環(huán)京大氣聯(lián)防可鑒“他山之石”

文/程 健

我國(guó)的環(huán)境管理模式，基本上是以傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分管理區(qū)域。這種單一管理摸式存在兩方面弊端：一是同一行政機(jī)關(guān)管理各種不同的對(duì)象，管理難度大，專業(yè)性不強(qiáng)；二是不同行政機(jī)關(guān)之間聯(lián)系少，跨行政區(qū)域的糾紛難于解決。

從目前我國(guó)已建立的跨行政區(qū)環(huán)境合作的成功經(jīng)驗(yàn)看，“長(zhǎng)三角”地區(qū)、“珠三角”地區(qū)、粵港區(qū)域環(huán)境合作可謂率先垂范，其合作機(jī)制逐步健全，有力地推動(dòng)了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的進(jìn)一步改善，同時(shí)也為我國(guó)其他區(qū)域跨行政區(qū)合作治理跨界環(huán)境污染問題提供了借鑒。

合作協(xié)議提供保障

目前，在國(guó)內(nèi)的區(qū)域環(huán)境合作項(xiàng)目中，相關(guān)方通常在合作之初共同擬訂環(huán)境保護(hù)協(xié)議，這一做法彌補(bǔ)了國(guó)家法律微觀層面的不足，為合作的順利實(shí)施提供保障。

為推動(dòng)粵港綜合環(huán)境保護(hù)合作，2005年粵港雙方參與并正式簽署了《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，同意在自愿參與、平等開放、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和互利共贏的原則基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境信息和宣教、環(huán)境保護(hù)和科技等領(lǐng)域的合作。在大氣污染防治方面，2002年粵港雙方政府共同發(fā)布了《改善珠江三角洲空氣質(zhì)量的聯(lián)合聲明》，明確到2010年珠江三角洲地區(qū)內(nèi)的二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物和揮發(fā)性有機(jī)化合物的排放總量，比1997年分別削減40%、20%、55%和55%。在清潔生產(chǎn)方面，2007年粵港雙方又簽署了《關(guān)于推動(dòng)粵港兩地企業(yè)開展節(jié)能、清潔生產(chǎn)及資源綜合利用工作的合作協(xié)議》，促進(jìn)粵港兩地企業(yè)共同開展節(jié)能減排，推進(jìn)清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率。

同時(shí)，泛珠三角區(qū)域環(huán)境合作中的《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》、《泛珠三角環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議》，長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作中通過的《長(zhǎng)三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》，均為開展跨行政區(qū)合作的實(shí)施提供了保障。

須建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

我國(guó)的環(huán)境管理模式，基本上是以傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分管理區(qū)域。這種單一管理摸式存在兩方面弊端：一是同一行政機(jī)關(guān)管理各種不同的對(duì)象，管理難度大，專業(yè)性不強(qiáng)；二是不同行政機(jī)關(guān)之間聯(lián)系少，跨行政區(qū)域的糾紛難于解決。

如果在行政區(qū)域管理模式的基礎(chǔ)上加上按自然區(qū)域管理的模式，這樣，相同的自然區(qū)域有統(tǒng)一的管理，既避免了不同機(jī)關(guān)間的糾紛，又增強(qiáng)了行政管理的專業(yè)化。因此，建立統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是克服傳統(tǒng)管理模式弊端的有效途徑。

粵港兩地合作構(gòu)建了多層次的跨行政區(qū)環(huán)境合作組織框架，主要包括粵港聯(lián)席會(huì)議、粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組以及專題小組等3個(gè)組成部分。粵港合作聯(lián)席會(huì)議為兩地的環(huán)境合作與協(xié)調(diào)搭建交流和協(xié)商平臺(tái)，通過簽訂各種環(huán)境保護(hù)協(xié)議，為兩地環(huán)境保護(hù)工作提供宏觀指導(dǎo)；持續(xù)發(fā)展和環(huán)保合作小組專門負(fù)責(zé)兩地的具體的環(huán)保聯(lián)系和合作事宜。粵港合作聯(lián)席會(huì)議以及持續(xù)發(fā)展和環(huán)保合作小組的運(yùn)營(yíng)，均采用高級(jí)別的定期會(huì)晤制，每年舉行1次，到目前為止已經(jīng)成功舉辦了11次。

泛珠三角環(huán)境合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由兩個(gè)層面構(gòu)成：第一層是合作聯(lián)席會(huì)議，每年舉行一次，由“9＋2”各省（區(qū)）環(huán)保部門輪流主持，研究決定區(qū)域環(huán)保合作大事。第二層是專題工作小組，成立了水環(huán)境保護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境保護(hù)宣教等專題工作小組和環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作委員會(huì)，開展具體的專項(xiàng)合作工作。

統(tǒng)一規(guī)劃 統(tǒng)一監(jiān)控

統(tǒng)一制定區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，提出統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是開展合作的主要行政管理手段。包括：對(duì)區(qū)域內(nèi)的工業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)政策、污染防治、環(huán)境監(jiān)管作出統(tǒng)一的規(guī)劃；確定統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)；明確區(qū)域環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)及措施。

在綜合環(huán)境保護(hù)方面，粵港積極參與制定《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作專項(xiàng)規(guī)劃（2005～2010年）》，共同提升區(qū)域整體環(huán)境保護(hù)水平，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境全面地可持續(xù)發(fā)展；在大氣污染防治方面，制定《珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)量管理計(jì)劃》，從監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、能源布局和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整以及機(jī)動(dòng)車污染控制等方面采取措施，爭(zhēng)取達(dá)到2010年減低空氣污染物排放的目標(biāo)。

在長(zhǎng)三角區(qū)域合作中，先后編制了《長(zhǎng)三角洲區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域規(guī)劃生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)專題規(guī)劃》。兩省一市相互配合完成了《長(zhǎng)三角節(jié)能環(huán)保區(qū)域合作研究》報(bào)告，提出了統(tǒng)一提高區(qū)域能耗標(biāo)準(zhǔn)、頒布區(qū)域能源利用“白皮書”等建議。三地聯(lián)合編制完成了《長(zhǎng)三角近岸海域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》，基本完成警戒海水潮位核定工作，完成赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案制定，并基本實(shí)現(xiàn)赤潮信息準(zhǔn)同步傳輸。

同時(shí)，完善區(qū)域協(xié)同監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，并建立區(qū)域環(huán)境數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享也是開展環(huán)境合作的有力手段。泛珠三角區(qū)域合作建立了水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同推進(jìn)包括自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目、流域的綜合治理項(xiàng)目和循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目。粵港區(qū)域環(huán)境合作中，兩地投入大量資金進(jìn)行大氣質(zhì)量監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建成覆蓋粵港兩地的珠三角空氣監(jiān)控系統(tǒng)。

此外，還可以通過加快和深化運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。