城鎮化與農民工市民化淺析

新疆大學經濟與管理學院 李育冬 張靜

城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，是現代化的重要標志，也是世界各國工業化進程中必然經歷的歷史階段。但是，對于我國這樣一個農村人口眾多的發展中大國，順利推進并完成城鎮化，并不是一件容易的事。城鎮化的過程不僅僅是人口由農村流向城市那么簡單，它的推進必將伴隨著一系列制度的改革。而制度改革又會帶來利益的重新分配，從何處入手便成了亟待解決的難題。當前，城市農民工已經日益成為一個不容忽視的規模巨大的特殊社會群體。面對越來越多的農民工問題，許多專家提出了城鎮化應以農民工市民化作為重點和難點的觀點。由此可見，農民工市民化和城鎮化建設之間有著非同尋常的關系。那么，他們之間到底有什么千絲萬縷的關系呢？

要厘清二者的關系，首先得理清二者的定義和內涵。

1 城鎮化的定義和內涵

城鎮化是指農村人口轉化為城鎮人口的過程。一個國家或地區的城鎮化水平高低由城鎮化率(即一個地區常住于城鎮的人口占該地區總人口的比例)來衡量。2011年，中國城鎮化率首次超過50%，達到51.27%。這表明中國城鎮人口超過了農村人口，標志著中國城鄉人口結構發生了根本改變，由幾千年來以農村人口為主，發展為以城鎮人口為主的分布格局。

正如諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨說的一樣：“中國的城市化與美國的高科技發展將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事。中國的城市化將是區域經濟增長的火車頭，將會產生最重要的經濟效益?！蹦壳埃殡S著我國城鎮化率過半，世界城鎮化水平也超過了50%，有一半以上的人口居住在城市。可是，我國城鎮化率真的有那么高嗎？也正如斯蒂格利茨說的一樣，城鎮化也將是我國在新世紀里面臨的第一大挑戰。

“城鎮化”是中國學者創造的一個新詞匯，它晚于“城市化”出現。1991年，辜勝阻在《非農化與城鎮化研究》中使用并拓展了“城鎮化”的概念，并在其此后的研究中力推中國城鎮化的概念?？v觀城鎮化與城市化，它們最大的不同就在于城鄉統籌、區域發展優先于城市發展，在于實現更均衡的資源配置，實現城鄉之間、沿海和內陸之間、東西部之間更協調的發展。因此，在考量到中國城鎮的發展的現實后，中共第十五屆四中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》正式采用了“城鎮化”一詞，這是近50年來“城鎮化”首次在中國最高官方文件中使用。

城鎮化的內涵自提出以來就不斷地得到豐富和發展。現今意義上的城鎮化不僅是城鎮數量與規模的擴大，同時也伴隨著城鎮結構和功能的轉變。它不僅表現在人的地理位置的轉移和職業的改變，以及由此引起的生產方式與生活方式的演變，而且表現為城鎮人口和城市數量的增加、城鎮規模的擴大以及城鎮經濟社會、現代化和集約化程度的提高[1]。

2 農民工市民化的定義和內涵

首先，來看看農民工的來龍去脈。

“農民工”一詞是1984年張雨林教授首次提出的，在進入新世紀后，各級政府在針對農村剩余勞動力轉移問題上才開始普遍使用?！稗r民工”具體代指戶籍在農村，擁有農業土地，卻不從事農業勞動而主要在城鎮從事非農產業、依靠工資收入生活的勞動者。隨著市場經濟的發展，中國現代化的步伐加快，越來越多的農民向城市轉移，漸漸形成了民工潮。當前，城市農民工已經日益成為一個不容忽視的、規模巨大的特殊社會群體。他們由于身份上還是農民，享受不到城市的各種福利，由此引發了許多農民工問題。解決農民工問題是推進我國城鎮化的當務之急，是現階段我國推進城鎮化的首要任務和突破口。城市農民工社會保障的缺失不僅造成城市農民工的權益得不到保證，也阻礙了我國農村人口城鎮化的進程。

下面是農民工市民化的定義和內涵。

農民工市民化是指在中國現代化建設過程中，隨著工業化、城鎮化以及農村內部結構調整的不斷推進，使現有的農民工在身份、地位、價值觀、社會權利以及生產、生活方式等各個方面向城市市民的轉化，從而實現享受城市基本公共服務和社會基本權利均等化、實現社會經濟適應與城市生活融入的過程[2]。

從上述定義可以看出，我國的農民工市民化是分步進行的：第一階段是農民工實現職業身份的轉變，第二階段是前一階段的基礎上，實現其社會身份的轉變，從而使其獲得城市戶籍居民所享有的公共服務。但是，人們應該清醒地認識到，要想使農民工獲得城市居民的身份和平等權利，并融入城市社會，成為真正意義上的“市民”，必須要認識到農民工的基本特征是職業與社會身份的城鄉分離[3]。

3 城鎮化與農民工市民化的區別

從二者的定義和內涵可以看出，二者主要有以下區別。

3.1 主體范圍不同

城鎮化的主體范圍比較廣，是農村人口，即現在原始戶籍制度上擁有農村戶口的所有人。城鎮化的目的就是要實行現有公共服務的均等化。而農民工市民化的主體僅是擁有農村戶籍卻不從事農業生產的農民工。

3.2 表現形式不同

農民工市民化的表現是農民工職業身份和社會身份的統一，是公共服務的均等化，是城鎮公共服務覆蓋到農民工群體[4]。而城鎮化的表現，除了農民工市民化，實現人的地理位置的轉移和職業的改變以及由此引起的生產方式與生活方式的演變，而且表現為城鎮人口和城市數量的增加、城鎮規模的擴大以及城鎮經濟社會、現代化和集約化程度的提高。

3.3 衡量標準不同

城鎮化水平可以用城鎮化率，即一個地區常住于城鎮的人口占該地區總人口的比例來衡量，而一地區的農民工市民化的水平卻只能用該地區擁有城鎮戶籍的農民工與該地區農民工總數的比來表示，通常用社會保障覆蓋率和享受公共服務水平的高低來衡量。

4 城鎮化與農民工市民化的聯系

4.1 農民工市民化是我國城鎮化建設的應有之義

農民工是我國城鄉二元結構下特有的戶籍制度的產物。農民工由于自身文化素質低，法律常識相對缺乏，加之政府管理體制落后，社會救助系統疲軟等原因，使農民工受著巨大的精神、心理和經濟壓力，受到城市社會的歧視和排斥，享受不到政府提供的公共服務，不能與城市居民一樣參與公共產品的分配，甚至連基本的合法權益都得不到保障[5]。他們工作條件差、工作時間長、收入低，是被城市不斷邊緣化的龐大弱勢群體。農民工進城務工完成了職業身份的轉變，但由于我國城鄉分割的戶籍制度導致其未能享受到城市職工應該享有的社會待遇，未能實現其社會身份的轉變，飽受歧視，不能融入城市，得到社會的認可。

農民工市民化的過程就是要改變其“被邊緣化”問題的過程，就是公共服務均等化的過程，它與城鎮化“實現所有人公共服務均等化”的主旨在本質上是和諧統一的。因此，農民工市民化是我國城鎮化建設的應有之義，是我國城鎮化建設，解決城鄉分割的必經之路。

4.2 農民工市民化是我國城鎮化建設的重點和難點

2012年我國勞動年齡人口絕對數量減少了345萬人，出現了長時期以來絕對數量的第一次下降。中國人口紅利是否已經消失尚存爭議，勞動年齡人口開始有減少的趨勢卻是毋庸置疑的。面對勞動年齡人口的減少，提高農民工的勞參率是保證我國勞動力持續轉移的有效途徑之一。著名經濟學家蔡!指出，在工資已經很高的情況下到達劉易斯拐點，之后想要實現勞動力轉移，必須借助與漲工資具有同樣保持勞動力轉移作用的戶籍制度改革[6]。戶籍改革之所以難以進行，是因為戶籍制度背后的各種社會福利，進行戶籍改革必將引起相關利益分配格局的改變。因此，戶籍改革成了農民工市民化的瓶頸。城鎮化是人口遷移和流動的過程，在此過程中，農民工又是流動的主體。因此，為了提高勞參率，挖掘勞動力供給潛力，緩解勞動力供給短缺，加快我國的城鎮化建設應把解決好農民工市民化問題放在重要位置上。

5 加快進城農民工市民化，推進城鎮化建設

加快城鎮化的建設，可以促進農民工市民化過程中產生的問題的解決，而農民工市民化問題的解決可以推進城鎮化的實現。農民工市民化是我國城鎮化的機遇和挑戰，甚至有學者認為“農民工市民化是中國特色城鎮化的終極目標”[7]。那么，如何有序地推進農民工市民化將是當前城鎮化將要面臨的主要問題。因此，“十二五”時期農民工市民化的重點應在于幫助農民工實現其社會身份的轉變，做到無論其為何種戶口，給予其的福利與城市居民平等，具體做法如下：

首先，要充分地認識到城鎮化是“人的城鎮化”，不是簡單的“去農化”，“地方的城鎮化”。雖然城鎮化最重要的特征之一就是農村人口向城市遷移和重新集聚，但是也不能片面地認為完成農村人口向城鎮遷移和集聚就實現城鎮化了。我國過去的城鎮化，片面地追求城鎮的規模和數量增長，導致許多地方“千城一面”，它們是不完整的城鎮化，是地方的城鎮化，而不是人的城鎮化。而“人的城鎮化”才是對新一屆政府“新型城鎮化”戰略言簡意賅的闡述。

其次，充分尊重農民工本人及其家庭成員的意愿，加快戶籍制度改革，逐步放寬農民工落戶條件，優先解決舉家到城市多年，在城市已經穩定就業、簽了長期就業合同的農民工。對不同類型城市可在當地的財政、教育、醫療衛生、社會保障以及住房的接納能力允許的情況下因地制宜，制定不同的準入條件和采取不同的政策來接納現有的農民工。此外，中央政府也可以設計一定的激勵機制，鼓勵有條件的城市加快解決農民工市民化的問題。

最后，完善社會保障制度，建立全面覆蓋城鄉居民的社會保障體系，使農民工分享經濟發展和社會進步的成果。黨的十八大報告明確地指出，解決農民工問題的根本辦法是改變碎片化，溝通制度，完善社會保障制度，建成全面覆蓋城鄉居民的社會保障體系，提高我國社會保險的統籌層次?！笆濉睍r期，應加快戶籍制度的改革，全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，促進社會保障體系覆蓋到農民工，使其享有與城市居民平等的福利待遇，與其分享經濟發展和社會進步的成果[8]。

[1] 韓兆洲,孔麗娜.城鎮化的內涵及影響因素分析[J].南方農村,2005(1).

[2] 張國勝.中國農民工市民化:社會成本視角的研究[M].北京：人民出版社,2008.

[3] 申兵.我國農民工市民化的內涵、難點及對策[J].中國軟科學,2011(2).

[4] 韓俊.農民工市民化與公共服務制度創新[J].行政管理改革,2012(11).

[5] 劉文.農民工市民化現狀及解決對策[J].安徽農業經濟,2011,39(8).

[6] 蔡!.以農民工市民化為核心城鎮化可一石三鳥[N].第一財經日報,2013-3-26.

[7] 黃愛東.農民工市民化是中國特色城鎮化的終極目標[J].調研世界,2011(09).

[8] 徐大豐.農民工市民化與城鎮化發展的關系及對策研究[J].安徽農業經濟,2012,40(28).