公共服務均等化視野下國民體質監測體系研究——以江蘇省昆山市為例

鮑軍超，陳萬紅

當前，我國社會正處在由生存型社會進入發展型社會的社會形態轉型階段。國際經驗表明：國家人均GDP在3 000美元以下，政府對社會成員提供的社會保障發展相對緩慢；人均GDP達3 000美元以上，對公共服務投入會大幅增加。我國人均GDP自2008年首次超過3 000美元，2010年超過4 000美元，社會成員對公共服務需求劇增，民眾對基本公共服務的要求迫切。從政府機構轉型的發展過程看，我國政府未來轉型的趨勢是由管制型政府轉向服務型政府，由單一經濟建設型政府轉向公共治理型政府，由手工作業型政府轉向信息網絡主導的信息化政府。政府本身的轉型與公共服務需求急劇上升的差距造成了我國目前的社會矛盾凸顯。認清我國社會所處的階段與背景，才能為準確的公共服務政策制定、制度安排的選擇奠定基礎。

1 體質監測滿足基本公共服務需求

所謂基本公共服務，是指一定經濟社會條件下，為保障全體公民最基本的人權，全體公民都應公平、平等、普遍享有公共產品和服務。基本公共服務包括三個基本點：1）保障人類基本生存權（或生存的基本需要），政府及社會為每個人提供基本就業保障、基本養老保障、基本生活保障等；2）滿足基本尊嚴（或體面）和基本能力需要，政府及社會為每個人都提供基本的教育和文化服務；3）滿足基本健康需要，政府及社會為每個人提供基本的健康保障。就我國當前社會現狀而言，生存權、健康權、居住權、受教育權、工作權和資產形成權等6項公民基本權利是國家必須予以保障和滿足的。其中，住房、教育、醫療、社會保障等方面最受關注，引發的社會矛盾也最為突出。從改善民生的角度理解，“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”是對基本公共服務最直觀的理解。

健康不僅是個人關注的問題，還是民族發展、崛起不可替代性的資源。如果說健康是一臺機器，醫療就是對機器發生故障時的修理，科學健身則是對機器的日常維護與保養，而體質監測是對機器維護與保養前的評估。因此，健康不僅是個人或醫學界的任務，而是全社會的責任。體質監測作為基本公共服務內容之一，必然是社會成員滿足其健康需求的重要內容。

2 我國國民體質監測的發展與主要內容

2.1 我國國民體質監測制度的發展沿革

1995年《全民健身計劃綱要》第21條明確指出：“實施體質測定制度，制定體質測定標準，定期公布全民體質狀況。［1］”《中華人民共和國體育法》第11條明確規定：“國家推行全民健身計劃，實施體育鍛煉標準，進行體質監測。［2］”我國國民體質監測工作正式開始于2000年，以后每5年進行一次。2009年頒布實施的《全民健身條例》第9條、10條明確了國民體質監測的組織實施［3］。同時，先后頒布了《中國成年人體質測定標準實施辦法》、《國民體質監測工作規定》與《國民體質測定標準施行辦法》等。這些法規制度的頒布實施標志著我國國民體質監測、測定工作逐步走向法制化、規范化軌道。

2.2 國民體質監測內容體系

國民體質監測服務體系是國家定期對其國民身體質量的狀況及其發展變化進行綜合、系統地監測、測定及干預等行為，并為國民增強體質提供良好服務的系統［4］，具體包括體質測定宣傳體系、體質測定體系、體質干預體系、儀器設備體系、質量控制體系、組織管理體系等。

3 昆山國民體質監測服務發展的社會基礎與現狀

3.1 社會基礎

改革開放以來，昆山從一個排名末位的蘇州地區農業縣完成了向現代工商城市的蛻變，成功走出了一條以經濟國際化推動工業化和城市化發展的“昆山之路”。它以長三角0.44%的面積創造了長三角2.3%的經濟總量，以占全國萬分之一的土地和萬分之五的人口，集聚了占全國1.7%的外資，創造了全國3.4%的進出口總額，創造了占全國0.5%的GDP，生產了全球1/2的筆記本電腦。在《福布斯》發布的第二屆中國大陸最佳縣級市排名中，昆山憑借雄厚的綜合實力蟬聯中國最佳縣級城市第一名。2005年，昆山率先實現了全面小康社會奮斗目標。2010年昆山地區生產總值首次突破2 000億元大關，成為國內首個GDP總量超過2 000億元的縣級市，人均地區生產總值已達21 469美元，達中等發達國家、地區水平。

2009年4月，中共中央政治局常委、國家副主席習近平在江蘇調研期間對昆山的現代化建設提出了明確要求。為科學地推進昆山經濟社會全面發展的現代化進程，政府進一步改革和完善了黨委政府決策機制，逐步建立起群眾參與、專家咨詢和集體決策相結合的民主、科學決策機制。在昆山市經濟社會發展“十二五”規劃中，昆山市發展定位為“確保到2012年初步形成現代化的基本形態，到2015年總體發展水平趕上中等發達國家和地區，成為現代化建設的樣本區、創新型經濟的先導區、可持續發展的示范區、全社會和諧的首善區。”在政府推進現代化的政策指引下，2009年初昆山市被確定為江蘇省爭當全國體育基本現代化建設的5個試點城市之一。昆山體育“十二五”（2011—2015）發展規劃中明確指出，“到‘十二五’末，不斷完善集體育健身設施、健身組織、體質監測、健身指導、體育活動、體育咨詢等六項服務內容為主體的現代全民健身公共服務體系”。

實現體質監測服務的均等化，按照基本公共服務均等化的內容標準，即基礎性、廣泛性、迫切性和可行性，以昆山強大的經濟基礎，政府決策、方針的積極支撐來看，國民體質監測體系應與公共醫療體系一樣成為為每一個昆山居民提供健康保障的組織機構。

3.2 現狀

3.2.1 監測體系基本情況

昆山市體質監測中心及所屬的11個區鎮均在2006－2010年完成了國民體質監測站建設。市體質監測中心每年負責為各監測站培訓專業的體質監測員，每年定期對各體質監測站的儀器設備進行修理和維護，并下達相應的國民體質監測任務。同時，體育工作納入市鎮兩級經濟社會發展綜合考核體系和經濟社會發展規劃，為昆山市國民體質監測服務體系建設與完善提供了重要制度保障。

3.2.2 儀器設備狀況

昆山市國民體質監測中心及下屬區鎮監測站共有國家體育總局指定的體質監測器材16套，其采購經費均來自地方政府財政，體質監測場地由各區鎮文體站提供。各體質監測站維持經費年均2.4萬元，由各區鎮政府財政撥款。體質監測中心撥款為30萬元/年，按照有關規定從體育彩票公益金中支取，用于全市體質監測器材維修、補充耗材等以及體質監測中心監測費用。

3.2.3 昆山市國民體質監測服務宣傳與干預

昆山市體質監測服務宣傳主要在每年全民健身日、昆山市全民健身月期間通過專欄、版報、畫廊、傳單以及廣電媒體等形式向國民宣傳，沒有專門針對國民體質監測服務進行的特定宣傳。國民體質干預宣傳主要通過國民體質監測公報向群眾發布國民體質狀況，引導科學體育健身。民眾在參加國民體質監測完畢時，監測站通過電腦生成形式為被試者開出運動處方與專業的飲食方案對國民體質進行干預。

3.2.4 昆山市國民體質監測與質量控制

1）昆山市國民體質監測站點人員基本現狀。

各體質監測站負責人絕大部分為區鎮文體站站長（副），2名負責人來自學校教師，年齡以40＋歲為主，處于35－50歲之間，教育程度以大學本科為主。基層體育行政組織主要領導任各區鎮體質監測站負責人。

調查中，正在執行監測工作的昆山市國民體質監測員共73人，其中，男性40人，女性33人。監測員均為兼職，本科20人，大專21人，高中（中專）24人，初中及以下8人。監測員來自文體站內部工作人員的60人，占總人數82.2%，來自學校體育教師11人，占15.1%，來自醫生2人，占2.7%。由于體質監測員屬兼職性質，人員流動性較強，每年補充新監測員參與國民體質監測工作中，監測員需培訓、考核合格才能上崗，由市體質監測中心每年組織各監測站派遣的人員參加專業體質監測培訓與考核。

各監測站多數配有醫衛人員1－2名，其中，2個監測站無醫衛人員。醫衛人員屬職業醫生的8人，占監測站醫衛人員的61.5%，其余均來自文體站內部工作人員。

2）昆山市國民體質監測站運行情況。

昆山市各體質監測站每年開放的平均時間為5.7個月。監測站每年接受上級下達的監測任務后，根據上級指導抽樣，并由居委會通知抽中者測試。平均每年接受監測任務低于500個樣本，對上級下達監測任務的監測被試采用免費提供的方式進行，除2個監測站不接受居民自發的體質監測要求外，其余10個監測站均以免費提供形式滿足居民自發進行的體質監測服務要求。昆山體質監測中心沒有建立自身的國民體質監測數據庫平臺，居民自發進行體質監測沒有納入到監測任務內，自發進行體質監測的結果尚無適當的保存與有效的管理。

3.2.5 組織管理體系

昆山市國民體質監測體系組織結構如下圖，是一套獨立于教育系統的監測體系，接受體育系統與其他政府職能部門的指導與監督管理。

圖1 昆山市國民體質監測服務體系組織結構圖

4 昆山國民體質監測服務體系發展對策

1）實現國民體質監測服務體系的整合。

2009年頒布實施的《全民健身條例》第9條明確規定：“公民體質監測由國務院體育主管部門會同有關部門組織實施，其中，對學生的體質監測由國務院教育主管部門組織實施。”這是我國國民體質監測體系對成年人與學生在體育系統和教育系統分設兩套班子的法律依據。兩套體質監測系統的狀況不僅帶來人力、物力的浪費，且各系統體質測試內容、評價方法不同，使體質監測的數據間缺乏連續性、系統性，對國民體質研究不利。

建議國民體質監測服務體系由體育系統協調、教育系統利用完善，統一體育與教育系統分割的國民體質監測服務體系的局面。按照網格技術，以學區劃分為主，將居民分割成若干網格，整合現行體質監測站點分布，在學區范圍內，指定、資助條件與地理位置俱佳的學校，設立隸屬于每一網格（學區）的國民體質監測站點。此舉優勢在于：第一，教育系統內已形成相對完善的學生體質監測體系，國民體質監測站點的設立僅需在原有學生體質監測體系上進行調整、擴充與完善，節約社會資源；第二，教育系統內的人力資源與組織資源優勢，對國民體質監測宣傳、測試、研究以及國民體質監測的實施等帶來全方位的便利；第三，通過在學區建立國民體質監測站點，充分利用學生與家庭成員的紐帶作用，實現“國家（政策、計劃）－學校（學生）－社會（家庭）”的有效互動，使國民體質監測體系向規范化、科學化方向發展。

2）建立國民體質監測信息化服務管理系統，實現國民體質監測常態化、終身化。

《國民體質測定標準實施辦法》規定，國家提倡成年人按照《標準》每年測定一次。對在校學生每年一次的體質測定已成為學校體育工作的重要組成部分，而成年人的體質測定除國民體質監測抽樣的居民外，對自發參與體質監測的居民監測資料得不到有效記錄，也無法提供體質監測分析結果的有效反饋與干預。因此，建立昆山市體質監測信息化服務管理系統，為國民體質監測的常態化提供保障。通過“家－校”聯系方式，使家庭成員在學生的帶動下參與全民健身與體質測定，鼓勵全家每年參與一次體質測定，有利于研究個體不同年齡階段生長、發育和衰老過程的變化規律，以及家庭成員體質發展狀況，有利于對居民（家庭成員）體質干預措施的制定提供針對性、系統化、科學化的指導。同時，市體質監測中心能通過系統對全市體質監測服務進行統一監管，對體質監測工作人員進行有效地績效考核，提高體質監測服務質量與居民滿意度，推進國民體質監測服務體系的完善與全民健身的深化。

3）將國民體質信息列入到居民健康卡，促進國民體質健康與基本醫療服務的協同。

居民體質健康與衛生、醫療等有著緊密的聯系。上海體育學院肖煥禹教授對申城老年人運動干預的最新研究成果表明，運動干預后上海市老年人平均醫療費用由1 062元降至625元，降幅達41%。同樣，體質健康對兒童少年生長發育等也起著重要作用，對青壯年職業病的防治也同樣重要。尤其是我國正逐步進入老齡化社會，通過運動來提升國民體質水平對減輕國家龐大的衛生、醫療負擔起著關鍵性的作用。居民健康卡是國家衛生信息化“3521工程”框架提出的電子信息平臺，即：建設國家級、省級和地市級三級衛生信息平臺，加強公共衛生、醫療服務、新農合、基本藥物制度、綜合管理5項業務應用，建設健康檔案和電子病歷2個基礎數據庫以及1個專用網絡建設。居民健康卡集社保卡、新農合一卡通、醫療機構就診卡于一身，在地區各醫院和社區衛生服務中心聯網，實現跨系統、跨機構、跨地域互聯互通和信息共享，目前已在南京等城市試點應用。將國民體質監測信息列入到居民健康卡之中，對全面監測居民體質、衛生、醫療狀況，對防止醫生濫用藥物行為、指導運動康復保健、降低國家衛生醫療負擔等都具有廣泛的空間和應用前景。

4）加強國民體質監測服務專業化建設，強化國民體質干預措施。

第一，國民體質監測員的專業化。國民體質監測員承擔著規范化操作監測儀器、控制監測質量的責任。監測員在體質監測過程中作為唯一直接接觸普通民眾的專業群體，是進行國民體質監測政策宣傳，國民體質與健康知識、科學鍛煉方法普及以及對居民給予體質干預建議的重要載體，因此，監測員應具備相應的專業知識背景，以經專門培訓的學校體育教師、醫院醫生作為國民體質監測員為宜。監測員的專業化發展對國民體質監測服務體系的質量與效果的提升具有重要意義。從昆山市具體情況來看，以文體站內部工作人員作為監測員占82.2%，而體育教師、醫生只有17.8%，失去了監測員在全民健身與體質監測方面與民眾互動良好時機。

第二，醫衛人員的專業化。《國民體質測定標準實施辦法》第11條明確規定：體測定站應具備對傷害事故及時救護的條件。從昆山市12個體質監測站點看，配備醫衛人員來自醫生職業的占61.5%，而其它均采用文體站內部工作人員擔任，還有2個監測站沒有設置醫衛人員。醫衛人員是極具專業化的工作，是監測站監測工作的安全保障。專業的醫衛人員是各監測站點應具備的基本條件，應引起相關組織管理部門的重視。

國民體質監測的最終目的是掌握民族體質健康狀況，為全面提升國民體質健康水平提供依據。國民體質干預是促進國民體質提升的最有效手段，僅通過發布國民體質監測公報和健身宣傳還遠遠不夠。在教育系統主導下的國民體質監測服務體系可以采用“四級干預措施”對國民進行體質干預。第一，通過專業的體質監測員對市民提出初步的體質干預建議；第二，通過學區監測站分析，對區域內居民提供進一步針對性體質干預措施；第三，通過國民體質監測信息化服務管理系統，查看經過專業化分析后的個性化干預建議；第四，通過國民體質監測公報，了解國民體質狀況與干預建議。“四級國民體質干預措施”中，學生的督促是家庭體質干預措施執行力的重要保障。國民體質干預體系的實施，又推動著家庭體育的發展，降低完善全民基本醫療服務體系的經濟壓力。

5）加強國民體育監測服務體系研究。

國民體質監測在我國發展時間短，組織結構還很不完善，在組織管理、運行機制、宣傳、體質監測器材、信息資源服務平臺、監測指標、評價方法、評價標準、干預措施等等方面還存在諸多問題。因此，組織體育院校、體育科研單位、醫療衛生機構等進行系統全面研究，加強科研力量投入，是促進國民體質監測服務體系向科學化方向發展的必由之路。對于不同地域來說，還應加強對適應自身地理位置、區域人群特點的研究，使國民體質監測符合本區域特征。同時，鼓勵社會各行業對國民體質監測數據的深度開發，最終為全民服務。

6）加強國民體質監測宣傳，提高國民體育意識。

營造良好的體育氛圍，引導國民積極參與體質監測。國民體質監測與全民健身也是密切相關的，全民健身除了場地器材要求外，還需要適宜的社會環境。昆山市近年來在體育競賽表演方面取得了巨大的成就，先后承辦了國際田聯競走挑戰賽、乒乓球中國公開賽、斯坦科維奇杯洲際男籃冠軍賽、國際女排精英賽等多項國際、國內大賽，為豐富民眾體育生活，體驗體育精神等起到了重要的作用。在群眾體育方面，昆山市貫穿全年的社區－區鎮－市的各項群眾體育賽事、全民健身月的推行等，其間通過宣傳欄、板報以及光電媒體廣泛宣傳體育科普知識，尤其作為機關服務品牌的“全民健身百事通熱線”的開通，為構建“親民、近民、便民”的體育服務體系，提高市民科學健身意識和體育生活化理念，促進全民健身發展具有重要意義。

國民體育觀念的培養是一個漫長的歷史過程。從課題組的調查分析看，昆山市民體育價值觀認知度普遍較高，體育生活觀有待進一步加強，體育權利觀還相對薄弱。通過整合國民體質監測服務體系將會對家庭體育的發展產生重要影響，從而促進積極的體育生活觀的形成。讓每一個市民認識到參與體育活動是國民基本權利，參與和維護自身的體育權利有助于群眾體育組織與運行機制的完善。基層體育行政人員作為全民健身的組織者，應以服務于民作為自身組織工作的基本原則，推動基層群眾體育的健康發展。

7）將國民體質健康提升到國民經濟社會發展的戰略高度。

國民體質健康對民族發展占舉足輕重的地位。國民體質作為衡量人力資本的重要方面，應從國家戰略意義上加以重視。建議將每年的國民體質監測結果納入到《國民經濟與社會發展統計公報》中，使國家和社會在重視經濟發展的同時，關注國民體質健康，為國民體質監測服務體系的完善定下基調。

5 小結

昆山市現代化進程中，國民體質監測服務體系已基本建立。以教育系統為基礎，整合國民體質監測服務體系，建立國民體質監測信息化服務管理系統，建立科學化體質監測管理模式、運行機制和“家－校”式的國民體質干預機制，促進家庭體育發展，使昆山市國民體質監測服務體系真正做到服務于每一個昆山人。

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［3］國務院.全民健身計劃綱要［EB/OL］.（2010－12－18）.http://baike.baidu.com/view/139868.htm.

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