完善城鄉建設用地增減掛鉤制度思考

薛成有

(成都市行政學院，四川 成都 610110)

城鄉建設用地是我國土地管理法規范的重點內容，經濟發展與耕地保護之間始終處于此長彼消的糾結之中。創新建設用地制度，是統籌城鄉、統籌區域發展的關鍵。近幾年試點并在一定范圍推行的城鄉建設用地增減掛鉤模式，在一定程度上起到了這種作用，應該在試點的基礎上，有必要進一步完善。

一、城鄉建設用地制度現狀

我國土地管理制度的基本法律是《中華人民共和國土地管理法》。這部法律規定了嚴格的土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。在城市建設用地制度方面，要求用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，不得超過土地利用總體規劃確定的用地規模。要根據國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況編制土地利用年度計劃。國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占補平衡”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。正是基于《土地管理法》的嚴格規定，政府在既要考慮遵守法律底線，也要考慮經濟發展的雙重目標壓力下，不斷創新城市建設用地拓展模式。所謂城鄉建設用地增減掛鉤制度應運而生。

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。2008年國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》在一些地方通過試點方式搞城鄉建設用地增減掛鉤。根據試點成果和存在的問題，2010年國務院下發《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》，認為在試點過程中一些地方出現了少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、突破周轉指標、違背農民意愿強拆強建等一些亟需規范的問題，侵害了農民權益，影響了土地管理秩序，必須采取有力措施，堅決予以糾正。為此，2011年國土資源部下發了《城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治有關問題的處理意見》，對增減掛鉤試點中出現的問題進行了規范。要求對地方黨委政府及有關部門下發的與增減掛鉤，建設用地置換和土地整治等有關的政策文件和地方性法規，進行全面清理和核實。凡不符合國務院《通知》精神的政策文件一律停止執行，地方性規章依法按程序廢止;凡部分條款規定不符合要求的，需按有關政策修改完善。至此，城鄉建設用地增減掛鉤制度處于整頓階段。

二、政策調整的緊迫性

我國經濟已發展到關鍵時期，當下也成為改革進一步推動的節點。城鎮建設以快速發展的態勢在規模化，土地加快從農業用地向建設用地轉變。1998至2010年，全國耕地面積從19.45億畝減少到18.26億畝，其中三分之一約3億畝耕地遭重金屬污染。耕地質量較差，中低產田比重超過2/3，水資源短缺，水利設施薄弱。將近兩年時間過去了，雖難以查詢到確切數字，但減少是必然趨勢。

18億畝耕地紅線眼看就要觸底。2011年國土資源部下達全國城市新增建設用地指標只有600萬畝，各地上報國務院的計劃高達1500萬畝，建設用地規劃不斷刷新紀錄。廣東、上海、浙江、北京等經濟發達地區建設用地指標基本上超前使用。中西部地區為加快發展，也在不斷加速建設用地擴充，乃至一些地區為了保證國家下一步土地利用規劃中不減少本地指標，即便土地利用效益不高也在擴張建設用地使用。當前的糾結是，經濟要持續發展，建設用地要持續增加，而18億畝耕地保護紅線萬不可突破。

為什么長期以來我國耕地保護工作難度大，土地違法案件高居不下?原因很簡單，這就是“守紅線是國家的事，而經濟發展是地方的事”。國家從戰略高度關注18億畝耕地紅線，保障我們這個人口特大國家的糧食安全問題。而從國內講，糧食在全國范圍內供求，各地無需考慮本地人的吃飯問題。地方政府考慮本地經濟發展，都希望獲得更多建設用地指標。有了指標就可以增加地方財政收入，發展本地經濟。而建設用地中相當一部分屬于基本農田，所以耕地不斷減少也就在情理之中。

面對當前困境，看看哪些因素可變，哪些因素不可變，最后再來尋求化解途徑。首先國土面積不可變，其中可利用土地基本上也不會有大變化。經過這么多年建設用地占用耕地占補平衡政策的實施，能夠成為耕地的未利用地要么屬于沒有農業利用價值的，要么屬于開發成本過高的，或者是屬于生態保護需要的。總之，當前的真實情況下，未利用地中能作為補充耕地的資源差不多已經開發完了。所以一些地方政府只好想歪點子應付檢查，或者歷史欠賬越來越多。其次國民人口數量基本不變。經濟是發展了，城鎮化率提高了，問題是人沒有大變化，但建設用地數量卻大幅度提高。第三是城鄉建設用地總量可以控制不變，唯一可以改變的就是城鄉建設用地比例。在這種情況下，要保護18億畝耕地，現行建設用地指標制度就面臨改革的問題。

三、政策調整導向設計

改革方向應該是全國范圍內不再減少耕地保有量，全國范圍內建設用地總量(含城市建設用地和農村建設用地)也不應再增加，城市建設用地占用的耕地補充應從農村建設用地集約獲得。各地建設用地指標絕對不能突破，如需超標使用建設用地，可在全國范圍內通過交易獲取其他地區的指標。

(一)城市建設用地增加指標與農村建設用地指標減少掛鉤。新增城市建設用地占用耕地指標以農村村莊整理節約出的耕地恢復保證“占補平衡”。多年耕地恢復已經將適合做耕地的未利用地開發殆盡，因此與其花費大量資源為完成補充耕地任務開墾不符合基本農田標準的土地，倒不如撕開這層面紗，用農村建設用地恢復耕地指標完成補充任務。停止目前的耕地“再造”政策。這也是城鄉統籌發展的需要。農村空心化直接導致農村“三留”人員增多、主體老弱化和土地空棄化，破壞了鄉村人居環境，造成土地資源浪費。目前我國村鎮建設用地總量是城市建設用地總量的4.6倍，且用地布局散亂、分散無序，粗放利用現象嚴重。宅地廢棄、空置與低效利用是空心村問題的核心。有學者綜合測算與評估表明，若按照分批推進城鎮化情景，通過構建完善的農村人口轉移機制、宅基地退出與盤活機制，全國空心村綜合整治潛力可達1.14億畝。農村建設用地存量大，條件好，適宜于做耕地。農業人口逐步在減少，其建設用地面積也應減少。大多數農民住房條件差，農村建筑質量差，抗災能力弱。所以才會在發生自然災害如地震后造成人員死傷。因此城市建設用地需要補充的耕地指標從農村建設用地中置換出來，使農民在國家規劃和監管中通過指標流通得到收益。一些地方建院并院、集中居住試點釋放出的農村建設用地價值看，這是一條可行的道路。

(二)經濟發達地區建設用地指標與落后地區指標相掛鉤。這也符合區域統籌發展需要。第一是本地區內建設用地指標有償調劑，可根據實際，跨市、跨縣有償轉移建設用地指標，保證總量不增加。第二是在全國范圍內不同省區之間有償轉讓建設用地指標。各地方政府可通過市場機制以競價、拍賣等方式交易建設用地指標。建設用地指標配置是中央政府對全國經濟統籌發展的主要宏觀調控政策。目前，東部發達地區后備土地資源匱乏，新增城市建設用地指標，而難以完成耕地補充任務，或核減基本農田保護面積，從而最終將耕地保護的實際責任落實在中西部地區，對后發展地區是不公平的。發達地區已經快速發展了三十年，占用大量耕地資源是其得以發展的基礎。當前隨著西部大開發、東北振興、中部崛起等戰略的實施，中西部地區對建設用地指標的需要也在日益增加。為了區域統籌發展需要，國家通過用地指標來調控宏觀經濟布局，促使資本、技術等要素向中西部流動。但同時也會出現發達地區房價上漲加劇、土地違法案件上升、錯失發展機遇等現象。如果城鎮建設用地指標只能在農村建設用地范圍內調劑，而這種指標又可跨地區、跨省流動，則可以做到土地資源最大的集約化。發達地區能夠有償獲得建設用地指標，落后地區可通過指標轉讓獲得發展所需資金，促進資源通過市場機制流動。

(三)在全國范圍內實現跨省區耕地占補平衡。有些地方為了完成建設用地占用耕地“占補平衡”任務，不惜將補充的耕地“上山入溝”，但實際上這種掩耳盜鈴的做法也只能糊弄一陣子，不僅難以達到耕地補充的目的，反而會造成資源浪費和生態破壞。有些地方歷史欠賬很多，已經不可能完成耕地占補平衡任務，最后耕地補充必然成為泡影。而這些地方往往是經濟發達的東部沿海。因此，用經濟落后地區村莊整理后結余的耕地恢復面積來實現跨省區耕地占補平衡，既可以讓難以完成耕地補充任務的地方完成指標，從而使土地管理法律真正成為硬約束，也有利于中西部經濟后發展地區通過耕地補充來分享改革開放成果，實現“先富帶后富”的目標。土地級差地租功能得以充分發揮。通過建設用地指標和耕地補充交易彌補國家財政轉移支付功能不足。如成都市通過農村建設用地整治恢復耕地每畝約為20萬元，這些投資直接用于農村拆院、并院，農民居住條件有了很大改善，城市建設用地有了用地指標。

四、需要注意的幾個問題

(一)前期工作是對農村土地“還權賦能”，做好確權、辦證工作。在土地整治過程中，要特別重視權屬管理。在實施土地整治項目前就要做好土地權屬調查和登記工作;在整治過程中，不能強制進行土地權屬調整，要通過協商，公平合理制定權屬調整方案;整治后，要求及時核實土地的利用、權屬狀況，依法確定土地權利，及時辦理變更登記，建立和更新地籍檔案，確保地籍信息系統的完整性，維護農民合法土地權益。

(二)中央政府要做好指標分配的規劃、監管和評估。首先，指標分配直接涉及不同地方的經濟利益和發展機遇，因此，中央政府必須從全局高度對各地經濟發展通過用地指標予以調控，做好分配規劃;其次，建設用地指標及耕地補充指標的流通與交易，涉及到全國國土資源部門的嚴密監管，為了保障國家對國民經濟的宏觀調控，認真做好評估工作。

(三)建立全國政府間建設用地指標和耕地補充指標交易市場。在國土管理部門設立兩個層次的交易市場，一是本省區內的交易市場，二是全國交易市場。交易的主體只能是地方政府，交易應當通過國土部門的評估和認可后方能生效。

(四)不同區域土地的產出率系數比。在耕地補充指標交易中，設置相應的折合系數，以保障跨區域耕地補充的產出效益。

(五)土地收益的分配。建設用地指標和耕地補充指標交易時，均涉及到土地收益的重新分配，指標使用地除土地征用成本外，還需要耕地補充地農村建設用地村莊整理成本，以及土地所在地政府應得收益，為此應協調統籌做好指標交易獲得的利益分配。