新一輪“簡政放權”

趙義

政府新一輪“簡政放權”開始了。

我們可以先簡要回顧此輪改革出發(fā)的軌跡。中共十八大報告提出，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變。”不久前結束的全國“兩會”上，現任副總理的馬凱向大會做了關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明，明確提出，這次改革，重在向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管。

新任總理李克強在首場記者招待會上，表明了對此次改革的態(tài)度：“要有壯士斷腕的決心，言出必行，說到做到，決不明放暗不放，避重就輕，更不能搞變相游戲。”對民眾而言，正如李克強所說，民之所望，就是施政所向。“簡政放權”就是為社會和民眾“松綁”。典型如行政審批，“辦個事、創(chuàng)個業(yè)要蓋幾十個公章，群眾說惱火得很”。對政府而言，“這是削權，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺”。因此，這次改革的阻力也會很大，新總理也把原因說清楚了，即觸及利益往往比觸及靈魂還難。

記者會后的第二天，他便主持國務院常務會議部署各部門要列出時間表，今年要開始做的8條工作幾乎都是向社會、市場和地方放權的內容。其中，修訂政府核準投資目錄、放寬工商登記條件的方案、社會組織實行民政部門直接登記方案等，勢必會成為今年社會各界關注的焦點。“魔鬼在細節(jié)之中”，具體方案將是人們直接判斷此次改革的品質的主要窗口。

5年或者10年以后，如果人們再來回顧今日的政府，至少有一點可以肯定，它是從一場自我革命開始自己的施政之路的。這場“革命”不僅關系到中國能否打造出經濟升級版，更關系到中國能否避免落入“中等收入陷阱”。這一點，隨著時間的推移，會變得更加清晰和逼真。

改革的基本邏輯

從改革史的角度看，今天的政府改革不是孤立的事件。回顧改革開放30多年的歷史，每當出現大的經濟變革的時候，政府總是進行自身的變革。其基本邏輯就是鄧小平說的，沒有政治體制，經濟體制改革也不可能成功。并且，每當政府自身改革比較到位，總是能夠極大激發(fā)經濟和社會活力的迸發(fā)。這應當也是中國改革開放的一條基本經驗。

比如，上世紀80年代的“簡政放權”，其最初的出發(fā)點是改善經濟效率，克服經濟短缺。在鄧小平的話語中，車間主任、生產隊長、工人、農民等角色被提及，改革的意思就是讓他們“自己對生產負責，自己想辦法”。為此，就必須改變激勵結構，此為承包制之濫觴。

這是改革開放后“簡政放權”歷程的原點。其后的改革進程的深度和廣度達到了更高的層次，并且伴隨著“一放就亂、一收就死”的悖論，但這個原點的基本精神仍值得我們牢記：解決經濟問題，要從政治著手。適應經濟需要的政治改革，尤其是政府改革，其基本問題是改變權力過分集中，通過簡政放權，讓社會、企業(yè)或者個人成為獨立負責的主體。權力過分集中的問題，上屆政府總理溫家寶在很多場合反復提及。

過去的10年，以履行入世承諾為一個契機，政府做了艱苦的努力。眾所周知，入世，實則是政府的入世，挑戰(zhàn)最大的也是政府。WTO的23個協議只有兩個條款涉及企業(yè)，其余都是規(guī)范政府的行為。尤其是2003年到2007年，開放倒逼改革的效應集中表現出來，2003年頒布、2004年施行《行政許可法》，2004年國務院提出了建設法治政府的目標，2007年發(fā)布《政府信息公開條例》，2007年對現行行政法規(guī)、規(guī)章進行全面清理。

入世的“紅利”是巨大的，中國已經成為世界第二大經濟體。此時，我們有必要再次重溫前述鄧小平的話的另一層意思，即沒有政治改革，經濟改革的成果也可能會失去。這后一點，溫家寶也曾經反復提及。

成果的失去，有多種多樣的形式，比如大面積的貪腐，洗錢等向國外的財富轉移，高通貨膨脹對于民眾財富的“劫掠”，等等。最關鍵的是，在內外形勢發(fā)生了重大變化，中國經濟開始告別高速增長的時候，政府要擔當的首要職責即持續(xù)發(fā)展經濟如何實現？這同樣也回到了改革的基本邏輯，經濟問題，要從政治著手；經濟轉型，需要政府進行新一輪的“簡政放權”。

過去10年，經濟轉型已經被反復提及，即“轉變經濟發(fā)展方式”。隨著此次政府“簡政放權”的啟動，我們可以斷言，經濟轉型由此真正開始了。比如經濟要減少對高投入、高消耗產業(yè)的依賴，那就需要在服務領域、高新技術領域、環(huán)保領域等生長出更多新業(yè)態(tài)和新公司，因此，現在從上到下都高度重視創(chuàng)新。這就需要從各個方面鼓勵小微企業(yè)的成長，鼓勵創(chuàng)業(yè)，比如工商登記、減稅、消除所有制歧視等。

能否讓社會的創(chuàng)業(yè)活力迸發(fā)出來，是衡量政府“簡政放權”效果的直接標準。當年鄧小平做到了，今日的新領導層也有著巨大的機會。

“管住政府”

在梳理了“簡政放權”的基本經濟邏輯后，我們還有必要更進一步，看看過去10年政府身上發(fā)生了什么，積累了哪些主要的問題，讓領導層不能不推動新一輪的“簡政放權”？

首先是，政府的權力和能力悖論的加深。簡而言之，這個悖論是指政府的近似全能和某些治理能力的弱化并存。一方面，人們感到，政府之手無處不在；另一方面，公共服務和社會問題的治理上，離民眾的期待還有很大距離。近似全能，使得我們維持政府運轉的成本越來越高昂；治理能力的弱化，高昂的成本越來越不劃算，使得政府的公信力受到傷害。

其次是，政府之手可以分為“兜底”之手、無為之手和攫取之手等，過去10年我們雖然在政府職能轉變上取得了巨大成就，但客觀而言，還沒有實現對于“攫取之手”的徹底控制，沒有把權力放到制度的籠子里去，或者說沒有“管住政府”。其具體體現是，雖然到目前，國務院部門已先后分六批取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%，但審批邊減邊增現象并沒有從根本上遏制；政府財政收入，在實際稅收征收率和名義稅率不斷拉近的情況下，多少年超高速增長，其中行政性開支亦隨之膨脹；在GDP增長的國民收入分配中，居民所占份額下降，新增的財富大部分流向了企業(yè)利潤和政府稅收。

無需避諱的是，圍繞政府已經形成了一種“固有利益格局”，其影響所及甚至導致了“官本位”的回潮。觸及利益比觸及靈魂難，同樣，利益格局的形成也影響了“靈魂”。

如今，好日子開始過去，李克強就指出，“未來財政再保持高速增長的收入態(tài)勢不大可能了，但是民生支出是剛性的，不能減，只能增，那就需要削減政府的開支。”過去5年，在金融危機的沖擊之下，政府在繼續(xù)“增量調整”即新增財力著重投入民生之外，也開始控制政府行政性開支的增長，提出零增長的要求。新一屆政府延續(xù)了這個思路，并且進一步約法三章，零增長變成了“只減不增”：一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財政供養(yǎng)的人員只減不增；三是公費接待、公費出國、公費購車只減不增。

再次是，政府的某些偏好制約了社會的活力。看看有的大城市，大國企、外企、事業(yè)單位居多，在“坐地生錢”、金融偏離實體經濟、各種進入門檻等條件下，活得好的一定是這些與政府千絲萬縷，或者有強大游說能力的力量，而很難是“草根”創(chuàng)業(yè)者。

這就不難理解習近平總書記和李克強總理為什么會用“普通人”的視角闡釋施政理想。如習近平說，“中國夢”就是共享人生出彩機會。李克強也有類似的表述：“不論是來自城市還是農村，不論是來自怎樣的家庭背景，只要通過自身的努力，就可以取得應有的回報。不論是怎樣的財富創(chuàng)造者，是國企、民企還是個體經營者，只要靠誠信公平競爭，都可以獲得應有的收獲。”

如何“管住政府”？在過去10年，一個值得重視的問題在于，無論是《行政許可法》還是《政府信息公開條例》等，在實際操作中都被嚴重虛化了。為此，在政府勇于“自我革命”的同時，還需要外部力量的制衡。比如，在3月20日新一屆政府的第一次全體會議上，李克強主動提到，推進公開、透明、規(guī)范、完整的預算體制，“起碼讓人民代表有效充分地介入”。

未來會怎樣？至少我們沒有必要夸大所謂既得利益的阻礙作用。既得利益有一種自我繁殖的機制，只有在沒有監(jiān)督和制衡的情況才最終會變得神秘化，讓我們陷入一種怪圈—為什么改革難呢，是因為有既得利益；怎么克服既得利益呢，要通過改革。這樣，改革就“癱瘓”了。和各種利益集團博弈，是大國優(yōu)秀政治家的必修課。廣大民眾肯定是站在這樣的政治家一邊的。