通往法治中國之路

葉竹盛

中國的法治歷程伴隨著改革深入崎嶇前行。改革初期，《民法通則》、《破產法》等涉及基本經濟制度的法律在巨大的爭議中艱難出臺。進入新世紀，共識逐漸累積，《物權法》等眾多曾經難以想象的法律一一順利誕生。2011年，隨著基本建成社會主義法律體系目標的實現，中國的法治建設邁過了“有法可依”的門檻，向縱深發展。

以中共十八大和今年政府換屆為標志，中國進入了新的政治周期，新領導人上任伊始，紛紛強調憲法和法律的重要性，法治在中國的政治話語被提升到了前所未有的新高度。從“一手抓經濟，一手抓法制”，到“用法治凝聚改革共識”和“把法律放在神圣的位置”，法治從改革的左膀右臂，變成了改革的主軀干。

法治是改革的基礎，又是改革的產物。未來10年，法治如何凝聚改革共識，把改革推向深入？歷史照進現實，現實揭示未來，回眸法治10年，新10年中國如何走向通往法治之路？

法律的生命在于實施

10年前，在紀念《憲法》頒布20周年的大會上，胡錦濤在講話中要求在全社會進一步樹立憲法意識和憲法權威，切實保證憲法的貫徹實施。這是黨的最高領導人首次對憲法進行詳細、系統的論述。10年后，這一論述有了回響。新任總書記習近平在紀念《憲法》頒布30周年大會上發表講話說，“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。”

憲法是我國的根本大法，所有法律都是對憲法的具體化，憲法的實施也就意味著整個法律體系的實施，而這正是法治國家的應有之義和首要之義。習近平在上述講話中坦承，“保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象在一些地方和部門依然存在。”法律體系的基本建成使得我國法治建設的主要矛盾從是否有法可依，變為法律是否得到嚴格實施。這一點是認識過去法治10年得失和未來法治發展方向的關鍵。

2003年，法治10年的開端是一場席卷中國的非典。政府信息不公開加劇了民眾恐慌，也影響了救治的效果。那場事件的教訓直接推動了中國政府信息公開制度的建立，經過5年反復討論和探索之后，《政府信息公開條例》終于出臺，這部法律是上10年以法治凝聚改革共識的經典例子。自此，民眾不再是政府信息的被動接收者，而是有了法律理據，可以理直氣壯地要求政府公開信息。起訴政府不公開信息也成了一個新的行政訴訟品種，在一些省份占所有行政訴訟案件總量的一成多。

然而，雖有前車之鑒，龐大的體制卻仍有難以克服的制度惰性，根據中科院最新發布的2012年中國政府透明度年度報告，59個國務院部門中，僅有5家達到及格分。另據2011年的數據，有13個省涉及政府信息公開的訴訟案件量為零。作為一項全國性的制度，區域之間執行的程度嚴重不均衡，顯示“頂層設計”如何落實為基層實踐依然是一個重大難題，從凝聚共識到落實共識之間仍有艱難過程。

從局部到全面的公開

1997年中共十五大報告將法治確立為治理國家的基本方略。十八大報告中，法治建設被提到更高的層次，不僅要求“全面推進依法治國”而且要“加快建設社會主義法治國家”。如果說，過去10年的一些法治實踐尚處于局部探索的階段，未來則要求法治原則貫穿到更廣的領域。公開性原則如何走向全面化就是一個顯著的例子。

陽光是最好的防腐劑，法治要求用看得見的方式實現正義。行政、司法和立法，每一個部門都是實現正義的基本場所，因此都有公開性的要求。《政府信息公開條例》只是邁出了一小步。公開性原則的普遍適用仍存在巨大挑戰。就在去年，官員財產公開制度再次成為熱議的焦點。雖然存在技術問題等細枝末節上的爭議，諸多官員已紛紛表示，“如有要求，愿意公開”。廣州市政協副秘書長范松青已用行動表明了態度，在今年的廣州市“兩會”上率先“亮出家底”。體制外有呼聲，體制內有行動，這表明共識已經形成，就等著制度接盤。中紀委在給全國人大代表的答復中透露，已著手起草建議稿，將配合全國人大有關部門及早將公職人員財產申報法列入全國人大立法規劃。

2009年，最高院發布《關于司法公開的六項規定》和《關于人民法院接受新聞媒體輿論監督的若干規定》，將公開性原則拓展到了司法領域。2010年10月，最高院在全國確定了100個司法公開示范法院，同時制定下發了《司法公開示范法院標準》。次月，《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》和《關于人民法院直播錄播庭審活動的規定》相繼出臺。

在立法領域，一些地方已經開始探索公開立法過程。2006年，廣州發布《廣州規章制定公眾參與辦法》，要求將規章制定過程中舉辦的座談會、聽證會、論證會等詳細記錄發布到指定網站上向公眾公開。但這一實踐并未在各級法律制定部門中形成普遍化。全國人大及其常委的立法公開也僅限于公開法律草案和征集公眾意見。

2011年8月，《預算法》修正案草案征集意見數多達33萬多條，刷新此前《個人所得稅》修正案草案23萬條的記錄，而后者的數量本已超過過去數年20多部法律征集到意見數的總量。一年后，《勞動合同法》修訂時，意見數再次突破紀錄，多達55萬條。這一急速上升的趨勢反應了噴涌而出的民意。如何消化和回應這些民意成了亟待我國立法制度進一步改革的重要挑戰，改革共識不僅指“頂層設計”中形成的共識，也涉及如何將人民群眾中形成的共識制度化的問題。立法公開是自下而上汲取共識資源的重要制度保障，進一步公開是必然的趨勢。

保障人權是法治靈魂

2001年頒布的《立法法》規定，涉及人身自由的事項只能由全國人大及其常委會制定的法律規定。這一規定顯示了中國的法律在創制上對人身基本權利的尊重。在司法方面，死刑核準權統一收回最高院，過去10年，中國死刑案件數量逐年降低。根據刑法學教授趙秉志的研究，“很多省份的死刑案件下降了1/3以上，一些省份甚至下降接近了一半。”

2004年的《憲法》修正案首次將“人權”概念寫入《憲法》，明確規定“國家尊重和保障人權”。在那以后，“人權條款”先后寫入了《治安管理處罰法》、《刑事訴訟法》。“人權”成為了中國法治發展的精神內核。新的10年，可以預見，在人權保障方面，最大的突破將是改革備受詬病的勞教制度。李克強在總理記者招待會上表示“勞教制度的改革有望年內出臺”。

2004年的《憲法》修正案的重大突破還包括“私產入憲”，規定“公民的合法的私有財產不受侵犯”。2007年《物權法》通過，將這一原則具體化。財產權是市場經濟條件下法治的核心權利。“私產入憲”標志著中國的法治發展步入了以權利為核心的實質化階段。不過，有一項重要的財產權利—土地權，還有待制度變革。

長期以來，在土地權方面，中國實行城鄉二元制，城市土地權利享有人可轉讓相關土地權利，并且受到《國有土地上房屋征收與補償條例》保護，即使被征收也能獲得較高補償。農村土地權利并不直接由農民個人享有，以集體所有權的方式由村集體進行分配，因此在流轉方面受到很大限制。目前《土地管理法》修改草案正在審議中，去年底全國人大常委會會議審議的結果是刪除了爭議最大的“補償上限30倍”的條款，改為原則性的“公平補償”，按市場價格或同類土地的價格進行補償。城鄉對等，曙光在現。城鎮化是后10年中國經濟、社會改革的重點。修訂后的《土地管理法》，及計劃制定中的《農村集體土地征收和補償條例》能否保障被征地農民的權利，是城鎮化過程能否平緩進行的關鍵所在。

從粗放型到精細化

習近平說，“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。”這代表著過去30年“粗放型”法治建設將轉入“精細化”發展的新階段，意味著將繼續推動司法改革，提高司法能力。十八大報告強調要提高領導干部的“法治思維”和“法治方式”，《人民日報》發表社論《營造法律至上的法治環境》分析，一個基本要求就是要用“法治思維”取代以往的領導思維、管理思維和行政思維。對于司法系統的領導干部，思維上的轉變應更為徹底，只有首先在法院中營造法律至上的法治環境，才能促使法治思維為全體領導干部所接受。

王勝俊今年“兩會”上在作最高院工作報告時坦承，確保法院依法獨立公正行使審判權的體制還不夠健全，在司法公開和司法公正方面與人民群眾的要求還有差距。獨立審判的兩大制度保障一是財政二是人事。自2009年起，中央和省級財政對地方法院的支付逐年增加，但仍未改變同級財政占絕大多數的局面。地方司法機關的人事權更是主要掌握在同級黨委政府手中。

獨立審判的另外一個阻力來自法院內部。全國政協委員鐘小渝在今年“兩會”上炮轟，“司法系統內部行政化傾向非常嚴重，上面有院長、庭長管著案件，審判員名義在判案，卻沒有權力決定案件。”對這一司法內部行政化的現象，2012年7月起，深圳市福田區法院率先推動改革，公開選任了35名審判長，每位審判長帶著兩名普通法官和3名法官助理，以及其他輔助人員，組成專業化的審判團隊，探索由審判長負責的審判結合機制，在法院內部做到行政和審理工作的分離。

新任最高法院院長周強在湖南主政期間曾力推“法治湖南”，入主最高院后，公眾對這位西南政法大學的畢業生寄予了厚望。最高法院新聞發言人孫軍工表示，目前正在制定第四個五年改革綱要。如何確保法院獨立審判地位，改變司法行政化、地方化的局面，推行法治精細化，相信將是這個綱要最需要考慮的問題。

法治邁向精細化的另外一個體現是維穩思維的轉變。現任廣東省委副書記兼政法委書記朱明國曾領導處置烏坎事件，2011年，他在《人民日報》上發表署名文章《莫讓“權利維穩”變成“權力維穩”》，提出“一些地方和領導干部片面理解‘穩定壓倒一切，認為平安就是‘不出事。對群體性事件應對失當，要么亂扣帽子、加劇沖突，要么喪失原則、一味妥協。這種邏輯下的維穩，不是權利維穩，而是權力維穩”。十八大報告上，胡錦濤指出，要提高領導干部運用法治思維和法治方式維護穩定的能力。這是社會治理思維向法治方向轉變的積極信號。

法律科班出身的李克強，在總理記者招待會上表示，“要把法律放在神圣的位置，任何人、辦任何事，都不能超越法律的權限，我們要用法治精神來建設現代經濟、現代社會、現代政府。”從改革的左膀右臂到改革的主軀干，法治將吸收改革過程中形成的共識，又將為深化經濟改革和推動政治改革打下堅實的制度基礎。

人權、反腐、限權、公開、公正、獨立審判、權利維穩，這些已經奠基但尚未完工的法治“關鍵字”將在未來10年繼續強化。建設法治中國，這既是懷抱“中國夢”的民眾的期待，也是全面建設小康社會的改革的要求。