市場經濟時代公共服務的供給模式探討

浙江財經大學 戴金承

經過三十多年的改革發展，我國社會主義市場經濟在實踐過程中取得了一定的發展成就，社會主義市場機制也逐步獲得了各個領域以及社會廣泛群眾的認可。社會經濟的不斷發展將對社會公共服務提出越來越多的需求，同時這些公共服務需求也開始出現多樣化和復雜化的趨勢，社會公眾在日常生活實踐中需要有高水平和高質量的公共服務。但是當前我國現存的公共服務總的來說是在政府管控的模式之下進行的，市場層面的社會層面參與被排除公共服務供給模式之外。這種以政府為主導的公共服務供給模式是計劃經濟時代殘留下來的，曾經為我國經濟社會的發展貢獻了諸多力量，但是隨著我國市場經濟的深入發展，這種以政府為主導的公共服務供給模式已經不能滿足社會發展的需求。因此，如何根據當前市場經濟發展的具體情況構建公共服務的有效供給模式成為推進我國社會經濟不斷進步的重要影響因素之一。

1 公共服務的屬性分析

人們在社會生活實踐中往往會擁有公共和私有服務等兩種類型的服務，其中公共服務一般會涉及法律制度、國防等制度形態的服務，以及涉及公共醫療衛生、教育、社會保障等方面的服務。從傳統的公共服務理念來看，公共服務的主要特征表現為非競爭、不可分割效用性以及非排他性等，但是私人服務的主要特征表現為競爭性、效用可分性以及排他性等。在現實社會生活中，隨著20世紀60年代危機在一些福利國家的不斷出現，政府從最開始的主導型和唯一性角色逐步退出，不同類型國家的公共服務供給模式的演變證實了私人服務或者一些第三部門等相關角色均可以十分成功地通過不同的方式，為社會提供有效的公共服務，從某種程度上來說，這些模式的公共服務供給模式往往更具有生命力[1]。

在對當前公共管理服務理論進行研究分析以及批判反思的前提之下，以登哈特教授夫婦為代表的學者們根據市場發展的情況提出了新公共服務理論，并由此引起了社會各界對公共服務相關問題的深思和重視。公共服務型政府可以從經濟的角度進行解釋，政府的存在以及政府所扮演的角色從一定程度上來說就是進行市場失靈的調控，為社會提供市場經濟所不能提供的公共服務。政府作為一個宏觀調控，應該制定公平的市場規則為公共服務的市場化運行提供良好的競爭市場環境，政府不應該作為一個微觀主體依靠壟斷地位直接參與到市場競爭中去，也不能成為公共服務的壟斷性主體。

2 公共服務供給模式現狀及我國公共服務供給模式原因分析

2.1 公共服務供給模式現狀分析

從當前市場經濟背景之下公共服務供給主體的情況來看，公共服務供給模式現狀主要表現為如下幾種模式：

一是以政府為主導的權威型公共服務供給模式。這種類型的公共服務供給模式是傳統的以政府為供給主體的模式。盡管隨著市場經濟的不斷發展，社會化以及民營化的公共事業發展模式已經成為必然的發展趨勢，但是政府作為一個宏觀的主體始終是最有市場競爭機會成為公共服務供給的角色。但是由于公共產品的非排他性以及非競爭性使得搭便車現象層出不窮，這就對社會化以及民營化的公共事業帶來了極大的挑戰。在以政府為主導的權威型公共服務供給模式下，政府承擔了高額的風險和較低的利潤率，這在一定程度上給公共事業提供了保障，但是也給政府財政帶來了巨大的負擔[2]。

二是以企業為主導的商業型公共服務供給模式。這種類型的公共服務供給模式是企業以盈利為基本目的，通過一些市場交易的方法為社會提供公共服務。以企業為主導的商業型公共服務供給模式可以從多個角度產生績效，從政府的角度來看，這種類型的公共服務供給模式可以有效降低財政負擔，對于私人投資者以及企業來說，可以獲得豐厚的收益，對于消費者來說，在競爭機制的環境之下可以獲得高質量的公共服務。但是，由于以企業為主導的商業型公共服務供給模式的盈利目的性，容易產生政府腐敗、企業之間惡性循環競爭等方面的問題，這就需要政府部門通過相關規章制度體系有效管控以企業為主導的商業型公共服務供給模式。

三是以個人或團體為主導的志愿型公共服務供給模式。這種類型的公共服務供給模式在歐美國家已經得到了廣泛的應用，主要有無償捐贈、志愿服務以及非盈利性收費等幾種作用模式。這幾種作用模式的綜合性特征都是出于自愿性的特征，是整個社會發展過程中道德水平提升的綜合表現，以個人或團體為主導的志愿型公共服務供給模式在一定程度上可以有效緩解政府的財政壓力，促進公共服務事業的健康發展。

綜合上述三種類型的公共服務供給模式，一般都是通過有機組合模式來實現公共事業的健康運行，從我國市場經濟發展以及人們社會生活的需求情況來看，需要在基于國情的基礎之上，合理借鑒發達國家的公共服務成功供給模式，促進我國公共事業的發展[3]。

2.2 我國公共服務供給模式原因分析

多年以來，我國政府高度重視公共服務事業的發展，公共服務事業在質量上以及數量上均得到了前所未有的發展，但是與發達國家相比，我國公共服務事業還存在一系列需要完善和優化的地方，公共服務事業在各個領域還存在著一些迫切需要解決的問題。我國還停留在以政府為供給主體的公共服務供給模式，具體的問題主要表現在公共服務供給不足、服務質量差、供給效率低下、分配不均及成本高昂等幾個方面。我國公共服務供給模式存在問題的原因主要有以下方面：

一是資金瓶頸。如何為公共事業發展籌集到足夠的資金，是當前我國存在的重大問題之一。政府往往是通過財政來為我國公共服務提供資金支持，但是隨著我國社會公共服務需求數量以及質量的不斷增加，政府的財政支持已經難以成為長久的支持后盾。如何通過全方位的融資渠道獲得穩定的資金流支持是亟需解決的難題[4]。

二是政府作為公共服務的壟斷性供給者和支配者，不僅使得政府自身的壓力繁重，而且容易造成效率低下、成本高昂以及資源浪費等方面的問題，不僅不利于公共服務事業的發展，而且有損政府在各個領域的公信力。

三是政府對公共服務事業的發展沒有給予足夠的重視。政府往往會將重心均放在社會經濟的發展上，對我國公共服務事業的發展投入力度不足，從而導致我國公共服務事業的發展嚴重滯后于我國經濟發展水平和人們的公共服務需求。

3 公共服務傳統供給模式的弊端分析

當前我國以政府為供給主體的公共服務供給模式主要存在如下幾個方面的弊端：

一是公共服務供給主體過于單一，以政府為公共服務供給主體的模式從公共服務籌資建設到公共服務提供等各個階段均是在政府部門的核心管控中，市場競爭的力量以及民間參與主體均被排除在外。這種類型的公共服務供給模式的形成，主要是因為考慮到公共服務搭便車行為，政府會通過壟斷的手段提供統一性的公共服務回應市場失靈現象，但是這也同時暴露了政府失靈等問題的出現。在計劃經濟時代，我國公共服務傳統供給模式表現為政府全包型，政府以壟斷者和支配者的角色為社會提供全部的公共服務。但是隨著社會經濟的日益發展和人們對公共服務數量與質量需求的日益增長，政府已經無法通過財政力量滿足日益膨脹的公共服務需求，這就為我國公共服務的可持續發展帶來了嚴重的財政危機。除此之外，由于政府在公共服務基本理論方面的偏見，導致社會市場的力量被排除在外，導致了我國公共服務主體的單一性和唯一性，使得整個公共服務質量以及供給效率的下降[5]。

二是公共服務供給存在一定的缺位與錯位現象。公共服務供給在缺位方面的表現主要是沒有將供給方面的職能發揮到位。一些本應該提供的公共服務卻有所缺失，同時一些政府部門過于干預企業以及民間組織的職能，習慣于用一些行政政策干預市場，利用壟斷性地位強制將企業以及民間組織投資排除在外，不利于公共服務供給模式多元化的發展。公共服務供給在錯位方面的表現主要是政府與市場以及企業之間的職能分工不清，存在供應錯位和不足等方面的問題，對公共服務平衡穩定供給帶來了巨大的負面影響。

三是缺乏一個科學完善的公共服務供給監管機制。當前我國在公共服務供給方面還沒有一個較為完善合理的監管機制，政府在職能方面以及管理權限等方面沒有一個明確的界限，監管機制以及相應的體系有待進一步完善。甚至一些政府部門將市場化軌道作為推卸責任的一種方法，從而不斷放松對公共服務供給等方面的監管。

4 市場經濟時代公共服務的供給模式建議

市場經濟時代公共服務的供給模式構建首先需要對公共服務有一個新時代的認識，將社會力量與市場力量納入到公共服務建設中來，明確各個供給主體之間的關系，具體建議如下：

(1)政府應不斷淡化對準公共服務的壟斷性支配，專注于提供純粹公共服務，比如積極服務于涉及全民共同利益和行政管理相關的公共產品，同時按照公共服務供給效率原則，將各級政府之間的公共服務供給功能做好適當合理的調配，從而從各個公共產品服務層面有效保障公共服務最大供給效率。

(2)不斷將市場化理念納入到部分準公共服務中，不斷發揮市場機制在準公共服務中的資源配置作用，可以為消費者提供高質量、高效率的公共服務。企業應該在相關法律法規的支撐之下參與到部分準公共服務的競爭中。在市場化競爭環境之中，消費者可以自由地選擇最佳的公共產品，任何壟斷性行為和違規行為均需要受到相關法律法規的限制和懲罰。總而言之，市場經濟時代可以在準公共服務中適當引入市場機制，促進我國公共服務質量水平的提升[6]。

(3)不斷將社會民間力量納入到公共服務中，政府應該充分支持鼓勵民間力量不斷構建完備的社會組織，包括一些行業協會、公益組織以及社區組織等，讓社會組織踴躍參與到公共服務供給中去。比如對于文化遺產保護、綠色環保等類型的社會公益事業，可以鼓勵社會團體組織參與其中，在法律政策上給予支持，大量做好宣傳組織工作，鼓勵社會各界以志愿者的行為擔當公共服務供給功能，為社會公共服務提供源源不斷的生命力。

(4)為公共服務供給模式配置一個科學、完善、全方位的配置體系，包括公共服務監管機制、公共服務信息服務體系、公共服務評估反饋機制等。由于市場機制以及社會方面的力量不斷涌入到公共服務供給模式之中，公共服務供給主體開始變得越來越復雜。但是政府應該始終擔當起重要的監管使命，擔當起公共服務的引導者、調節者身份，為我國公共服務提供一個良好的發展環境，從而有效促進我國公共服務整體體系的健康可持續發展。

[1] 高慶琦,謝洪偉,葉芳.底線公平:我國城市社區體育公共服務供給模式及實踐路徑[J].哈爾濱體育學院報,2012(10).

[2] 于嘉.我國公共服務多元化供給模式的構建[J].黑河學刊,2005(11).

[3] 于鳳榮.我國農村公共服務供給模式問題研究[D].吉林大學,2006.

[4] 王進.理論 困境 模式——論我國大型體育場館的公共服務與供給模式[J].內蒙古體育科技,2010(6).

[5] 許繼芳,周義程.公共服務供給三重失靈與我國公共服務供給模式創新[J].南京農業大學學報(社會科學版),2009(3).

[6] 錢海梅.長三角經濟一體化與區域公共服務供給——基于區域公共服務供給模式的分析[J].政治與法律,2008(12).