聚焦城鎮化建設

文本刊編輯部

中共中央政治局常委、國務院副總理李克強指出，中國已進入中等收入國家行列，但發展還很不平衡，尤其是城鄉差距量大面廣，差距就是潛力，未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化。

新型城鎮化——中國未來發展的戰略支點

歲末年初，以新型城鎮化為主題的改革之音逐漸高亢。“城鎮化是擴大內需的最大潛力所在”、“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”……從十八大到中央經濟工作會議，再到中央農村工作會議，新一屆中央領導多次強調新型城鎮化，并進行了重點部署。這向國內外發出一個強烈的信號：新型城鎮化，將成為撬動中國未來發展的一個戰略支點。

近年來，我國城鎮化進程進入快速推進階段。2011年，我國城鎮人口達6.9億，比10年前增加了約1.9億。農村人口向城鎮大量聚集，帶來了消費需求的大幅增加。據測算，城市化水平提高1個百分點，將拉動最終消費增長約1.6個百分點。2002～2011年，我國城鎮社會消費品零售總額由4萬多億元上升到15.9萬億元，增長了近3倍，這與城鎮人口的快速增加不無關系。城鎮人口的持續增加，不僅釋放了巨大的消費需求，也拉動了投資。城鎮規模的擴大，將直接拉動固定資本投資。有數據顯示，每增加1個城鎮人口可帶動固定資產投資50萬元。自2002年以來，我國每年新增城鎮人口約2000萬，這將帶動新增投資超過10萬億元。由此引發的投資增長不僅可以緩解鋼鐵、水泥等行業產能過剩的壓力，也為新進入的城鎮人口創造了大量的就業機會。根據國際經驗，城鎮化率達到70%才會穩定下來。中國國際經濟交流中心信息部副部長徐洪才表示，在未來10年至20年的時間內，我國城鎮化進程依然將保持快速發展，城鎮化率將達到70%以上。這個過程將釋放出大量的消費需求，它與投資需求結構升級相結合，將實現我國經濟有質量、可持續的發展，同時也給世界經濟注入了新的動力和活力。

諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾把“中國的城鎮化”與“美國的高科技”并列為影響21世紀人類發展進程的兩件最深刻的事情。中國是世界上人口最多的發展中國家，解決好農業農村農民問題事關全球1/5人口的生活品質，是中國執政黨工作的重中之重。城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑，必須用改革創新的思路，探索出一條具有中國特色的新型城鎮化發展道路。然而，新型城鎮化并非是在一張白紙上繪就藍圖，我們無法回避的是，過去數十年間中國在推進城鎮化進程中所付出的沉重代價、出現的諸多問題：城市急速擴張、農民被迫上樓、城鄉差距拉大、社會矛盾加劇、生態環境破壞……如果不能妥善解決這些問題，將會嚴重影響中國未來的健康發展，也會影響小康社會的順利建成。

新型城鎮化，新在何處？如何積極穩妥地推進新型城鎮化？中國的新型城鎮化，應該對忽視進城農民權益、制造“城市邊緣人”的做法說不，讓農業轉移人口順利轉化為市民；應該維護失地農民的土地權益，讓土地在城鎮化過程中產生的財富成為進城農民生存發展的長久支撐；應該大力拓展集約、智能、綠色、低碳的城鎮化發展之路，讓新老城鎮居民生活得更加美好。

農民市民化：變“邊緣人”為“主體人”

不少人認為城鎮化對農民來說就是一種身份的轉化，事實上在新型城鎮化過程中，農民面對的不僅僅是身份的轉變，更重要的是如何拆除各類政策“屏障”，使其享受到住房、醫療、社保、教育等方面的市民化待遇。

尊重和保護農民的自主選擇權

未來城鎮化道路怎么走？國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令的回答開宗明義：“中國下一步的城鎮化絕對不能走以前城鎮化的老路，要解決農民進城問題，就要從‘物的城鎮化’轉移到‘人的城鎮化’，而‘物的城鎮化’一定要服務于‘人的城鎮化’。”

山西省社科院人口研究中心主任譚克儉認為，隨著城鄉發展一體化的推進，城鎮化的主體——農民，應該成為國家關注的焦點。譚克儉說：“由于我國人口多，人口層次跨度較大，大城市、特大城市的發展道路并不適合中國，尤其在中西部地區，要鼓勵多樣性的城鎮化形態成為發展的主流。”

“實現城鎮化的核心因素是人，這要求盡快有序推動農業轉移人口的市民化，補齊‘人的城鎮化’水平低、質量差的短板。”浙江省人民政府咨詢委員會委員顧益康說。

在以城鎮為核心的城鄉一體化過程中，農民該移居城鎮還是守望田園？一位長期關注“三農”問題的專家表示：“地方政府應當尊重、保護農民的自主選擇，既不能限制，也不能強迫。”近年來，我國在城鎮化進程中，一些地方出現農民“被上樓”現象：人上樓了，但雞鴨羊卻不能上樓，農民沒錢交衛生費、物業費，有的寧愿睡在羊廄里也不愿住在樓房里。

“要防止城鎮化快而不優，避免有速度無質量的城鎮化。”中國社科院金融研究所研究員易憲容提醒，近年來有些地方片面理解城鎮化，采取行政手段迫使農民“上樓”，征用農地。這種大干快上的做法，缺乏冷靜思考、科學抉擇和合理規劃，違背了經濟發展規律，很可能欲速則不達。

“新型城鎮化應該以人為本。修鞋的、賣菜的和房地產老板都應該在城市里得到自己的發展空間。”河南省社科院副院長、研究員劉道興說。

拆除農民市民化的政策屏障

“城鄉二元的戶籍制度是阻礙我國城鎮化進程的主要障礙，然而，僅僅進行戶籍制度改革并不能有效解決農民市民化的問題。”譚克儉認為，目前亟須進行的是全方位的政策調整，包括城市公共管理政策、勞動與社會保障政策等。

河南省政府發展研究中心主任王永蘇表示：“讓農民變市民，就要讓進城務工的農民享受到同市民一樣的待遇，讓他們在城市里有房住、有活干、有學上，生病了有醫保、失業了有社保，這樣才會安居樂業。”

據了解，當前我國有不少地方的農民工及其家屬，無論是在公共服務、社會保障還是在公民權利方面都存在嚴重缺失。中央財經領導小組辦公室相關人士曾多次表示，如果以農民工實際享受的待遇衡量，目前納入統計的城鎮居民中，至少有1/4的人口沒能充分享受市民待遇。除了農民工子女教育問題以外，還有住房、醫療、社保等問題讓農民工無法在城市扎根。如何能真正實現“人的城鎮化”？有專家建議，破除政策障礙，首先要建立以居住地為基本單元的人口管理和服務體制，將流動人口的服務管理納入當地社會經濟發展規劃；其次，推進免費居住證制度，辦理居住證的流動人口在子女就學、各種公共服務上與當地人口享受同等待遇；第三，要分類調整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農民工在就業居住地有序落戶。

推進新型城鎮化應防止“拔苗助長”

“當前，城市規模快速擴張，土地的城鎮化已明顯快于人口的城鎮化。”中國人民大學公共管理學院葉劍平教授說，現階段的城市發展多采用低密度、分散化方式，城市規模和占用土地面積迅速擴大。據統計，2000年至2010年全國城鎮建成區面積擴張了60%多，遠高于城鎮人口的增長速度，而同期人均建設用地133平方米，超過國家規定限額30%。

國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英表示，一些地方以加速城鎮化進程為幌子、以建設工業園區為名目、以獲取土地出讓收入及相關稅費為目的，從而大搞擴城、造城運動。

中國人民大學教授葉裕民說，如果說多造點房子、多修點路、多建幾座摩天大樓就算城鎮化，這樣的理解太膚淺了。新型城鎮化必須以民生改善為根本目的，不單純追求城鎮化的速度，更關注人們的生活品質。

“要積極穩妥地推進城鎮化，增強城鎮綜合承載能力，提高土地節約集約利用水平，有序推進農業轉移人口市民化。”專家們表示，一定要用科學發展觀統領城鎮化建設，走一條新型城鎮化道路，全面提升城鎮化的質量和水平。

云南力爭2015年城鎮化水平達到45%

2011年2月9日，國務院批準并出臺了《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》，提出了云南五個方面的發展戰略定位，明確了七個方面的主要任務和工作重點。《意見》是今后一個時期指導云南省經濟社會發展和擴大對外開放的綱領性文件，對于促進云南經濟社會又好又快發展具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。對此，云南省委、省政府于2011年5月30日在瑞麗召開了加快建設面向西南開放重要橋頭堡的動員大會，提出了明確的要求：必須深入貫徹落實科學發展觀，緊緊抓住云南橋頭堡建設的重大歷史機遇，加快推進云南城鎮化進程，努力開創“十二五”時期云南省城鎮化建設的新局面。

云南城鎮化建設成績顯著

云南省委、省政府歷來高度重視城鎮化建設，圍繞“兩強一堡”的戰略目標，按照“做強大城市、做優中小城市、做特鄉鎮、做美農村”和“堅持規劃、突出特色、保證質量、注重節約”的要求，大力實施城鎮化戰略，堅持在構建區域發展新格局中加快推進城鎮化，在完善產業支撐中加快推進城鎮化，在不斷增強城鎮綜合承載能力中加快推進城鎮化，在統籌城鄉發展中加快推進城鎮化，以城市群和特色小鎮建設為重點，大力推進現代新昆明、區域中心城市建設，加快推進縣城和特色小鎮建設。據第六次全國人口普查統計，到2010年底，全省城鎮化率達到35.2%，比2000年的23.36%上升了11.84個百分點。城鎮建成區面積2045平方公里，城鎮人口達到1554萬人，形成了1個特大城市、1個大城市、3個中等城市、14個小城市、106個縣城、1175個小城鎮組成的城鎮體系，初步形成了城鎮布局更趨合理、區域更加協調、體系進一步完善、功能相互銜接的城鎮化發展格局。城市基礎設施配套水平大為提高，全省城鎮污水處理率和生活垃圾無害化處理率均達到70%以上，縣以上城市供水能力達到434.87萬噸/日，城市燃氣普及率達到61.65%。綠化覆蓋率和城市綠地率分別達到29.14%和24.68%。小城鎮規模不斷擴大，已從簡單的農副產品集散地逐步發展成為非農產業的重要載體，經濟職能日益突出，在縣域經濟發展中的地位明顯提高。

但是，云南的城鎮化進程是在人口眾多、環境敏感、耕地資源有限，城鄉二元結構突出、區域發展不平衡的特殊省情下推進的。由于歷史和社會、自然等諸多方面的原因，與構建大中小并舉、分布合理、優勢互補、特色鮮明、協調發展的城鎮化體系這一目標相比，云南省城鎮化建設還存在一些差距和不足，主要是：城鎮化水平偏低，相當于全國10年前的平均水平；城市數量少，只有19個，而且結構不合理，昆明城鎮化率在全省各州市中所占比例太高；城鎮發展布局不平衡，東部多西部少；城鎮特色不夠突出，功能不夠合理，千城一面、重復建設問題依然存在；基礎設施比較薄弱，縣市級投入不足；工業化落后于城鎮化要求，產業支撐乏力；城市的人口集聚效應不夠強，農民工流動就業占比大等。

保護壩區農田建設山地城鎮

保護壩區農田、建設山地城鎮是貫徹落實科學發展觀的具體行動。科學發展觀是我國經濟社會發展的重要指導方針，是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想。對于云南來說，堅持以科學發展觀為指導，努力破解云南經濟社會發展中的突出矛盾和問題，具有特別重要的意義。

2011年9月5日，云南省保護壩區農田建設山地城鎮工作會議在大理市召開。時任云南省省長的秦光榮在會上強調，立足云南省情，按照“守住紅線、統籌城鄉、城鎮上山、農民進城”的總體要求，努力實現土地高效利用和城鎮化科學發展，探索具有云南特色的城鎮化道路。

守住紅線，就是要堅守基本農田保護這根紅線。中央下達云南省的目標任務是：到2015年，全省耕地保有量保持在9015萬畝以上，基本農田面積保持在7431萬畝以上；到2020年，全省耕地保有量保持在8970萬畝以上，基本農田面積始終保持在7431萬畝以上。也就是說，全省耕地保有量和基本農田面積是中央給云南省劃定的兩根紅線，是確保全省經濟發展、社會穩定的根本保證，要堅決守住這兩根紅線，不可觸碰，更不可跨越。

統籌城鄉，就是要消除城鄉二元結構。城鄉一體化不是“城鄉一樣化”，城鎮化不是簡單地“化掉農村”，而是要逐步改變城鄉二元結構，使城鄉居民共享現代文明成果。統籌城鄉發展要把城市與農村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，在工業化和城鎮化進程中統籌謀劃，實現城鄉經濟社會的共同發展、共同繁榮。

城鎮上山，就是要建設山地城鎮。從世界城市發展的情況來看，山地城鎮以立體化的生態美景、對耕地的有效保護、與自然的有機和諧等優勢，較好地實現了城鎮與自然的融合，逐漸發展成為當代城鎮發展的潮流。云南的壩子周邊荒山荒坡很多，潛力很大，且多為丘陵，地質條件、生態環境、景觀效果都比較優越。城鎮上山是符合云南實際的城鎮發展方式。要推動工業項目、城鎮建設盡量向山坡、丘陵發展，多利用荒山荒坡搞建設，少占或不占優質農田，努力實現城鎮朝著山坡建、良田留給子孫耕的目標。

農民進城，就是要逐步把農村人口轉變為城鎮居民。由于相關配套政策措施不到位，目前農民進城落戶的積極性不高。比如，農民工中普遍存在“前瞻有愁”、“后顧有憂”的情況：“前瞻有愁”主要是擔心進城租房購房等居住成本高，不能享受與城里人同等的就業、教育、社會保障等福利；“后顧有憂”主要是擔心進城后，失去原有在農村的耕地、宅基地、林地、計劃生育等權益，進城落戶有風險。因此，解決進城農民工的“憂”與“愁”，已經成為推動農民向市民轉化的關鍵所在。這就需要我們采取有效措施，積極穩妥地引導、幫助農民進城發展。

保護壩區農田、建設山地城鎮，是省委、省政府加強耕地保護、轉變城鄉建設用地方式的一項戰略決策。這也給快速發展中的新昆明帶來了新的機遇。昆明市按照省委、省政府的總體要求，明確目標、細化措施、狠抓落實。2012年11月1日，全市召開保護壩區農田建設山地城鎮工作會議，明確提出，全面提升山地城鎮、山地園區規劃建設開發水平，努力走出一條具有云南特色、昆明特征的新型城鎮化道路；嚴格落實基本農田保護責任制，強化壩區耕地保護，原則上將壩區80%以上的現有優質耕地和山區連片面積較大的優質耕地劃為永久基本農田，實行特殊保護。昆明“城鎮上山”序幕正式拉開。

云南力爭2015年城鎮化水平達到45%

2012年7月26日，云南省十一屆人大常委會第三十二次會議審議了《云南省城鎮體系規劃（2011～2030年）》（草案）。該《規劃（草案）》指出，云南將構建“大”字形省域空間5條發展主軸，遠期形成以“一區、一帶、五群、十廊”為主體構架的點線面相結合的總體空間結構，2015年城鎮化水平力爭達到45%，2030年力爭達到65%，并對省域空間布局與發展提出了規劃意見。

規劃將全省劃分成6個區域，分別是滇中、滇西、滇東南、滇東北、滇西南和滇西北。該《規劃（草案）》分別在定位、城鎮化發展、空間結構、交通基礎設施一體化、重大基礎設施布局等方面提出了規劃意見。目前已完成滇中、滇東北、滇西3個次區域城鎮群規劃，正在開展滇東南、滇西北、滇西南3個次區域城鎮群規劃。

國開行云南省分行：支持特色鮮明的城鎮化建設

國開行云南省分行自成立以來，累計向云南投放各類貸款超過3700億元，強有力支持了云南加快推進城鎮化進程、全面建設小康社會的步伐，是云南“兩基一支”領域的主力銀行。截至2012年底，分行表內本外幣貸款余額1603億元，居全省第三；人民幣中長期貸款1414億元，人民幣固定資產貸款1388億元，均居全省第一。其中，交通、能源、公共基礎設施等重點領域貸款約占分行全部貸款余額的85%，中小企業、“三農”、教育、保障性住房等民生領域的貸款占比呈現穩步提升的態勢。

據介紹，國開行云南省分行自2009年設立規劃發展處以來，切實貫徹陳元董事長“全面推進規劃先行”的指示精神，在國開行規劃局的指導下，通過與省發改委、國土廳、住建廳等部門合作，分行先后投入規劃專項經費727.7萬元，參與支持或主導開展“橋頭堡系統性融資規劃”、“保障房融資規劃研究”、“興邊富民‘十二五’規劃”、“瑞麗試驗區投融資模式創新研究”等700余項（含村鎮600余項）規劃課題工作，內容涉及全省和各州市“十二五”規劃，以及省、市、縣、鎮四個層次村鎮規劃等，為地方政府提供了高質量的咨詢服務。

國開行云南省分行能為云南城鎮化建設做出突出貢獻，其原因是該行勇于創新，形成了多種支持云南城鎮化發展的可行模式：

（國開行云南省分行供圖）

國開行云南省分行依托政府融資平臺合作，傾力支持云南城鎮化重點、難點領域建設，在云南率先開創了一條通過組織增信、搭建云南省級信用平臺的道路，將開發性金融的融資優勢與地方政府信用優勢、組織協調優勢結合起來，在政府調控范圍內構建起政府、企業、市場機制相結合的信用主體和融資平臺，并在全省范圍內進行了有效推廣和應用。通過“銀政”合作，重點支持省公路開發投資公司、云南機場集團、華能瀾滄江公司等做大做強，著力保障綜合交通、保障房、文化產業、滇池治理等涉及城鎮化建設的重大、重點項目建設；依托與省政府簽訂的《產業發展專項貸款合作協議》，開發形成“生物醫藥專利權質押”等多種貸款模式，向生物制藥及生物資源開發等七個重點領域發放貸款50多億元，并推動省財政廳對該行貸款項目財政貼息約3000萬元；搭建多個市場化統貸平臺，批量化、機制化貸款支持中小企業發展，如與省林業廳合作，闖出小額林權抵押貸款新路子，開辟了邊疆宜林山區農民脫貧致富的新途徑，為城鎮發展提供了重要產業支撐。

同時，國開行云南省分行發揮協同優勢，不斷創新金融產品。2006年，與上海浦東發展銀行昆明分行開展了13.35億元的分行首筆信用違約互換業務；與深圳發展銀行昆明分行開展了5.1億元的分行首筆擔保債務憑證業務；2009年，分行與國銀金融租賃有限公司、云南省公路開發投資有限責任公司開展了37.48億元的云南省首筆高速公路固定資產融資租賃業務；開展分行首筆保險代理業務；2010年，開展分行首筆人民幣保函業務；牽頭組建云南省內首個標準化大型項目貸款銀團——昆明新機場76億元銀團；牽頭組建迄今為止云南省貸款規模最大的銀團——昆明軌道交通158億元銀團；開展首筆債券承銷業務；2011年牽頭組建云南省首個分組式銀團——大麗路109億元銀團；協同國銀租賃開展分行首筆電力行業租賃業務——云南威信云投粵電扎西能源有限公司9.78億元煤電一體化項目設備租賃業務；2011年協同國開金融開展首筆股權投資業務——昆明市五里片區4億元股權投資。在城市基礎設施，交通及電力保障、城市開發等方面發揮了積極的作用。

在采訪過程中，國開行云南省分行的相關負責人告訴記者，在推進城鎮化工作的過程中，他們也遇到了不少問題：一是隨著橋頭堡戰略全面實施、云南城鎮化進程加快，信貸規模成為制約分行發展的一個硬約束；二是由于市場化水平相對較低、造血能力不高，部分平臺在融資需求巨大與能力受限之間的矛盾較為突出，同時，后續合作也存在抵質押完善難、部分平臺負債率相對較高、貸款投向受限等困難；三是綜合交通、水利、養老等行業在融資方面存在較大瓶頸，迫切需要加快推進融資理念創新、融資渠道拓展和融資模式探索等工作；四是由于分行對全省重點、難點領域給予了一定的優惠政策，導致分行的利率優惠面一直在全行系統內排名靠后，但云南省未在存款資源分配等方面形成相應的補償機制，這不利于分行爭取更多的貸款規模支持發展。

記者了解到，為破解城鎮化發展難題，更好地支持云南加快城鎮化進程，同時形成良性、長效、可持續的工作機制，國開行云南省分行下一步將健全“銀政企”合作機制，充分發揮各方優勢，深入貫徹落實總行與省政府簽訂的《深化橋頭堡戰略合作備忘錄》，始終堅持“既要支持經濟發展，又要防范金融風險”，規劃引領，“投、貸、債、租、證”有效聯動，力爭實現對“國家高速公路網云南段、跨境（邊境）經濟合作區基礎設施建設、民生、能源開發輸送、產業發展”等六大重點領域安排的融資總量不低于1600億元；堅持“先規劃、再試點、逐步推進”的總體思路，強化與省住建廳、國土廳、林業廳等部門的溝通聯系，積極參與《云南省城鎮體系規劃（2012～2030）》等相關規劃的實施，跟蹤“低丘緩坡荒山灘涂等未利用地綜合開發利用”、“三個一批”試點項目進展，更加注重合力高效推進項目前期工作，逐步、有序開展對具體項目的支持，探索支持城鎮上山發展的新路子、新模式，并適時予以推廣；傾力支持將滇中產業新區打造為云南城鎮化的示范樣板區，加強與省金融辦、省發改委的溝通聯系，適時開展與新區規劃相配套的系統性融資規劃編制工作，努力創新銀政合作模式，運用系統內各類資源，采取費用支持、專家咨詢、融智參與等有效手段支持新區規劃編制，支持融資主體做大、做強，促進規劃項目的落地和規劃成果的轉化，支持滇中產業新區建設成為橋頭堡建設各項任務的核心載體和重要平臺，強化產業對云南城鎮化的支撐作用；有序推動政府健全在“提升財政資金的引資能力”的機制，進一步發揮財政資金的“乘數”和放大效應，使區域較為有限的財政資源得以充分整合并發揮到極致，引導更多的資金投入到云南省城鎮化建設最需要的地方。

（國開行云南省分行供圖）

國外城鎮化啟示錄

按照政府與市場機制在城鎮化進程中的作用、城鎮化進程與工業化和經濟發展的相互關系，可以概略地將世界城鎮化發展概括為以下三種模式：一是以西歐為代表的政府調控下的市場主導型城鎮化；二是以美國為代表的自由放任式的城鎮化；三是以拉美和非洲部分國家為代表的受殖民地經濟制約的發展中國家的城鎮化模式。城鎮化過程中，不同國家城市之間的工業化、城鎮化水平既有可比性，也存在不可比性。如果說存在一定可比性的話，那么，發達國家所經歷的工業化和城鎮化階段的歷史經驗和教訓值得我們深入思考、慎重對待，從而盡可能避免失敗案例的重蹈覆轍。

制定并實施完善的公共干預政策

無論在發達國家還是發展中國家，各種“城市病”或城市危機的出現，與缺乏公共政策的及時有效干預直接相關。西方發達國家曾經對這些“城市病”、城市問題感到十分棘手，但它們能夠通過及時調整公共政策、進行各種政策干預，包括采用各種財政手段介入城市事務，合法限制私人對城市土地的某些不良開發利用，以及政府直接實施城市發展和改造計劃等，有效緩解了各種城市問題。城鎮化發展較為成功的國家，如英國、日本和韓國政府都堅持以城市規劃為主體的公共干預政策，編制了各個層面的空間發展規劃，如英國的城鄉發展規劃、日韓兩國的大都市圈規劃和國土綜合開發規劃等。

英國是最早把城市規劃作為政府管理職能的國家，城市規劃的卓著成效引起世界各國的廣泛關注，特別是中央政府在城市規劃體系中發揮顯著的主導作用。19世紀前半葉，英國工業化和城鎮化高速發展，以蒸汽機和鐵路為代表的技術創新推動工業向城市大規模集中。但是，由于城市基礎設施匱乏、勞工住房短缺、生活環境惡化，導致傳染疾病蔓延，危及社會安定和經濟發展。多次慘痛的教訓和日益覺悟的民眾，促使歐洲各國政府相繼采取了有力的行政干預來改變城市的環境。事實上，西方國家政府對城鎮化的引導和規劃首先是著眼于城市衛生防疫和環境保護。在衛生部成立后的50年中，英國的城市規劃一直由衛生部負責。

形成合理城鎮體系

以大城鎮和城市群為中心，兼顧中小城鎮的發展。以大都市為核心的區域層面上的空間發展管理，能夠有效地促進城鄉之間的協調和地方之間的合作，由此實現區域之間經濟、社會和環境的均衡發展。

美國以“大都市圈”作為城鎮化的主導方向。美國實行市場為主體的開放式城鎮化進程，完全打破區域間的隔離封閉，從全國整體出發進行城市規劃，采取區域經濟“都市圈”模式，建立起由國際性大都市、全國性中心城市、區域中心城市、地方小城市和中心鎮等共同組成的城鎮體系。美國城市的規模差別很大，但以10萬人以下的小城市（鎮）居多，大約占城市總數的99.3%。大量小城市(鎮)在快速發展過程中，圍繞大中城市周圍布局，逐步形成密集的城市群（帶），從而形成了大中小城市（鎮）相互配合、錯落有致的城鎮體系。

交通基礎設施的跨越式發展是美國都市化、都市圈以及衛星城城市帶能夠形成和發展的前提，是大、中、小城市協調發展的要素之一，也是區域性城鎮化發展的堅實基礎。到訪過美國的人對其城鄉一體化的景象印象較深，如在洛杉磯、休斯敦等大都市周圍100多公里內，很難分清城市和鄉村的界限。最新研究報告認為，不少美國大都市外圍產業鏈上的村鎮居民“幸福指數”甚至高于市內居民。為什么美國的城鄉差別比較小？主要原因之一是促使經濟和社會發展的機會沿交通干線向城郊和農村擴散，聯邦和地方立法機構立法“為鄉村提供發展機會”。

德國、日本、法國等國家也以發展中小城市為主。城市帶的形成和大量衛星城的興起，不僅有效地解決了傳統上靠無限擴張中心城市管轄范圍來實現城市規模擴張所帶來的缺陷，抑制了大城市規模過于膨脹的問題，而且有利于大中小城市在空間和產業布局上相互依存和配套，形成功能互補的城鎮體系。由于區域發展較為均衡，小城鎮兼有交通便捷和接近大自然的雙重優勢，擁有比大城市更為宜居的生活環境，目前發達國家的小城鎮發展已經較為完善，在整個城鎮體系中占有重要地位。不少國家的大城市非常重視衛星城的建設，并將其作為緩解人口壓力和經濟、社會、環境問題的重要手段，加以統籌考慮。

主導產業是城市發展的基石

絕大部分城市都必須要有自己的主導產業，沒有產業的城市就像找不到工作的待業青年，是很難成才的。城市發展與產業發展有直接的關系。不少城市立足于自己的資源特色、環境條件，確定城市的產業發展戰略定位，使城市迅速形成了自己的核心競爭力。比如瑞士的達沃斯，一年一度的“世界經濟論壇”使達沃斯小城出了名，會議經濟進一步帶動房地產、旅游、餐飲業、交通等相關產業。法國戛納一年一度的電影節，同樣使戛納家喻戶曉。

從美國城鎮化的進程看，許多城市和小城鎮原先都是圍繞企業發展起來的。例如西雅圖市的林頓鎮，因為波音公司而出名；硅谷的高科技企業云集，成為世界上最充滿活力的小城鎮群帶。盡管各國城市的規模大小不一，歷史文化和市容市貌各不相同,但不同城市的主導產業突出、特色鮮明。比如紐約是美國的商業、金融、文化娛樂和出版中心；西雅圖是微軟總部所在地，電子信息產業非常發達；邁阿密是美國南部著名的旅游城市和退休老人理想的休養地。巴西的圣保羅是南美洲最大的工業和商業城市，而伊瓜蘇市則以旅游業聞名。因地制宜地培育具有競爭優勢的主導產業，是保持城市活力、推動城市發展的重要條件。以美國舊金山附近的小城鎮帕洛阿爾托為例，該鎮是一個只有5萬多人的小城鎮，在發展過程中，依托毗鄰斯坦福大學的優勢，發展包括電子、軟件和生物技術在內的高新技術產業，成為世界上最充滿活力的小城鎮之一。可以這么說，離開了產業的支撐，小城鎮將失去發展的根基。

城市治理需要法制化和透明化

城市治理的法制化和透明化即“依法治市”。從目前的實踐看，通常要求城市政府本身是一個法人，每個城市管理部門在建立前先立法，充分體現管理機構的法律權威性，以法律形式規定執行機構的權限等。按照聯合國人居規劃署的研究，城市政府管理的透明化意味著信息的共享和以開放的方式采取行動，是建立良好的城市治理結構的核心，有助于減少城市貧困，提高市民的參與度，是促進城市良性發展的重要途徑。在過去多年里，由于缺乏一個較為透明的城市治理結構，導致了城市各階層之間的隔離、較低的城市財政收入、城市的財政支出不能有效惠及貧困人口等城鎮化進程中的諸多問題。解決這些問題的一個重要辦法就是提高城市治理的透明度。

此外，對于大城市以及大都市區的治理，在西方國家出現了建立大都市聯合管理機構的現象，形成地方城市政府自治與大都市聯合政府的雙重機構，有可能成為一種趨勢。一種方式是成立大都市區政府，在20世紀50至70年代曾盛極一時。最典型的例子是華盛頓大都市委員會和雙城大都市區議會。華盛頓大都市區包括哥倫比亞特區及馬里蘭州、弗吉尼亞州的15個市縣，于1957年成立了統一正規的組織——華盛頓大都市委員會，現已成為包括18個成員政府、120名雇員、年預算1000萬美元的正式組織。雙城大都市區（位于明尼蘇達州東部圣保羅和明尼阿波利斯兩城市及其附近連綿成片的城鎮密集區）總共有372個獨立的地方政府單元，包括7個縣、138個市、50個鎮、149個學區、6個都市組織、22個特別法院，為了解決因機構復雜多樣而導致的區域矛盾，于1967年成立了雙城大都市區議會。議會共有17個成員，由州長按照城市規模提名任命。還有一種方式是以橫向合作為基礎，組建松散型城市政府聯合組織，例如大都市區地方政府協會，最為典型的就是1961年成立的舊金山灣區地方政府協會，在其全盛時期，有8個縣、82個城市作為其資格成員。這些聯合機構的職能一般都是協調區際利益沖突和提高資源共享程度，優點是能夠充分考慮到都市區的各種功能聯系，使政府在提供公共服務方面更加高效合理，促進都市區的政治經濟一體化。

國外城鎮化遭遇瓶頸的警示

20世紀工業文明、城市文明在給人類創造巨大財富和技術進步的同時，也給人類造成了規模空前的災難和創傷。不同城鎮化模式的國家在城鎮化過程中經歷了不少慘痛教訓，主要表現在自然資源與環境、社會環境、人群互動關系（社會不公問題突出）三個方面。這里主要從城鎮化先行國家在發展過程中表現出來的問題進行概括。之所以出現這些問題，除了在城鎮化過程中由于人口的大量集中所必然帶來的局部社會問題被放大的因素，如環境污染、瘟疫流行、種族矛盾與階級矛盾激化等外，主要在于忽視了城市發展政策的重要性。當今許多國家城市發展中的幾乎所有問題，包括經濟、社會、環境、能源、城市交通等，都和當時城市發展政策的失誤有著直接關系。

自然資源與環境代價慘重。最突出的例子就是20世紀50年代及60年代的世界“八大公害”事件（倫敦煙霧事件、日本的米糠油事件、美國的多諾拉煙霧事件、洛杉磯光化學煙霧事件等）。

社會環境危機重重。在城鎮化發展的不同時期，伴隨著城市規模的擴大和人口的大量增加、城鎮化速度與工業化和經濟發展水平的不匹配，以及城市規劃的滯后等原因，一些城市陸續出現了“城市病”，如環境污染、水資源缺乏、交通堵塞、住房短缺、失業、貧困、犯罪、財政拮據等一系列社會問題，城市人居環境不斷惡化，整個社會環境危機重重，包括引發房地產泡沫危機。

人群互動關系問題叢生。主要表現為貧富差距過大、貧民窟問題突出，引發城市危機和社會騷亂。以城市貧困為例。2003年，聯合國人居規劃署發布了以全球貧民窟的挑戰為主題的年度報告。報告顯示，全球貧民窟居民人數在20世紀最后十年里增長到了9.23億，增長幅度為36%（也就是說，目前全球約有1/6的人口居住在貧民窟里）；如果貧民窟居民人數繼續以同樣速度增長，到了2030年將達到20億。此外，有5400萬人居住在發達國家城市類似貧民窟的環境里。

過度郊區化增加投資負擔，破壞生態平衡。值得我們注意的是，美國過度郊區化同樣引發了經濟、社會和環境等一系列問題。郊區化雖然降低了人口密度，縮小了城市與郊區、鄉村之間的差距，從一定程度上加快了城鎮化步伐，但過度郊區化也造成了土地資源的嚴重浪費。同樣是上世紀六七十年代，美國農田流失速度從平均每年110萬英畝增加到310萬英畝，十多年間增長了近兩倍。過低的人口密度也增加了公共交通、教育、文化、警力等社會服務和水、電、氣等基礎設施的開支，許多州政府因此出現財政赤字。過度郊區化也造成汽車廢氣污染從城市蔓延到郊區，加重了人類活動對生態環境的破壞。伴隨著過度郊區化，城市中心的衰落、大城市失業率上升等問題也日益突出，從而引發逆城鎮化現象。

過度追求城鎮化，忽視農村發展。巴西是過度城鎮化的典型國家，在城鎮化過程中，片面強調城市的擴張而忽略了農村的發展，導致城鄉之間存在著巨大的差距，強化了城鄉二元經濟結構。土地問題嚴重制約了巴西工業化的縱深發展以及整個國民經濟的進步，給巴西社會發展帶來了極大的不穩定性和不均衡性。由于巴西土地高度集中的狀況長期得不到解決，使農村大量人口缺少維持生存所必需的物質基礎和生產用地，貧困人口大量增加，導致社會購買力低下，土地占有不均導致社會財富的分配不均。大量貧困人口涌入大城市，造成過度城鎮化、甚至城市衰敗化。土地集中加上很多小農戶經常負債和破產，使農民失去土地和生活來源，在當地又找不到工作和生活出路，他們成群結隊奔向城市，使巴西的城市人口急劇膨脹。

啟示

結合各國城鎮化和小城鎮發展的經驗，加快我國城鎮化進程，必須從國情出發，積極培育區域中心城市，形成“發展極”和等級次序相對合理的大中小城市序列，帶動城鄉協調發展。適當選擇城市群和都市圈的空間布局和發展道路，著力實施中心城市和城市群帶動的城鎮化發展戰略，提高城鎮化質量和水平，這是培育和發揮區域增長極的重要途徑。因此，必須提早開展城市規劃，加強對城市的改造與管理。目前，低碳、生態、綠色等構成了中國城市發展的新語境。低碳、生態、宜居，成為21世紀的理想城市的目標，基本目標是可持續發展和確保生活質量。要吸取英、美等國家的教訓，在城市定位、公共設施建設、公共衛生、人居環境等方面提早規劃。

城鄉統籌發展將是我國經濟持續發展的極為重要的動力。城市流動人口和農民工問題，是目前我國城市發展與社會建設中面臨的一個重大問題。同時，巴西的經驗教訓提醒我們，城鎮化能否健康發展，與農村的土地制度關系很大。保持農民土地承包經營權的穩定，使農民在城市站穩腳跟之前，在城鄉之間能夠“雙向”流動，對城鎮化的健康發展至關重要。讓農民既進得了城，又回得了鄉，就不會既失業又失地，變成沒有回旋余地的社會問題。

聯合國助理秘書長沃特·恩道曾論述：“城鎮化極有可能是無可比擬的未來光明前景之所在，也可能是前所未有的災難之兇兆。所以，未來會怎樣就取決于我們當今的所作所為。”2010年，上海世博會的主題“城市，讓生活更美好（Better City, Better Life）”，究竟城市能否讓生活變得更美好，取決于我們今天的所作所為。