蘇北農村水利現狀調查與思考:以灌南縣三口鎮為例

陳昌仁，梁關鋒，賈 蔚

(1.江蘇省河道管理局，江蘇南京 210029;2.南京市江寧區谷里街道，江蘇 南京 211164;3.南京市規劃局，江蘇，南京 210029)

農村水利工程在保障國家糧食安全、支撐農業發展、促進農民增收、改善農村環境等方面發揮著不可替代的作用［1-2]。當前，在建設社會主義新農村、全面建設小康社會的新形勢下，政府鼓勵和支持建設一批農村水利設施，充分發揮這些水利工程的效益，是擺在基層水利工作者面前的首要任務。

2011年8月中旬，為深入貫徹中央和江蘇省委2個一號文件，研究加快蘇北農村水利改革與發展思路，探索蘇北農村水利現代化具體措施，按照新時期問政于民、問計于民、問需于民的要求，江蘇省河道管理局組織調查組赴灌南縣三口鎮開展蘇北農村水利現代化專題調研。調研組通過座談、實地察看、單獨訪談等多種方式，先后對潘老莊村、大北社區、何莊村等3個行政村(居委會)的水利狀況進行了深入調查，并走訪了三口鎮水利站，分別與三口鎮政府、灌南縣水利局座談交流，共訪談63位基層干群，廣泛聽取了基層干群對水利工作的意見建議和現實期盼。

1 調研區域概況

1.1 灌南縣水利概況

灌南縣地處淮沂沭泗流域最下游，縣域面積1030 km2，耕地約5.9萬hm2，境內17條大中河流縱橫交錯，灌河、新沂河、通榆河穿境而過，是連云港南大門，也是傳統農業大縣。

“十一五”期間，灌南縣實施了新沂河50年一遇除險加固、通榆河北延送水、灌河海堤達標、農村飲水安全、漣中灌區節水改造、地表水源供給、灌北干渠疏浚、鹽西除澇、農村河道疏浚整治、中央財政小型農田水利重點縣等一大批水利重點工程，累計完成投資13.1億元，開挖土方9 000萬m3，加高加固堤防90 km，疏浚縣鄉河道199條(1 200 km)，改造農橋750座，更新改造泵站131座，興建各類配套建筑物10180座，建設混凝土防滲渠650 km，改善灌溉面積約4.3萬hm2，改善除澇面積約4.7萬hm2，高產穩產田達到3萬hm2，基本解決了21.34萬人的飲水安全問題。

1.2 三口鎮水利概況

三口鎮地處灌南縣城東北部，距灌南縣城15 km，東與鹽城市的響水縣城隔河相望，總面積87 km2，耕地面積約0.51萬hm2。該鎮下轄18個行政村、3個居委會、140個村民小組，共6.1萬人口。2010年，該鎮地區生產總值9.15億元，財政收入1.3億元，農民人均純收入7034元。

三口鎮四面環水，北有灌河、南依調度河、東臨響水河、西瀕渠西河，境內有大溝10條、骨干中溝15條、小溝550條，已建成70座電灌站、大溝閘18座、大溝橋85座、中溝橋220座、灌溉渠道350 km。其中，混凝土防滲渠60 km，現配至斗渠、農渠級，僅占境內總渠道15%;小溝總長度達230 km。灌溉用水主要通過電灌站提水，排澇主要通過田間小溝、中溝、大溝等河道系統將澇水排入灌河。近年來，該鎮共投入1500多萬元用于農村水利基礎建設(表1)。

表1 灌南縣三口鎮農田水利建設投入資金概況

1.3 被調查村、社區概況

潘老莊村位于三口鎮東北部，有14個居民小組，總人口2780人，人均收入6200元，勞動力1100人，耕地面積約243.3 hm2，其中水稻面積200 hm2，旱作物和其他經濟植物約43.3 hm2，經濟植物以大棚種植西瓜為主(約13.3 hm2)，地面高程在2.8～3.2 m之間，水稻、三麥為主要作物，輔以其他經濟作物。該村現有電灌站3座、中溝4條、4條共5 km混凝土防滲渠、小溝30多條。其中，中溝以上建筑物有20座。近年來，該村在新農村建設中拆遷了零散住戶，整合出1.8萬m2地塊，規劃建設了100戶村民住宅，并整治溝塘5.9萬m3。

大北社區位于三口鎮北部，有7個居民小組，總人口4100人，人均年收入7000元，勞動力2700人，耕地242.8 hm2，地面高程在2.8～3.5 m之間，主要作物為水稻、三麥。該村現有4個電灌站、中溝6條、5條共5.5 km混凝土防滲渠、小溝50多條。其中，中溝以上建筑物21座，有3個電灌站為20世紀70年代建設，老化失修嚴重。

何莊村位于三口鎮西南部，總人口2 100人，人均收入6000元，勞動力1000人，耕地180.0hm2，其中水稻面積約146.7 hm2，旱作物和其他經濟植物約33.3 hm2，地面高程在3.0～3.5m之間，作物主要以水稻、三麥、玉米和大豆為主。該村現有電灌站2座、中溝6條、3條共4.5 km混凝土防滲渠、小溝20條。其中，中溝以上建筑物15座。

2 調研結果

2.1 管理體制不順，缺乏長效管理

a.鄉鎮水利管理現狀。水利站是水利行業最基層的窗口單位，主要履行水資源開發利用與節約保護、農田水利建設和水利工程設施的管護、防洪保安、排澇抗旱等公共管理與服務職能，發揮著不可替代的重要作用。據統計，灌南縣有14個水利站，核定人員編制106人，單位性質為自收自支事業單位，縣鄉財政維持原始核定的每人每年事業費720元。但在實際操作中，對水利站每年720元的人頭費財政也從未給予撥付。將水利站定性為自收自支事業單位，既有承認水利站公益性的期盼，也有地方財政薄弱的無奈，最終造成鄉鎮水利站管理經費無固定來源，主要靠水費分成和承包農村水利工程施工自給。由于水利站經費不穩、收入不高，大學畢業生不愿去，招人十分困難，目前灌南縣所有水利站大專以上學歷職工僅10人左右，單位生存與發展壓力異常艱巨。

b.村級組織水利建設現狀。農村村莊河塘日常管理中缺乏有效地組織管理，產生了諸多問題，主要表現在:①垃圾入河。由于村莊內沒有建立垃圾回收處理制度(2個行政村和1個居委會均是如此)，沒有專人管理，且公共衛生公德缺失，大量的垃圾進入坑塘河道，不僅污染了水源，而且在枯水季節“淤積”堵塞坑塘河道，洪水來時影響行洪蓄洪。②秸稈入河。由于秸稈收購價格低而運輸成本大，缺乏秸稈還田的機械，政府又明令禁止焚燒秸稈，處理秸稈在經濟上得不償失，因此多數農戶將收獲后的秸稈推入河道，使水源受到污染、河道遭受阻塞。③亂填溝渠。靠邊的農戶有的擴田填溝，將原有的溝渠填埋種上莊稼;中間的農戶也設法擠占溝渠，使田頭溝渠變窄。村莊建設也常常擠占坑塘河道，造成許多坑塘河道被“擠窄”，部分被水泥蓋板覆蓋，使坑塘河道空間減小，水面縮窄，行洪能力降低。

c.水利建設經費受到村莊建設的擠壓。部分農村小型水利工程建設經費可以通過“一事一議”辦法解決，但實際調研中“一事一議”籌集的經費主要用于村內道路建設，農村小型水利工程管理經費很難通過“一事一議”來解決。當然，隨著新農村建設步伐的加快，村落地面硬化使地表徑流增加，且原有河道水系沒有擴容，更容易導致洪澇災害的發生，給村民生產、生活帶來不利影響。這種現象，在集中規模建設農民居住區的大北社區表現尤為突出。

d.村民參與水利建設的現狀。農民的個體經濟意識較強，集體觀念較淡薄，導致水利工程管理上普遍存在“大家用水，無人管水”現象。平時蓄水保水無人問津，干旱時又忙著搶水爭水，致使水利工程老化失修，毀損嚴重，效益降低，設施被盜現象時有發生。

調研中還發現，除三口鎮水利站是明確的水利基層服務組織(其實并沒有很好地發揮農村水利工程管理作用)，潘老莊村、大北社區、何莊村等3個行政村(居委會)均成立了用水者協會，這種農民參與式小型水利工程管理體制，雖在某種程度上調動了農民參與管理的積極性，但由于管理體制的不健全，宣傳力度不夠，農民的參與程度并不高，沒有積極地參與工程的維護管理，農民不了解也很少參與小型水利工程的有關管理決策，絕大多數農民不知道農村小型水利工程需要有一定的管理組織，更不知道農村水利管理組織的領導和成員如何產生。農村水利組織的領導或成員大多數由組織安排或自愿參加，民主選舉的很少。

2.2 工程老化失修，排灌矛盾突出

灌南縣土壤主要為堿、沙土，旱不保水，澇不除漬。而且，調查區域現有水利供水基礎設施，特別是電灌站、溝渠、農橋，大部分建于20世紀六、七十年代，普遍老化失修，不能良好運行，嚴重影響著工程效益的正常發揮。近年來，各級政府很重視農村水利工作，將其納入農業綜合開發、以工代賑、農業產業化調整、中央財政小型農田重點縣等項目，進行統籌安排，不間斷地加大投入力度。但是，由于蘇北經濟欠發達，農民和集體經濟實力還不強，自籌資金能力有限，投資渠道單一，且農村水利工程面廣量大、沉疴多、欠賬多，現有的投入力度不足以徹底改變歷史面貌，跟不上工程及其附屬設備的老化速度。以上種種原因造成了目前調研區域水系紊亂、缺少配套建筑物、溝渠淤積嚴重、排灌能力不足等諸多問題，主要表現在以下3個方面。

a.鄉村級水利規劃工作薄弱。從“十二五”水利發展規劃編制情況看，縣級以上的農村水利發展規劃編制工作均已落實。但是，調研中發現，目前鄉村級的水利規劃工作非常薄弱，即使編制了規劃，也沒有組織群眾參與，規劃與實際脫節、規劃得不到落實、有多少錢做多少事，根本沒有達到統籌水系、綜合規劃、分步實施的要求，造成水系有網無綱、新老工程不配套等現象。例如，何莊村雖有3個電灌站，但由于過去審批不嚴、缺乏統一規劃、電灌站布局不合理，造成電灌站滿足不了現實需求，有的甚至在枯水時節抽不出水，導致提灌不能正常運行。近兩年，村里對其中2個電灌站進行了改造，緩解了用水緊張的局面，另外1個電灌站仍處于荒廢狀態，造成了資金浪費。

b.電灌站老化失修現象普遍。此次調研的3個行政村(居委會)的電灌站，大多建于20世紀七八十年代，建站時間早、年久失修、設備陳舊老化、機組磨損嚴重、能耗較高、運行費用高、長期帶病作業，出水量一般只能達到設計能力的2/3，嚴重制約著電灌站作用的發揮。例如，大北社區有4個電灌站，其中有3個建于20世紀70年代，不僅老化失修嚴重，而且由于引河淤積、布局不合理等因素，經常只有2個電灌站能夠使用，其余2個基本荒廢。按有關規定，電灌站的水泵、電機、電線等設施的使用年限為15年，但是據調查統計，灌南縣有70% ～80%的電灌站已“超期服役”，亟待更新改造。從灌南縣水利局了解到，目前灌南縣正常使用的電灌站大約有710座，“十一五”期間，依靠各級財政投入和群眾自籌，已改造電灌站131座，按照過去5年的技改進度，還需要5年左右時間改造完電灌站，任務相當艱巨。

c.農村河塘需進一步整治。“十一五”期間，灌南縣投資599.4萬元，共疏浚整治村莊河塘412條，涉及69個行政村，水面積123.88 hm2，開挖土方238.29萬m3，改善排澇面積42 km2，植樹11.8萬株，收到了良好的整治效果。實際調研顯示，雖然各級政府十分重視村莊河塘整治工作，但是因為此項工作涉及面太廣、工作量很大、疏浚時間集中，市縣骨干河道有斷續投入，村里卻無疏浚計劃，小溝及田間灌排渠道基本未得到治理，且問題主要集中在最后一公里，實際問題有:①滲漏。由于投入不足，各村的防滲渠沒有完工，現有的混凝土防滲渠僅占農田溝系15%左右，還有高達75%的是自然土溝，跑、冒、滴、漏現象十分突出，“大溝滿，小溝無”，輸水損失率高達10%～15%以上，這是造成抽水費用高的一個重要原因。②淤堵。在新農村建設中，村莊集中居住區道路、自來水管道等基礎設施建設力度加大，在缺乏科學規劃情況下，往往使原有的溝河淤積加劇，甚至堵塞斷流，造成有澇排不出現象。例如，大北社區的一條排水溝在道路施工中被填埋，造成全村澇水無出路，一遇大雨，路面就成了排水渠道，深的地方澇水齊腰。③沖損。由于河道淤積后行洪斷面不足，河道兩岸堤岸易受沖損破壞，甚至決口，輕則淹沒農田或魚塘，重則損毀村舍，嚴重制約農村發展。

2.3 資產運營不良，資源浪費嚴重

由于管理體制不順，農村水利國有或集體資產缺乏有效監督，導致農村水利工程運營效益低下。政府或集體投資興建工程，通過當地“內部人承包”，對基本的運行成本:材料費、折舊費、大修費、管理費、人員工資、稅收等費用，只負擔材料費、管理費、人員工資等，其余的費用經過工程自然折舊或報廢，讓工程的運營主要成本由政府或集體承擔，最終必然造成嚴重的資源浪費。調研發現，電灌站的運行管理大多承包給個人經營，僅55%的集體所有電灌站正常年份可以實現保本微利經營，基本能實現自我更新;而45%的電灌站由于控灌面積小、抽水時間短、效益差，即使干旱年份也無法實現保本經營，普遍虧損，根本無力自我更新。如此嚴峻的基礎設施狀況，個人之所以愿意承包，主要還是通過預支工程壽命來實現盈利。

因20世紀農村電灌站建設缺乏規劃引導，加之新農村建設的村組歸并，導致目前很多電灌站或分布不合理、或抽不出水、或與現有渠系不配套，難以發揮應有效益，造成國家資產的浪費。同時，農村電灌站老化失修、能耗較大，也造成了每畝抽水費用增加，如完全按市場化運作，將加大農民種田費用，農民無力承擔。此外，由于電灌站抽水季節性強，承包者一般是臨時安排人員抽水，而多數村不愿付守護費，電灌站長期處于無人看護的狀況，各類電灌設施人為損壞和被盜事件時有發生。值得關注的是，由于電灌站的承包者是微利經營，有的時候以各種理由推諉不開機，以此來節約成本，給農民群眾灌溉帶來了不便。

對于農村飲水安全工程，也存在著一些運營問題。灌南縣共投資1.04億元，將全縣原有156座小水廠整合成了48座規模水廠，解決了21.34萬人的飲用水問題，改善了42.4萬農村居民飲水條件。調研中，很多群眾卻反映該工程后期運營存在一些問題:①在該項工程建設過程中，雖然水廠由個人投資興建，但是管道投資主要靠財政撥款和集體集資，農民群眾也參加了土方工程，投入了勞力。目前，工程建成后采取市場化運作，承包給了個人運行管理，按照物價部門的定價收費，財政和集體投資如何計費?農民群眾的投勞如何計費?需要給予說明。②工程建成后承包給個人運營，水費的收繳，有的按戶收費，有的按方收費。按戶收費根本激勵不了水廠承包人的運行積極性，用水少的時段即使按方收費也是虧本運營。因此，承包人千方百計降低成本，采取分時段供水，每天只供3次水，集中用水造成水壓太低，不僅在短時間內放不到足夠用的水，而且無法適應越來越高的農家樓房用水需要，給農民群眾帶來了極大的不便。③目前農村飲水安全工程運行管理的風險有待評估。水利工程有壽命期限，需要折舊，現在將工程承包給個人運營，如果運營者“涸澤而漁、焚林而獵”怎么辦?政府再重新投入重金重建工程?這些風險無疑要進行科學評估。

2.4 扶持力度不夠，宣傳不夠到位

水利建設資金配套問題一直是全國欠發達地區水利發展的頑疾。目前，蘇北小型農田水利建設專項資金的籌措，主要通過“民辦公助”的形式。隨著中央和江蘇省委2個一號文件的深入貫徹，特別是中央水利工作會議、江蘇省水利現代化工作會議召開后，無論是中央財政，還是省級財政，都進一步加大了對農田水利建設的投入力度，投入強度環比基本翻倍。同時，省以上財政對宿遷、蘇北、蘇中、蘇南補助比例分別達到80%，70%，60%，50%。因此，對灌南縣的補助比例為70%，自籌配套資金占30%。按照以往的投入強度，對于30%的資金配套比例，灌南縣級財政已經感到壓力沉重，常常難以落實。由表1可以看出鄉鎮水利建設投資的資金壓力很大。目前及今后一個時期投入強度急速增加后，縣級財政的壓力將急劇增加，給現行的資金補助制度帶來了嚴峻挑戰。

水利工程水費是供水經營者從事供水生產取得的經營收入，依據物價部門批復的水價標準和實際計量水量收取。水費用來彌補供水經營者的供水耗費，為水利工程的良性運行打下基礎，是水利工程生存與發展的重要保障。一般情況下，供水經營者與用水戶根據國家有關法律、法規和水價政策，簽訂供用水合同，以加強水費的計收工作。當前水利工程管理單位大多數遵照財政部《水利工程管理單位財務會計制度》(［1994]財農字第397號)使用管理水費。調研發現，調查區域目前尚未建立按灌溉用水量計價收費制度，而是對水田、旱田分別按180元/hm2(12元/畝)、45元/hm2(3元/畝)不同標準按面積計收。即使在這樣的情況下，對于少數的困難戶，水費仍常常無法收到，每年的水利工程水費收繳任務無法圓滿完成。

3 應對措施

3.1 深化三農研究，加強政策引導

要進一步加強對“三農”問題的研究，不能脫離農業、農村、農民的實際需要搞水利。基層水利部門的有關人員應該積極轉變自身觀念，以推動本地區水利事業的不斷發展、促進部門經濟效益的提高、充分調動員工的積極性為目標，大膽參與市場競爭，在國家有關政策允許的范圍內獲取合法的經濟利益，從而在實現良好的社會效益的同時提升自身的經濟效益［3]。建議統一改變現有鄉鎮水利站基層水利組織的單位性質，將其由“自收自支”轉變為“全額事業”或“參公”單位，徹底明確其管理經費渠道，禁止其直接承建轄區水利工程。同時，深入研究家庭聯產承包責任制下的農村水利村級管理體制及機制，進一步加強耕種獎勵、水價改革、水費收繳、節水措施、“一事一議”等政策與制度的研究和落實［4]。加強組織領導，加強對電灌站在建工作和建成后運行工作的領導、組織和協調;明確產權關系，采取全新電灌運行機制;加強內業管理，延長提灌設施使用壽命［5]。最大限度地從政策制度上保證農村水利現代化的順利推進。

3.2 加大投入力度，完善基礎建設

按照中央和省委要求，整個“十二五”期間，我省將在農村水利建設上投入不少于350億元。其中，計劃投資26億元實施69個小型農田水利重點縣以及17個專項工程，新建改造小型泵站2990個;計劃投資10.3億元完成221萬農村居民飲水安全工程建設任務;計劃投資28億元完成疏浚整治土方3.6億m3;投資1.02億元實施千億斤糧食末級渠道改造工程［6]。建議進一步優化思路，統籌規劃，整合資源，綜合治理，對蘇北農村水利建設給予重點扶持，將目前的建設配套資金比例由“三七開”改為“二八開”，按照標準化、現代化的新要求，在縣級農村水利現代化規劃基礎上，因地制宜地加強鄉鎮級農村水利現代化規劃的編制，著力實施農村飲水安全、農田水利建設、河道疏浚整治、灌區節水改造、山丘區水源工程、基層水利服務體系6大工程建設，全力提升農村水利現代化建設水平。

3.3 強化水利規劃，優化資源利用

農村水利建設中首先要制定合理的水利規劃，才能避免諸如農村電灌站分布不合理、與現有渠系不配套等問題，才能充分發揮農村電灌站和其他水利工程的設計和建設功能，發揮其在新農村建設中的公益性作用。為了加強農村水利工程的管理，需要建立農村水利工程管理與預算管理相結合的機制，避免農村水利工程的管理疏漏和資源浪費。為了最大限度地利用資源，要加快完善基層水利服務體系，提高水利信息化水平，實現水利信息的共享，為水利工程后期的平穩運營提供科技支持。對于農村飲水安全工程存在的運營問題，要加強水利信息的分析統計工作，科學評估農村飲水安全工程的成本和運行管理的風險，保證水利工程市場化運營后的平穩運行和高效利用。

3.4 引導公眾參與，健全管理機制

要進一步轉變觀念，強化農村水利工作的宣傳，切實加強農村水利管理工作。建議對國家和集體管理的農村水利設施，在所有權不變的前提下，明確責權利，放活使用權，盤活存量資產;對今后新建的農村水利工程實行“誰建、誰有、誰受益、誰負擔”的明晰法人資產責任政策;建立適應社會主義市場經濟要求、產權明晰、責任明確的農村水利設施建設、管理、使用的良性運行機制。在此基礎上，設立農村水利工程管理基金，或明確管理經費渠道，逐年劃撥，提高公眾參與農村水利工程管理的積極性。

［1]顧張萍.發揮農村電灌站效用的措施［J].現代農業科技，2010，28(18):228-230.

［2]劉永華.雁江區農村電灌站生存狀況的調查［J].四川農業科技，2011，30(7):7-9.

［3]姚豐.農村水利工程管理需重視幾個問題的分析探討［J].水利科技與經濟，2011，11(4):40-41.

［4]溫桂芳，鐘玉秀.我國水價形成機制和管理制度深化改革研究［J].價格理論與實踐，2004，23(11):7-9.

［5]鄧德權.鄉鎮如何加強農村電灌站的管理［J].四川農機，2002，25(3):14.

［6]張小馬.理清思路明確目標確保2012年全省農村水利工作任務落到實處［J].江蘇水利，2012，5(3):7-8.