提高國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的外部條件思考

胡 偉

長(zhǎng)期以來(lái)，審計(jì)（文中均指國(guó)家審計(jì)）系統(tǒng)內(nèi)部一直非常重視如何提高審計(jì)效率，拓展審計(jì)功能，提升審計(jì)水平，注重“苦練內(nèi)功”，對(duì)外部環(huán)境的強(qiáng)調(diào)反而退居其次。審計(jì)的獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂和本質(zhì)特征，缺乏獨(dú)立性，審計(jì)在某種程度上就失去了社會(huì)價(jià)值。對(duì)于國(guó)家審計(jì)來(lái)說(shuō)，獨(dú)立性更是耐以生存和發(fā)展的法寶。就當(dāng)前的形式上看，國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性程度還不是很高，受到其他因素制約的程度仍然較多。

一、影響國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的三大因素

從邏輯上來(lái)看，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和查實(shí)問(wèn)題是兩個(gè)緊密聯(lián)系而又不同的階段，而國(guó)家審計(jì)往往在查實(shí)問(wèn)題上受到了很多干擾和制約。地方審計(jì)機(jī)關(guān)由地方政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的模式下，地方審計(jì)行為往往會(huì)觸及本地區(qū)政府的切身利益，在本位主義思想的影響下，政府部門可能會(huì)干預(yù)國(guó)家審計(jì)的正常工作。不少地方審計(jì)機(jī)關(guān)人員緊缺，項(xiàng)目繁多，要完成各項(xiàng)目標(biāo)的考核，就不得不壓縮每個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)時(shí)間，獨(dú)立公正的作出審計(jì)職業(yè)判斷的可能性被降低，審計(jì)的質(zhì)量得不到控制，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，審計(jì)的獨(dú)立性更得不到保障。外部關(guān)系影響也成為影響審計(jì)獨(dú)立性的另一“瓶頸”。審計(jì)的獨(dú)立性，是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員在取證過(guò)程中、擬定審計(jì)報(bào)告和意見及決定的過(guò)程中，能夠充分保持自主權(quán)。實(shí)際上，在審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)受到外部關(guān)系的影響，要求更改說(shuō)法和結(jié)果的情況不在少數(shù)，審計(jì)人員在面對(duì)眾多外部壓力面前能否保持客觀公正的審計(jì)態(tài)度要取決于審計(jì)人員個(gè)人的職業(yè)素養(yǎng)和審計(jì)機(jī)關(guān)整體抗壓能力，這已經(jīng)成為影響審計(jì)獨(dú)立性的重大因素之一。

二、提高國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的外部要求

在國(guó)家治理的大格局中，審計(jì)扮演著重要的角色。提高國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性不僅在于審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部提升水平和能力，更在于外部條件的成熟和穩(wěn)定，形成制度性、完備性的綜合保障。

（一）提高審計(jì)的獨(dú)立性就必須完善法律保障的完備性

法律保障的完備性是審計(jì)提高獨(dú)立性的客觀要求。一是權(quán)利的獨(dú)立性保持。賦予審計(jì)更多更大的權(quán)利，特別是審計(jì)執(zhí)法權(quán)要得到保障，堅(jiān)決杜絕被審計(jì)單位和相關(guān)人員討價(jià)還價(jià)、說(shuō)人情、打招呼以及審計(jì)單位和相關(guān)人員欺上瞞下、走過(guò)場(chǎng)、與被審計(jì)單位私下達(dá)成協(xié)議、避重就輕合謀利益等損害審計(jì)獨(dú)立性的行為發(fā)生，對(duì)在審計(jì)過(guò)程中損害審計(jì)獨(dú)立性的行為視情節(jié)輕重給予懲罰，提高損害獨(dú)立性的違法成本。二是保持組織和人事獨(dú)立性。地方審計(jì)機(jī)關(guān)由地方政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的模式可能是長(zhǎng)期的過(guò)程，要改變這種模式需要修改憲法，但我們可以弱化審計(jì)部門隸屬政府的模式，對(duì)于具體項(xiàng)目而言，大量采取上級(jí)審下級(jí)的原則來(lái)減少同體監(jiān)督，盡量規(guī)避這種制度性的陷阱。人事上的不獨(dú)立，將大大損壞審計(jì)獨(dú)立性。三是經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性保持。目前來(lái)看，很多地方的審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是縣一級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)經(jīng)費(fèi)的保障還不是很到位，導(dǎo)致了審計(jì)工作開展的難度較大，急于擺脫一審計(jì)就罰款的怪圈，卻又無(wú)可奈何的把它當(dāng)成了工作的重點(diǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位在經(jīng)濟(jì)利益上的博弈，大大削弱了審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)獨(dú)立性。如果審計(jì)經(jīng)費(fèi)不能得到保障，審計(jì)項(xiàng)目的開展就會(huì)受到嚴(yán)重的影響，審計(jì)“免疫功能”的發(fā)揮就會(huì)成為空談。審計(jì)經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)格保障是提高審計(jì)獨(dú)立性的必要條件之一。

（二）提高的審計(jì)獨(dú)立性必須梳理行政體制的順暢性

行政體制的順暢性是審計(jì)提高獨(dú)立性的前提條件。一是政策的一致性。我國(guó)各級(jí)政府和部門出臺(tái)的政策很多，但是很多政策之間往往是有矛盾的或者是有漏洞的，這些政策的相互關(guān)系到底是并列或者遞進(jìn)的，是包含的還是互斥的，下級(jí)執(zhí)行者在面對(duì)這些政策條文時(shí)具體要依據(jù)哪一部，很多時(shí)候大家都并不是清楚，導(dǎo)致執(zhí)行力的偏差，政府行政效能受到損失。比如，在某地制定的流動(dòng)人口管理?xiàng)l例中明確指出，可以為流動(dòng)人口提供廉租房居住，但是國(guó)家廉租房管理?xiàng)l例里面對(duì)戶籍卻有著嚴(yán)格的要求，審計(jì)在面對(duì)此類問(wèn)題時(shí)同樣缺乏效率。二是財(cái)稅體制的完善性。財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)各級(jí)地方政府的審計(jì)報(bào)告中反復(fù)出現(xiàn)專項(xiàng)資金“擠占挪”的現(xiàn)象，在很多地方政府官員的眼中，只要沒(méi)有個(gè)人違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象的存在，“擠占挪”現(xiàn)象根本就不能算問(wèn)題，因此在各級(jí)地方政府的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告中，“擠占挪”現(xiàn)象年年出現(xiàn)，從來(lái)未得到真正的解決。如果財(cái)稅體制更加完善，這種現(xiàn)象才能從根本上得到糾正。三是行政決策的連續(xù)性。地方政府的行政決策往往取決于地方行政領(lǐng)導(dǎo)的意圖從而缺乏政策連續(xù)性。在審查老政策是否需要連續(xù)、新政策是否合理、是否經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，審計(jì)評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，這導(dǎo)致政策評(píng)價(jià)審計(jì)的獨(dú)立性也受到了影響。

（三）提高審計(jì)的獨(dú)立性就必須提升公眾關(guān)注的廣泛性

公眾關(guān)注的廣泛性是審計(jì)獨(dú)立性提高的有效載體。一是重視審計(jì)宣傳。實(shí)際上，雖然近些年國(guó)家審計(jì)的影響力不斷提高，但是審計(jì)作為“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”在社會(huì)上的影響力還是很不夠，很多人對(duì)審計(jì)的職能不清楚，還有些人甚至把“審計(jì)”和“統(tǒng)計(jì)”混為一談，這恰恰說(shuō)明審計(jì)缺乏宣傳。但是審計(jì)項(xiàng)目往往都是關(guān)系民生，關(guān)乎民心。因此只有大力宣傳審計(jì)，才能使大家重視審計(jì)，才能讓審計(jì)事業(yè)深入人心，最終營(yíng)造“關(guān)注審計(jì)、重視審計(jì)、呵護(hù)審計(jì)”的良好氛圍。二是樹立審計(jì)權(quán)威。審計(jì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各大領(lǐng)域都有關(guān)聯(lián)，通過(guò)審計(jì)移送給司法、檢查機(jī)關(guān)的案件更是數(shù)不勝數(shù)，原國(guó)家開發(fā)銀行副行長(zhǎng)劉毅、原鐵道部長(zhǎng)劉志軍的落馬就有審計(jì)不可忽視的貢獻(xiàn)。今后審計(jì)機(jī)關(guān)更是要抓大案要案，充分樹立審計(jì)權(quán)威，讓老百姓相信審計(jì)、重視審計(jì)，讓審計(jì)觀念深入人心。三是重視成果利用。審計(jì)機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)和各類單位打交道，往往收集到一些別單位所不了解但是可能又需要的信息，這就涉及到如何利用審計(jì)成果的問(wèn)題，可以利用審計(jì)信息為其他有需要的單位和公眾服務(wù)，用事實(shí)再次闡明審計(jì)是服務(wù)與監(jiān)督并重的。如在社會(huì)保障資金審計(jì)和城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)過(guò)后，審計(jì)部門充分利用已掌握的信息資源主動(dòng)出擊，為住房保障部門提供保障房申請(qǐng)人員資格認(rèn)定，收到了良好的社會(huì)效果，既使住房保障管理部門感覺(jué)到認(rèn)定充分可靠，又讓申請(qǐng)對(duì)象感受到資格認(rèn)定的公平和正義。

總之，提高國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的外部條件被一一滿足，絕不是一朝一夕的事，這需要國(guó)家改革繼續(xù)推動(dòng)，需要法律法規(guī)的進(jìn)一步完善，更加需要監(jiān)督者和被監(jiān)督者的審計(jì)意識(shí)真正到位。

[1]葉檀.財(cái)權(quán)人事權(quán)獨(dú)立是審計(jì)獨(dú)立的前提.每日經(jīng)濟(jì)新聞，2006年02月27.

[2]李岱峰，張艷琴.國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的技術(shù)性思考[J].審計(jì)月刊，2004（5）：28-29.