流域生態補償模式比較與選擇

高 玫

流域生態補償模式比較與選擇

高 玫

建立流域生態補償機制，是促進全流域經濟社會可持續發展的必由之路。政府補償、市場補償、社會補償是流域生態補償的三種主要模式，各有優點與不足。跨界大型流域、跨省中型流域、小型流域應根據其自身的特征選擇不同的生態補償模式，理順流域上下游各區域間的生態關系和利益關系，化解區域利益沖突，保障各流域的生態安全和流域水資源的永續利用。

流域；生態補償模式；利益協調

高 玫，江西社會科學院經濟研究所副所長，副研究員。（江西南昌 330077）

一、問題的提出

流域是以水主體的動態生態系統，通過流域的水資源利用，將上下游地區形成一個利益共同體。流域內的政府、組織和居民對水資源享有占有、使用、收益和處分等權利，同時亦有保護好生態環境和水環境的責任。但在實踐中，由于地理位置的不同，一方面，流域上游地區要承擔更多的生態環境保護責任和義務，實行更嚴格的保護措施和標準，提高產業發展的環境準入門檻，喪失一些發展的機會成本；另一方面，保護的成果——優質的水資源則可能更多地為下游地區所享用。當這種因上游地區保護生態環境產生的水資源溢出效益，被下游地區無償占有時，環境利益及其所產生的經濟利益在上下游之間的分配關系就會嚴重失衡，最終可能導致流域水資源的“公地悲劇”現象。我國近30%的國土面積分布在江河流域，許多流域的生態環境保護都面臨著環境與經濟利益的扭曲問題，嚴重地制約我國流域的可持續發展。在建設生態文明社會的大背景下，建立流域生態補償機制，理順流域上下游各區域間的生態關系和利益關系，是化解區域利益沖突，促進全流域和諧發展的必然選擇。

建立流域生態補償機制，涉及眾多問題，如明確補償的主客體，確定補償的標準、補償的范圍、補償的模式等。其中，補償模式的選擇是進行流域生態補償的難點和關鍵。因為只有根據不同類型流域的特點，因地制宜地選擇合適的補償模式，才能達到促進流域生態與社會協調發展的目的。

二、流域生態補償模式

流域生態補償模式是補償活動的具體實現方式。隨著國內外流域生態補償實踐與研究的不斷深入，人們對流域生態補償模式按照不同的準則進行了分類。鄭海霞將國內的流域生態補償模式歸納為五種：基于大型項目的國家補償、地方政府為主導的補償方式、小流域自發的交易模式、水權交易和水資源量的用水補償[1]。葛顏祥等在總結國際流域生態補償實踐案例之后，將眾多的補償模式歸納成兩類：政府主導和市場交易[2]。還有的學者將流域生態補償模式歸納為資金補償、政策補償、實物補償和智力補償等。本文在對已有案例和研究進行梳理的基礎上，將流域生態補償模式概括為政府補償、市場補償和社會補償三種。

（一）政府補償模式

政府補償是指政府以非市場途徑對流域生態系統進行的補償。它以國家或上級政府為實施和補償主體，以區域、下級政府或農牧民為補償對象，以國家生態安全、社會穩定、區域協調發展等為目標，以財政轉移支付、生態補償基金、政策補償、生態彩票等為主要方式。

1.財政轉移支付。財政轉移支付是流域生態補償中最重要的補償方式，包括中央對地方或地方上級政府對下級政府的縱向轉移支付和地方同級政府間的橫向財政轉移支付兩種類型。中央對地方縱向財政支付的流域態補償實踐有：天然林保護工程、退耕還林還草工程、生態公益林補償工程、南水北調工程等；上級政府對下級政府財政轉移支付的實踐主要有福建、廣東、浙江等省級政府對流域上游落后地區的財政支持。屬于同級政府之間橫向財政支付方面的成功范例，主要有福建省閩江流域、九龍江流域下游政府對上游政府的生態補償實踐。

2.生態補償專項基金。生態補償專項基金是指一個國家 (或地區)專門設立的用于支持生態建設和環境保護的專項財政資金。從國際上看，日本的水源涵養林建設基金就是很典型的生態補償專項基金，“廣島縣水源林基金會”是其中之一。該基金由太田河流域下游的受惠部門采取聯合集資方式籌集資金補貼上游的林業，用于上游的水源涵養林建設[3]。我國與流域生態補償直接相關的生態補償專項基金，首推浙江省德清縣生態補償基金。

3.異地開發。為了彌補流域上游地區放棄發展工業而造成的發展權限的損失，在流域下游地區建立工業園區，園區所得稅返還給流域上游地區，即異地開發模式。1996年金華市為了解決上游磐安縣的經濟貧困和發展問題，在金華市工業園區建立的“飛地”——金磐扶貧經濟技術開發區，就是典型的異地開發模式。

4.項目支持和對口支援。項目支持包括對流域生態建設和環境保護項目、區域替代產業和替代能源發展項目的資金支持。項目支持通常可以幫助流域上游地區實現產業結構的調整和轉移，促進這些地區就業人口素質的整體提高。對口援助是指流域內下游發達地區以提供資金、技術、人才等形式對口援助經濟落后的地區。廣東省清遠市與“珠三角”之間的“結對子”幫扶，可以被視為對口援助的一個案例[4]。

5.生態彩票。彩票在西方發達國家被稱作第二財政，是政府的一條重要籌資渠道，具有強大的集資功能。2011年8月，世界上第一款低碳環保彩票（生態彩票的一種）在英國亮相。這種彩票以降低溫室氣體排放、幫助解決氣候變化問題為目標，彩票銷售所得，除了用于支付獎金和彩票本身的運營宣傳之外，其余全部用于投資各類經過嚴格挑選的降碳減排項目。目前，已有土耳其佐魯風力發電廠、印度高韋里水電站等成為低碳彩票的投資目標。[5]

（二）市場補償模式

市場補償是由市場交易主體在政府制定的各類生態環境標準、法律法規的范圍內，利用經濟手段，通過市場行為改善生態環境活動的總稱。典型的市場補償機制包括排污權交易、水權交易、碳匯交易、生態(環境)標記等。

1.排污權交易。排污權交易是指在污染物排放總量控制指標確定的條件下，利用市場機制，通過污染者之間交易排污權，實現低成本治理的一種補償方式。排污權交易在我國流域生態補償中最早的案例，出現在上海永新彩色顯像管有限公司與上海宏文造紙廠之間，太湖流域的排污權交易是排污權交易在我國流域生態補償中的又一個成功案例。

2.水權交易。水權交易是指流域上游地區將節余的水資源有償提供給下游地區，或是上游地區通過努力保護水質，給下游地區提供優質水資源，下游地區以某種方式補償上游地區，以實現流域上下游雙贏。

3.碳匯交易。流域下游發達地區出錢向欠發達的上游地區購買碳排放指標，以抵消這些地區的減排任務，即流域生態補償中的碳匯交易。這是通過市場機制實現流域森林生態價值補償的一種有效途徑。

4.生態標記。生態標記是實現生態環境補償的間接支付方式，一般市場的消費者在購買普通市場商品時，如果愿意以高一點的價格來購買經過認證的以生態環境友好方式生產出來的商品，那么消費者實際上就支付了商品生產者提供的生態環境服務。生態標記制度在國際上是一項普遍實行的環境友好型產品的認證制度。我國生態標記在流域生態補償中的典型案例，是農夫山泉品牌的生態標記[6]。

（三）社會補償模式

社會補償模式是政府補償模式和市場補償模式的重要補充，具體包括NGO參與型補償模式、環境責任保險等方式。

1.NGO參與型補償模式。NGO(Non－Government Organization)參與型模式以非政府組織為主要行動者，由其利用資金補償、實物補償或智力補償等多種手段，通過與相關部門或被補償者的積極合作，從而實現流域的生態補償。我國最典型的案例，是世界自然基金會(WWF)長沙項目部在洞庭湖開展的長江項目[2]。

2.環境責任保險。環境責任保險又稱“綠色保險”，是通過社會化途徑解決環境損害賠償問題的主要方式之一，具有其他險種所不具備的獨特功能與價值：（1）實現風險分擔與損害賠償的社會化；（2）促進社會穩定與經濟安全；（3）實現可持續發展的目標。環境責任保險的歷史雖然并不長，但在西方發達國家，已成為了責任保險的重要組成部分，在促進流域可持續發展方面發揮著重要作用。

三、流域生態補償模式的比較分析

（一）政府補償模式的優缺點分析

政府補償是流域生態補償的主要形式，也是目前比較容易啟動的補償方式，其突出的特點是資金來源穩定、政策方向性強、目標明確，但也存在體制不靈活、標準難以確定、信息不對稱、管理和運作成本高等局限性。政府補償模式中的補償費用，理論上應大于或等于該地區放棄原有的生產生活方式，而提供生態環境服務的機會成本，同時小于或等于該地區提供的生態環境服務的價值。現實中，因為生態環境服務價值難于計量和貨幣化，加上信息不對稱，政府往往很難掌握每一種生態環境服務的機會成本，因而常常出現支付成本過高的問題。財政轉移支付的優點顯而易見，但其缺點也是明顯的：一是全國統一的財政轉移支付制度很難照顧到各地千差萬別的生態環境問題；二是官僚體制本身的低效率、尋租腐敗的可能性，都可能影響政府補償模式的實際效果，使得運行和管理成本較高，許多專項資金由于高額的管理成本而難以發揮效益；三是部門分割嚴重，使得補償資金分散，難以發揮整體效應。盡管政府補償模式有其局限性，但由于流域生態服務具有準公共品的特點，因而在大型流域生態補償中，政府補償模式仍須占主導地位。

（二）市場補償模式的優缺點分析

和政府補償相比，市場補償具有補償方式靈活、管理和運行成本較低、補償主體多元化、補償主體平等自愿等特點。如排污權交易，不僅可以減少政府環境管理的費用，而且還有助于提高企業治污的積極性，使污染總量控制目標真正得以實現。但市場機制本身難以克服其交易的盲目性、局部性和短期性，同時，市場補償模式的形成需要一定的前提條件作支撐。

一是受益方對流域生態服務功能與價值的認可與支付意愿。流域上中游提供的生態服務功能得到下游受益方的認可，流域下游地區為了獲得優質水源或合適的水量等生態效益，愿意向上游支付一定的生態補償費用，這樣市場補償模式才可能形成。

二是產權明晰。如采用水權交易方式進行流域生態補償，其前提條件是要明確水權，在此基礎上還要建立完善的規則，通過具體而完備的法律措施來進行保障。

三是成本收益率高。在市場經濟條件下，只有當市場補償模式的成本收益率高于其他補償模式，市場補償模式才可能被采用。排污權交易等市場化補償方式之所以能在小型流域生態補償中率先采用，就由于小流域生態環境服務交易方明確，交易費用較低。

（三）社會補償模式的優缺點分析

社會補償模式最大的優點，是能夠調動全社會參與流域生態補償的積極性，減輕政府在流域生態補償中的工作量，實現流域生態補償資金的社會化。如NGO參與型補償模式中，NGO通過與政府合作，在政府與農民之間架起溝通的橋梁，使得補償容易為農民所接受。但是，社會補償模式也存在補償程度與規模較小、資金來源不穩定等問題，難以獨自承擔流域生態補償的重任，一般只能作為政府補償及市場補償的輔助模式加以運用。

四、我國流域生態補償模式的選擇

從上文可以看出，生態補償的政府模式、市場模式、社會模式各有其優缺點和適用范圍。同樣地，我國的江河流域也分成多種類型，主要有跨界大型流域、跨省中型流域和小型流域，這三種類型的流域由于生態補償主體和客體的界定難度、生態補償的利益協調、生態補償的評估標準不盡相同，也需要采用不同的流域生態補償模式。本文根據三種流域的不同特點設計不同類型的補償模式。

（一）跨界大型流域生態補償模式的選擇

跨界大型流域，是指流域范圍涉及幾個甚至十幾個省（市、自治區）的大型流域，如長江、黃河等大江大河，其特點是受益地區和保護地區界定困難，補償問題非常復雜。對于這類流域，宜采用中央財政主導的以政府補償為主、市場補償和社會補償為輔的生態補償模式。具體補償模式設計見圖1。

圖1 跨界大型流域生態補償模式

1.加大中央財政轉移支付。擴大中央財政一般性轉移支付的規模，提高上游政府提供公共產品和服務的能力，彌補其生態建設和環境保護的資金需要，補償其現實應得利益、犧牲經濟發展的損失。

2.設立生態補償專項基金。中央財政和下游地區政府按照每年GDP的一定比例，并將國家對林業、農業、水利、扶貧等的專項補助金和相關收費收入的一定比例加入進來，設立流域補償生態補償專項基金，幫助上游地區加強植被保護、環境治理、污染企業搬遷、企業轉型和技術改造等。

3.發行生態彩票。建議國家環保部門設立大型流域生態彩票中心，負責制定生態彩票的發行區域、銷售方式、游戲規則，并采取全國聯網銷售、統一彩池計獎的方式進行[7]。

4.探索碳匯交易。大型流域內下游發達地區出錢向上游欠發達地區購買碳排放指標，以抵消這些地區的減排任務，通過市場機制實現流域上游地區森林生態外部價值的內部化。

5.實行環境責任保險。為了防止大型流域上游地區企業污染事故的發生，在一些主要污染行業建立環境責任保險制度，以幫助其建立清潔生產機制，防止污染事故的發生，實現風險分擔與損害賠償的社會化。

6.爭取NGO補償模式。長江、黃河等大型流域的生態建設與環境保護，是國際組織和發達國家共同關注的問題，可充分利用國際組織的關注，積極爭取無償援助與資金支持。

（二）跨省中型流域生態補償模式的選擇

跨省中型流域，是指流域范圍涉及兩到三個省（市、自治區）的江河流域，如跨廣東和江西的東江流域，跨浙江與安徽的新安江流域，跨青海、甘肅和內蒙古的黑河流域等；或者是跨兩到三個行政區的城市飲用水源地，如跨河北省與北京市的官廳水庫、密云水庫等。其特點是流域保護與受益關系相對明確，但補償成本和補償標準測算都存在一定困難，由于涉及兩至三個省市區，其生態補償機制建立也較為困難。對于這類流域，本文認為應采用中央專項轉移支付、地方橫向轉移支付等政府途徑為主，市場補償、社會補償為輔的生態補償模式(見圖2)。

圖2 跨界中型流域生態補償模式

1.中央財政進行專項轉移支付。為了幫助跨省中型流域建立生態補償機制，中央財政每年應拿出一定的資金作為專項轉移支付，幫助流域上游地區進行生態移民、環境保護。

2.建立省級政府橫向轉移支付制度。可借鑒新安江流域生態補償的經驗，根據上下游地區間財力的強弱和公共服務水平的高低，在科學測算的基礎上，確定橫向轉移支付資金的結構比例、運作方式和計算方法，建立橫向財政轉移制度，從而提高上游地區公民的政府公共服務水平，彌補其喪失發展的機會成本。

3.進行水權交易。流域（水庫）下游地區以水權確認形式，來補償上游地區為保障城市水資源安全供應所做出的植樹造林、水土保持等多方面的努力。

4.重視生態標記補償方式的作用。目前，我國的生態標志產品的消費市場正在逐漸形成，從這一角度出發，政府一方面要鼓勵下游受益方進行生態標志產品的生產，將生態優勢轉化為產業優勢；另一方面，要積極建立綠色消費體系，以形成新的補償途徑。

5.開展項目合作和對口支援。下游地區要在項目支持、科技支持、勞務合作、人才支持等方面對上游地區進行支援，幫助上游地區進行基礎設施項目建設，建立資源節約型、環境友好型產業體系，提升科技轉化能力和吸收能力，增加勞務收入，提高干部素質。

6.探索NGO參與型補償費模式。不少中型流域生態問題也能受到國內外民間組織的關注，因此，也應積極創造條件，爭取得到NGO組織的資金支持。

（三）小型流域生態補償模式的選擇

小型流域，其流域范圍在同一省市內，利益關系協商較為容易，宜采用省級財政和下游地方財政為主導、市場補償和社會補償相結合的流域生態補償模式。具體補償模式見圖3。

圖3 小型流域生態補償模式

1.建立省級財政專項轉移支付。省級財政應每年提取一定的資金作為專項財政轉移支付，幫助流域上游地區進行生態建設和環境保護。

2.流域下游政府對流域上游政府進行橫向財政轉移支付。流域上游地區既要投入大量資金進行植樹造林、水土保持，又要限制污染企業發展，這必將影響到上游地區的經濟社會發展水平。因此，流域下游地區應根據一定的標準，每年從財政收入中拿出一定的資金對流域上游地區進行補償，以解決流域生態治理中成本收益的空間異置問題，避免“我花錢種樹，他免費乘涼”的“搭便車”現象。

3.積極探索市場補償方式。市場機制較完善地區，可積極探索水權交易、排污權交易、異地開發等市場化模式進行生態補償。同時，可開展環境責任保險試點，實現生態補償模式的社會化。

五、結語

我國流域生態補償尚處起步階段，在補償模式選擇方面尚有許多不成熟之處。目前，我國的流域生態補償模式以政府補償為主，市場補償模式發展緩慢，且僅在中小型流域中零星采用。市場補償方式是流域生態補償的發展趨勢，隨著我國流域生態補償實踐的深入，應不斷探索排污權交易、水權交易、生態標記等市場補償方式，同時輔之以社會補償方式，實現流域生態補償方式的多元化。另外，我國的流域生態補償實踐主要集中于小型流域，跨省中型流域的生態補償正在新江安流域、東江流域開展試點，跨界大型流域的生態補償還處于理論探討階段，未有實質性的進展。在建設美麗中國的時代背景下，我國應根據不同類型流域的特點，探索不同形式的生態補償模式，實現流域上下游的和諧與可持續發展。特別是要加快推進跨省流域生態補償試點，在總結其成功經驗的基礎上加以推廣，使我國的流域生態補償不斷走向深入。

[1]鄭海霞.中國流域生態服務補償機制與政策研究[D].北京：中國農業科學院，2006.

[2]葛顏祥，等.流域生態補償:政府補償與市場補償比較與選擇[J].山東農業大學學報(社會科學版)，2007，(4).

[3]龔高健.中國生態補償若干問題研究[M].北京:中國社會科學出版社，2011.

[4]丁四保，等.區域生態補償的方式探討[M].北京:科學出版社，2010.

[5]易文.首款低碳環保彩票亮相英國[J].中國社會報，2011－08－31.

[6]任勇，等.中國生態補償理論與政策框架設計[M].北京：中國環境科學出版社，2008.

[7]麻智輝，李小玉.流域生態補償的難點與途徑研究[J].福州大學學報，2012，（6）.

【責任編輯：陳保林】

F124.5

A

1004－518X（2013）11－0044－05

贛鄱英才555工程基金項目“流域生態補償研究”、國家社會科學基金項目“生態修復與經濟社會共生研究”（08BJY034）、國家社會科學基金重大項目“欠發達地區生態與經濟協調發展”(12＆2D104)