新經濟形勢下對財政支出規模與結構的若干思考

安徽財經大學財政與公共管理學院 胡斯

2012年由于歐債危機的持續發酵和動蕩的國際環境影響，中國經濟下行態勢明顯。這里不僅有來自中國出口短期內大幅波動、市場預期不穩定的影響，也有來自國內企業產能過剩，經濟效益滑坡的壓力。所以，對于正處于經濟轉型中的中國來說，探索研究合理的財政支出規模和水平顯得尤為重要和迫切。

1 圍繞財政支出規模的幾個問題

對于各個國家財政支出不斷膨脹的趨勢，國際國內學者做了大量的實證分析和研究工作，形成了各具特色的規律理論。特別著名的有“瓦格納法則”：隨著人均收入的提高，財政支出占GDP的比重也隨之提高。西方發達國家財政支出歷史實踐印證了瓦格納法則的科學性。馬斯格雷夫和羅斯特認為：在經濟發展之初，政府由于大力發展基礎設施建設，使得政府的投資在社會總投資中占較高比重；經濟發展中期，政府投資繼續擴大，但更加注重對私人投資的補充。

2 我國財政支出規模的變化特征和現狀分析

2.1 我國財政支出規模變化特征

立足我國的基本國情不難發現，我國財政支出規模在不同的階段呈現出不同的變化特征。建國初期，由于實行計劃經濟體制，實行“統收統支”制度，使得財政支出占GDP比重較高，達到30%以上。經濟體制改革之后，為了調動微觀個體生產積極性，國家實行放權讓利政策，使得財政收入減少，這樣一來，許多項目的支出便或多或少有所縮減。1978年到1995年財政支出占GDP比重的不斷下滑正是經濟體制改革的必然結果。從1997年特別是1998年實施積極財政政策開始，我國財政支出規模不斷回升，而且回升速度比較快。1998年至2002年，財政支出占GDP的比重上升了6.6個百分點，平均每年上升一個百分點。2003年至2006年，由于受到非典的侵襲，社會經濟秩序遭到一定的破壞，政府對公共醫療衛生支出有所增加，但財政支出占GDP比重有所下滑。“十一五”時期，由于我國實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，使得財政支出占GDP比重平穩上升。近幾年來，中央不斷加大對民生保障工程投入，財政支出規模增長勢頭趨緩，圍繞22%上下浮動。我國財政支出規模有其自身的特點，特別是在經濟改革初期，由于經濟體制改革，財政支出占GDP比重下滑明顯，而后逐漸上升直至平穩，符合瓦格納法則，也證實了馬斯格雷夫和羅斯托的推斷，說明財政支出規模在不同的階段呈現出不同的特征。

2.2 我國財政支出規模的現狀分析

2.2.1 行政管理費及國防費支出規模逐漸減小

非生產屬性的行政管理支出的減少對克服官僚主義、減少行政管理支出，不斷加大經濟建設以及教育、醫療、衛生保障方面的支出水平和支出規模具有重要的現實意義。行政管理費支出占財政支出總額的比重逐年下降，特別是一般公共服務支出占財政總支出由2007年的17%下降到2010年的10.4%，平均每年將近下降兩個百分點，下降幅度比較大。這是我國精簡行政結構，提高行政效率的必然結果。這說明我國行政管理支出以及一般公共服務支出的發展變化在最近十個年頭里是相對合理的，國防費支出亦如此。

2.2.2 科教文衛支出的投入規模逐漸擴大

科教文衛支出包括科學、教育、醫療衛生、文化體育與傳媒支出四個方面。這四大方面是國家重點保證民生支出的一個重要組成部分。科教文衛事業的發展是一個國家長期興旺發達的重要保證，對于正在處于轉型期的中國來說，保證科教文衛支出是保證國家可持續發展的重要著力點，其作用不容小覷。從2007年開始，教育投入支出規模波折上升，醫療衛生規模大幅度提高，而科學技術、文化體育傳媒支出占總支出比重相對穩定，分別圍繞3.5%和1.7%上下波動，總體水平穩定。這說明國家高度重視教育和醫療衛生等民生支出，不斷提高我國經濟的可持續發展能力，但是科學技術的投入相對不足，仍有待進步和提高。

2.2.3 社會保障和就業支出規模不斷擴大

社會保障和就業支出是低收入群體基本生活、國家穩定社會和諧最給力的支持。我國貧富差距大，低收入群體規模龐大，保證低收入群體的基本生活和就業問題與否事關整個社會經濟的良性發展的成敗。我國正在不斷加大對社會保障和就業支出的投入規模，社會保障和就業支出良性上升，特別是2012年財政對社會保障和就業支出就達到12585.52億元，占總支出的10%左右，說明了國家正在逐年增加民生重點支出。

從中可以看出，我國財政支出規模的一個基本現狀：社會消費性支出中的行政管理支出和國防費支出絕對數是不斷增長的，它們在社會總支出的比重又是不斷下降的，符合經濟發展一般規律。但是現合理的財政支出規模仍有待研究。社會消費性支出中的科教文衛支出規模不斷加大，尤其是教育和醫療衛生投入增長迅速，說明了國家高度重視教育、醫療問題。但科學技術投入相對不足，國家應該進一步加大對科技的投入，確保經濟發展的持續度和深度。同時，國家對農業的投入力度進一步加大，確保農村經濟持續發展。

3 我國財政支出規模現狀存在的問題及原因分析

3.1 行政管理支出使用效率不高，支出規模有待進一步縮減

我國人口眾多，行政管理部門每天需要處理的事情龐大而復雜，所以行政管理支出規模較高是相對合理的。由于行政管理費用支出屬于消費性支出，應該保證最小的支出發揮最大的行政效率，所以行政管理支出規模還需要進一步縮減。事實證明，我國近幾年的行政改革是有明顯的效果的。同時，社會行政部門工作效率低下以及某些部門人員編制過多的狀態依然存在，應進一步縮減行政管理費用支出規模以達到預期的效果。

3.2 科教文衛支出相對不足，有待進一步擴大支出規模

我國教育支出占GDP比重遠遠低于西方發達國家水平，中國教育支出占GDP比重不到4%，與西方發達國家相距甚遠。醫療衛生投入一方面不僅達不到西方國家經濟投入水平，而且我國醫患關系緊張，醫療資源分布不均勻，城鄉醫療衛生水平差距大。我國仍需不斷加大對醫療衛生方面的投入力度，特別是廣大農村醫療資源稀缺的地方。

3.3 財政支出投入城鄉不平穩，一定程度上造成城鄉收入差距過大

二元制的社會結構是導致城鄉收入不斷擴大的最根本原因。在資源配置上集中財力、物力、人力發展城市經濟，而對廣大農村貧困地區投入少之又少。更深入的是，農民工用他們的雙手筑就了城市發展，而他們卻是最大的利益被侵害者。中國財政支出這種重城市、輕農村的投入模式不利于經濟的可持續發展和社會的長治久安。

3.4 社會保障支出相對不足，需要進一步加大社會保障財政支出規模

在各主要項目支出中，與西方發達國家差距最大的就是社會保障支出。中國2011年的社會保障和就業支出加起來不足12%，西方發達國家社會保障占到財政支出的40%～50%。差距使人們清醒地看到我國的社會保障事業還有很長的一段路要走，加大對社會保障和就業支出是今后財政支出的重要方向。

3.5 財政支出的效率與效益有待考證

一是我國財政支出很多時候在規模上達到了，但是預期的效益卻沒有很好的實現。投資上萬億的三峽水電站，前兩年在我國夏季用電高峰期卻頻頻遭遇電荒，甚至有人研究證實三峽水電站是汶川地震的最主要誘因，建設三峽以及加大對三峽水電站的財政資金投入所帶來的社會效益仍值得探究。

二是國家在農村大搞文化建設，新修了很多豐富人們日常生活的公共設施，其初衷是沒有錯的，但是效果令人質疑。這些公共設施的建設反而成了某些人發財致富的途徑，中飽私囊情況比比皆是，所以財政支出效益問題令人擔憂。

3.6 財政支出規模擴大的盲目性

財政支出規模的擴大應該緊密結合財政收入的情況，量入為出。我國“十五”期間財政赤字率相對較高，接近我國財政赤字預警線3%水平。“十一五”期間財政赤字率有所下降，圍繞1%左右上下波動，相對趨于穩定。在中國當前經濟并不景氣的情況下，國際國內局勢的變化對國家經濟的發展既是機遇又是挑戰。所以，應充分發揮財政支出資源配置功能，在財政收入約束下確定合理的財政支出規模尤為重要。

4 解決我國財政支出規模現狀問題的思路對策

4.1 精簡機構，控制規模，提高效率，減少支出

在保證公共服務能夠正常進行的條件下，進一步加大行政管理部門的機構精簡力度，減少不必要的人員冗余支出，合理控制行政管理費用支出。同時，提高行政部門人員行政工作效率。

4.2 加大民生保障工程投入，確保社會經濟可持續發展

在與人民群眾生活直接相關的財政支出中，各項支出的絕對數額均在不同程度的增加。進一步優化財政支出結構，集中更多資源用于發展民生和社會保障事業，讓改革紅利惠及普通百姓。同時，隨著民生保障方面財政投入的增加，更加體現了社會的公平，有利于促進公共服務均等化目標的實現。因此，在“十二五”期間，優化財政支出結構，加大對人民群眾生活密切相關的財政支出項目和規模，著力保障和改善民生。

4.3 加大農村地區財政支出力度，豐富農村精神文化生活

不斷加大對農村地區的財政支出扶持力度，實現基本公共服務城鄉均等化。同時，要不斷提高對農村地區的教育、醫療、衛生以及農林水務支出的規模和力度，提高財政支出水平，優化財政支出結構。將公共安全以及社會保障的保障范圍擴展到農村地區，由政府有效地承擔農村地區基本公共服務的供給成本。

4.4 加強財政監督職能，發揮監督財政作用，提高財政支出效率

有效的財政監督是財政運行的監測器，財政的內外部監督同等重要，應不斷由外部監督向內外監督結合轉變。充分發揮外部監督的作用，財政工作應該不斷公開化、透明化，勇于接受上下級及廣大群眾的監督。不斷完善監督方式，加強內部監督和外部監督的統一，形成事前審查—事中監控—事后檢查—績效考評機制，充分發揮監督的預防作用，提高財政支出的效率和效益。所以，要不斷加強財政監督職能，發揮監督財政作用，提高財政支出效率。

4.5 財政支出規模擴大應該量入為出，合理控制財政赤字，減少盲目性

我國各級政府不應該盲目擴大財政支出規模，而應該根據經濟政治發展水平適度推進，切不可急功近利脫離實際。首先，財政支出受到財政收入的制約，合理控制財政赤字，減小財政運行風險。其次，財政支出應與經濟發展水平相適應，不能阻礙市場經濟的正常運行。總之，財政支出規模增長應適度且可持續。

[1]陳共.財政學[M].北京:中國人民大學出版社,2009.

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