基于歐盟RASFF系統(tǒng)的中國食品安全研究

柯爾康 何應(yīng)龍

（武漢科技大學文法與經(jīng)濟學院）

20世紀末，歐洲發(fā)生了一系列嚴重食品安全事件，如瘋牛病、口蹄疫、禽流感、二惡英污染等，給歐盟各國帶來了巨大經(jīng)濟損失。在此背景下，歐盟在2000年的《食品安全白皮書》中明確提出建立歐盟快速預(yù)警系統(tǒng)，并于2002年的178/2002號法規(guī)《食品基本法》調(diào)整并正式建立了歐盟食品和飼料類快速預(yù)警系統(tǒng)（RASFF）。它是一個連接歐盟委員會、歐洲食品安全局（EFSA）、以及各成員國食品與飼料安全主管機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。它要求當某一成員國掌握了有關(guān)食品和飼料存在對人類健康造成直接或間接的嚴重風險的信息時，應(yīng)立即通報給歐盟委員會，委員會根據(jù)有關(guān)資料決定風險的等級并轉(zhuǎn)發(fā)給各成員國；EFSA對于風險通報可以補充相關(guān)科學或技術(shù)信息，以協(xié)助成員國采取適當?shù)拇胧桓鞒蓡T國依據(jù)發(fā)布的通告進行反應(yīng)，并將采取的措施通過預(yù)警系統(tǒng)報告給委員會，委員會將進行判斷，必要時將此信息傳達至RASFF網(wǎng)絡(luò)其他成員。

RASFF通報包括四類：一是預(yù)警通報。歐盟成員國在檢查出問題并已經(jīng)采取相關(guān)措施后，向歐盟委員會發(fā)出通報，然后由委員會向其他成員國發(fā)布；二是信息通報。某一食品或飼料被確認存在危害，但因為這類食品或飼料沒有進入成員國市場，而無需立即采取行動；三是拒絕入境。針對在歐盟邊防站檢測出的存在健康危險的食品及飼料，這類通報將分發(fā)給歐盟所有的邊防站；四是新聞通報。與食品或飼料的安全有關(guān)，卻不屬于預(yù)警、拒絕入境或信息通報的范疇。

一、中歐貿(mào)易中國食品安全現(xiàn)狀及原因分析

自2000年起，歐盟RASFF通報的食品和飼料產(chǎn)地涉及120多個國家。其中被通報次數(shù)最多的主要國家是約旦、土耳其、中國和印度等。圖1表明，除了由于2009年全球經(jīng)融危機而導(dǎo)致對歐出口量和對華通報數(shù)突然下降以外，中國食品被歐盟通報的次數(shù)總體上呈現(xiàn)逐年上升趨勢，而對歐出口量也在不斷攀升后保持高位運行態(tài)勢，這說明中國食品在出口貿(mào)易量增加的同時，暴露出的安全問題也越來越多。

RASFF系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，2000—2011年，歐盟對華食品通報總數(shù)為3736次，其中預(yù)警通報635次，信息通報1915次，拒絕入境1186次，三者分別占全部通報數(shù)的17%、51%、32%。這意味著中國出口歐盟83%的食品未進入歐盟市場就已經(jīng)被確認具有風險。同時，自歐盟RASFF建立以來，歐盟各成員國通過該系統(tǒng)發(fā)布的食品及飼料類產(chǎn)品通報一直維持在較高水平，對華產(chǎn)品通報總體上呈增長態(tài)勢。2003年、2004年中國食品通報次數(shù)排在第三位，2005年升為第二位，2002年及從2007年至今都居于通報榜首。

圖1 2000—2011年歐盟RASFF對華通報數(shù)以及輸歐貿(mào)易量圖

同時，在RASFF系統(tǒng)的40種食品類型中，歐盟對華通報食品種類也相對集中，有27種食品類型在近十一年中被通報的次數(shù)非常少，有13種食品類型基本上每年被通報，其中，排在前四位的食品類型的通報數(shù)占這13種食品類型總通報數(shù)的67.93%，是主要影響因素，本文重點選取這4種食品類型（表1）進行分析。

2008年以來，世貿(mào)組織先后30余次發(fā)布與食品接觸材料相關(guān)的TBT、SPS通報，歐盟也不斷對食品接觸材料法規(guī)標準進行修訂和補充，對食品接觸材料生產(chǎn)和出口大國的中國構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)。表1顯示，歐盟對華食品接觸材料通報的次數(shù)最多，高達1091次，占總通報比例29.2%。同時，此類通報數(shù)表現(xiàn)出逐年不斷上升的趨勢。干果，堅果制品和種子類食品（主要是花生類制品）總通報數(shù)排名第二位。近十一年共通報876次，占總通報數(shù)的比例23.4%。排名第三至第四位的分別蔬菜水果類、谷物和焙烤類產(chǎn)品。二者共同的特征是歷年的通報數(shù)呈現(xiàn)出總體穩(wěn)步上升的趨勢，占總通報比例分別為6.50%和8.83%.

表1 歷年歐盟RASFF通報中國主要類型食品通報數(shù)及對歐出口貿(mào)易量（100kg）情況

引發(fā)RASFF通報的具體風險因素有很多種，按照RASFF系統(tǒng)的26種常規(guī)分類及結(jié)合對華通報的實際情況，我國食品被通報涉及的風險因素可分為24類。排名前三位的是霉菌毒素、重金屬元素和有害物質(zhì)遷移（見表2）。

表2 2000—2011年歐盟RASFF通報中國食品風險因素排名前五統(tǒng)計

其中，霉菌毒素主要包括黃曲霉毒素和鍺曲霉毒素，表2顯示其一共被通報747次，占被通報總數(shù)的比例為20.01%，重金屬元素和有害物質(zhì)遷移的通報比例分別為16.2%、13.04%。其他風險因素如：獸藥殘留、未注明成分、摻假欺詐、轉(zhuǎn)基因、工業(yè)污染等等的通報比例只有幾個百分點，均在10%以下。同時，除霉菌毒素的通報數(shù)逐年上升至2004年的61次后出現(xiàn)不穩(wěn)定的波動外，其他兩種風險因素通報數(shù)總體趨勢是隨著時間不斷攀升。

為了探尋食品通報數(shù)和風險因素之間的關(guān)聯(lián)，需要對表1和表2數(shù)據(jù)進行合并研究。運用SPSS對兩表共14個變量進行統(tǒng)計分析后，得到結(jié)果見表3。

表3的回歸結(jié)果表明了某種類型食品被通報的最主要的風險因素來源，其中，食品接觸材料被通報的主要風險因素來自重金屬元素超標，重金屬超標通報數(shù)每增加或減少1次，食品接觸材料的通報數(shù)平均增加或減少1.95次；干果，堅果及其制品和種子被通報的主要風險因素來自霉菌毒素超標，霉菌毒素超標通報數(shù)每增加或減少1次，干果，堅果及其制品和種子的通報數(shù)平均增加或減少1.12次；水果和蔬菜類被通報的主要風險因素來自于諸如農(nóng)藥殘留、添加劑超標等有害物質(zhì)遷移，有害物質(zhì)遷移通報數(shù)每增加或減少1次，水果和蔬菜類的通報數(shù)平均增加或減少0.389次；谷類和焙烤類產(chǎn)品受阻的主要原因也是有害物質(zhì)遷移，有害物質(zhì)遷移通報數(shù)每增加或減少1次，谷類和焙烤類產(chǎn)品的通報數(shù)平均增加或減少0.576次。可見，重金屬超標、霉菌毒素和有害物質(zhì)遷移是最主要的影響中國食品出口安全的因素。

表3 食品通報數(shù)與風險因素合并分析結(jié)果

二、中國出口食品安全的相關(guān)建議

國新辦發(fā)布的《中國的對外貿(mào)易》白皮書顯示，中國出口商品質(zhì)量總體上不斷提高，2010年中國出口歐盟的食品13.8萬批，合格率99.78%，說明我國在食品安全標準、檢測、監(jiān)管等方面已經(jīng)有了很大發(fā)展，成果顯著；但中國出口歐盟食品總量基數(shù)大，不到1%的通報比例仍然意味著相當數(shù)量的不合格食品召回，導(dǎo)致我國在RASFF通報中多年居高不下。為此，提出以下建議。

1、理性看待歐盟食品安全標準壁壘。當前，面對國外的技術(shù)性標準壁壘，社會上存在著一種不正確的看法，認為外國人對中國農(nóng)產(chǎn)品過于挑剔，甚至是對中國的歧視。其實，絕大部分國外技術(shù)壁壘并不是建立在歧視的基礎(chǔ)上的。對于歐盟而言，相關(guān)食品安全標準制定的出發(fā)點更多的是出于對食品本身的保護，即以“消費者安全”為導(dǎo)向，而不是以“限制進口”為導(dǎo)向，整個標準法律體系都圍繞確保所有的歐盟消費者食用同樣高標準的食品這一目的建立和實施。

從政府方面來講，首先應(yīng)強化標準的研究工作，及時收集歐盟措施通報及評議內(nèi)容，密切關(guān)注歐盟可能采取或正準備采取的技術(shù)措施。其次，修訂現(xiàn)有技術(shù)標準和相關(guān)技術(shù)措施。標準修訂的重點應(yīng)放在農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量等級標準，農(nóng)產(chǎn)品的安全、環(huán)保衛(wèi)生標準，生態(tài)農(nóng)業(yè)和高新技術(shù)農(nóng)業(yè)標準上，同時健全國家標準復(fù)審制度。

對于食品出口企業(yè)而言，要擴大出口，必須認真學習歐盟食品安全法律法規(guī)，真正做到按照其要求的法規(guī)、標準對生產(chǎn)和安全監(jiān)管進行相應(yīng)的調(diào)整，從而提高產(chǎn)品質(zhì)量，增強技術(shù)水平，確保食品安全，讓當?shù)氐南M者對進口的產(chǎn)品增強信心，從而使得來自中國的所有食品供應(yīng)商獲益。食品出口企業(yè)可以考慮通過勞務(wù)輸出、技術(shù)輸出、境外投資等方式，實施“走出去”戰(zhàn)略，避開技術(shù)壁壘，讓“銷地”變“產(chǎn)地”。

2、加強輸歐食品監(jiān)管及風險因素控制。我國目前的食品安全管理體制按照的是一個環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，實行分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔體制；這種條塊分割多頭化的監(jiān)管格局造成了某些部門職責的交叉重疊和脫節(jié)。2009年《食品安全法》頒布實施，國家雖然成立了食品安全委員會，強化了各管理部門之間的協(xié)調(diào)，但分段監(jiān)管的弊端并未消除。要解決出口食品安全問題，需引入歐盟“從農(nóng)田到餐桌”的整體管理理念和監(jiān)控制度，對食品生產(chǎn)進行全面的控制和連續(xù)管理，形成食品鏈從頭至尾統(tǒng)一管理格局。當下一種過渡性和可操作性的做法是將食品加工與流通環(huán)節(jié)的食品安全合并，形成原料種植、加工生產(chǎn)與流通、集體消費三大環(huán)節(jié)，通過適當合并監(jiān)管環(huán)節(jié)，以提高監(jiān)管效率；另外，將堅果類制品、谷類制品等主要通報食品種類納入品種管理體系，進行針對性監(jiān)控，加大抽樣和檢測力度。同時，對于風險因素的控制也亟需加強。一方面需完善現(xiàn)有食品標準：清除標臨過長、不合時宜的標準；標準的技術(shù)指標應(yīng)參考歐盟的詳細情況并結(jié)合國情逐步細化和嚴格。另一方面加大資金投入，購買先進的檢測儀器和設(shè)備，學習西方相關(guān)檢測技術(shù)，形成自己的質(zhì)檢科研體系。

3、全面建立基于RASFF通報制度的食品安全質(zhì)量預(yù)警機制。首先，完善以預(yù)警機制為基礎(chǔ)的食品安全法律法規(guī)體系。一方面，通過制定國家法律來明確食品從業(yè)者在食品安全預(yù)警通報中承擔的法律責任，防止食品危害的產(chǎn)生以及對消費者造成的傷害，使食品安全預(yù)警工作具有強有力的保障機制。另一方面，食品安全是一個“從農(nóng)田到餐桌”的系統(tǒng)工程，涉及很多部門。我國當前食品管理機構(gòu)分散，需要建立統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的預(yù)警機制，做到職責分工明確，行動統(tǒng)一協(xié)調(diào)有力。其次，建立統(tǒng)一的食品質(zhì)量安全信息網(wǎng)絡(luò)平臺。有效的預(yù)警需要統(tǒng)一、及時的數(shù)據(jù)信息提供支撐。目前，我國政府部門管理職能分割，權(quán)責交叉，各部門負責自己的信息傳遞，消費者很難全面了解農(nóng)產(chǎn)品安全及其相互關(guān)系。因此我國應(yīng)該充分利用現(xiàn)有信息資源和基礎(chǔ)設(shè)施，建立國家食品安全信息平臺，以高性能、易管理的食品安全動態(tài)數(shù)據(jù)庫，形成服務(wù)于食品安全檢測分析、信息通報、事件預(yù)警和應(yīng)急處理的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同工作環(huán)境，使消費者更快捷、全面地了解食品安全信息。再次，將風險的概念引入管理當中，強調(diào)預(yù)防為主的重要性。設(shè)置風險分析、風險評估、風險通報與風險管理體系是歐盟農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作中十分有效的措施。將風險分析和風險評估等技術(shù)性工作從管理中分離出來，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢也是歐盟的一個成功經(jīng)驗。但是我國在這兩方面的工作都是十分薄弱的。因此需要全面了解和掌握加強食品質(zhì)量安全動態(tài)，并利用理性檢測結(jié)果，進行食品質(zhì)量安全評價和風險評估，建立風險評估體系，做好風險管理工作。

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[2]程景明：歐盟食品預(yù)警系統(tǒng)與我國食品出口的安全應(yīng)對[J].醫(yī)學與社會，2010（10）.

[3]張慧媛：歐盟RASFF系統(tǒng)對重金屬的風險預(yù)警及對我國的啟示[J].糧食與飼料工業(yè)，2011（9）.

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