新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)研究

盛清才 田 園

建設(shè)法治政府是國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(以下簡稱《綱要》)中提出的奮斗目標(biāo)，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確提出了到2020年“法治政府基本建成”的要求，并將其視為全面建成小康社會(huì)的重要標(biāo)志之一。我國現(xiàn)行政府體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是與群眾聯(lián)系最為密切的基層政府。我國現(xiàn)有48000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為政府大廈的基石，其法治進(jìn)程直接關(guān)系到我國法治政府建設(shè)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明，建設(shè)法治政府，重點(diǎn)、難點(diǎn)在基層，起點(diǎn)、弱點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。基于此，本文努力探尋新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的有效路徑及其保障措施。

一、法治政府的內(nèi)涵、特征及我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀

1.法治政府的內(nèi)涵

何謂法治政府?學(xué)界對(duì)此尚未取得共識(shí)。筆者認(rèn)為，相對(duì)于“人治”政府，法治政府就是依法產(chǎn)生、按照法治原則施政、對(duì)法律負(fù)責(zé)并接受法制監(jiān)督和制約的政府。僅就字面而言，法治政府即“法律統(tǒng)治下的政府”。作為一個(gè)新的政府模式，法治政府的基本內(nèi)涵是政府受法的支配——“政府由法律產(chǎn)生，政府由法律控制，政府依法管理，政府對(duì)法律負(fù)責(zé)”①，其核心是規(guī)制政府權(quán)力和保障公民權(quán)利，實(shí)質(zhì)是依法治理，重點(diǎn)是“治權(quán)”，要義是依法控制。

2.法治政府的基本特征

與傳統(tǒng)的“人治”政府不同，法治政府是法治基礎(chǔ)上的有限、責(zé)任、透明、誠信、廉潔的服務(wù)型政府。具體而言，法治政府的特征表現(xiàn)在6個(gè)方面:(1)法治政府是有限政府。在我國，政府的權(quán)力源于人民的授權(quán)和委托，為保障民權(quán)，必然要求政府在法定范圍內(nèi)活動(dòng)，以確保行政權(quán)力行使的有限性。(2)法治政府是責(zé)任政府。有權(quán)必有責(zé)。既然公民權(quán)利是行政權(quán)力之源，政府就必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，承擔(dān)起它應(yīng)該承擔(dān)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、道義等方面的責(zé)任。(3)法治政府是透明政府。公開是法治政府的重要特征，它不僅要求政府的行政信息、監(jiān)督信息及其他政務(wù)信息公開，而且要求政府行政程序、人事和財(cái)政方面的信息公開。(4)法治政府是誠信政府。現(xiàn)代社會(huì)是信用社會(huì)，因此，政府行使權(quán)力不僅應(yīng)當(dāng)合法、公正，而且應(yīng)當(dāng)恪守信用原則，做到言必行、行必果。惟有如此，才能真正取信于民。(5)法治政府是服務(wù)型政府。管理就是服務(wù)。人民政府理應(yīng)為人民服務(wù)。向社會(huì)提供豐富的公共產(chǎn)品和完善的公共服務(wù)既是政府職能轉(zhuǎn)變使然，也是法治政府建設(shè)的必然要求。(6)法治政府是高效、廉潔的政府。這是由我們黨的性質(zhì)和社會(huì)主義國家性質(zhì)所決定的。

3.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀

《綱要》實(shí)施以來，各地經(jīng)過多年努力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治理念、制度建設(shè)和依法行政能力均有明顯提升，法治政府建設(shè)初見成效。具體體現(xiàn)在:(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的法治意識(shí)有了較大提高;依法行政為多數(shù)人所接受;依法執(zhí)法被多數(shù)人認(rèn)同并逐步深入人心。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府所需要的“基層民主制度已經(jīng)建立，基層組織自治得到制度保障”②;決策公開、合法性論證和集體討論制度得以確立;鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和執(zhí)法程序初步建立，行政監(jiān)督制度日臻完善，錯(cuò)案追究和行政問責(zé)制度正逐步落實(shí)。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策和規(guī)范性文件制定趨于規(guī)范化;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的公眾參與度越來越高，公眾參與和專家咨詢論證正在成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大行政決策的重要環(huán)節(jié);鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的監(jiān)督力度不斷加大，促進(jìn)了法治政府建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)成效初顯的同時(shí)，也存在不容回避的問題，面臨諸多困難。主要表現(xiàn)在:(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政法治理念不夠牢固。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員法律知識(shí)不扎實(shí)，對(duì)法治政府建設(shè)認(rèn)識(shí)不足，“重長官意志、輕法律規(guī)定，重上級(jí)指示、輕法治原則，重行政效率、輕行政程序”③;一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重“人治”、輕“法治”，對(duì)法治政府建設(shè)“說起來重要，做起來次要”，少數(shù)人甚至“視法為器”，認(rèn)為法律主要是管老百姓的。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制機(jī)構(gòu)普遍缺失。目前，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上沒有獨(dú)立的法制機(jī)構(gòu)和專(兼)職法制工作人員。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有法制機(jī)構(gòu)，但決策前不征求法制機(jī)構(gòu)意見，出現(xiàn)問題時(shí)才交其收拾殘局，法制機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法、施政行為不夠規(guī)范。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不按法定權(quán)限和程序決策，會(huì)議決策流于形式;一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于自身利益考慮，違法制定規(guī)范性文件;一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體不盡合法，執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一，執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法隨意性大甚至搞執(zhí)法創(chuàng)收，造成了不小的負(fù)面影響;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打著“法治”的幌子違法行政，隨意動(dòng)用警力，影響惡劣。(4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政法制監(jiān)督關(guān)系不順，法治政府建設(shè)尚未納入考核范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政監(jiān)督主體雖多，但除上級(jí)黨政部門監(jiān)督外，其他幾種監(jiān)督往往形同虛設(shè)。由于法治政府建設(shè)尚未納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考核范圍，特別是沒有與干部獎(jiǎng)懲、任免和晉升、晉級(jí)掛鉤，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)“動(dòng)力”不足。(5)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的外部環(huán)境有待改善。目前，村民自治組織與國家機(jī)關(guān)的關(guān)系還沒有完全理順，由于體制原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府的職責(zé)不夠明晰，這些不能不影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的路徑

如前所述，經(jīng)過多年努力，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)已取得了明顯成效，但總體上看，離法治政府的要求還相差甚遠(yuǎn)，在行政立法、行政執(zhí)法、行政決策、行政監(jiān)督等方面還存在諸多問題。鑒于此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定要認(rèn)真學(xué)習(xí)和落實(shí)《綱要》精神，強(qiáng)化法治意識(shí)，牢固樹立并自覺踐行依法行政的現(xiàn)代法治理念，不斷提高行政決策能力、執(zhí)法能力和服務(wù)能力。具體而言，應(yīng)做好以下四方面工作:

1.全面落實(shí)依法、科學(xué)、民主決策制度

長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策存在制度性缺陷，產(chǎn)生了大量的政績工程，因此，全面落實(shí)依法、科學(xué)、民主決策就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。(1)要健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策機(jī)制。包括制定行政決策規(guī)則，健全公眾參與、專家論證與政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制，強(qiáng)化行政監(jiān)督和制約，增強(qiáng)行政決策的透明度。(2)要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策行為。第一，要規(guī)范行政決策程序。重大決策中一定要把“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定”作為必經(jīng)程序;決策前要采取多種形式調(diào)研，把好民意關(guān);專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的重大事項(xiàng)的決策要進(jìn)行技術(shù)咨詢和可行性論證，對(duì)其可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行評(píng)估并制定相應(yīng)的預(yù)案。第二，要把好法律關(guān)。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制機(jī)構(gòu)審查外，重大決策還要經(jīng)過專家合法性論證。第三，要把好糾偏關(guān)。要建立重大決策實(shí)施后評(píng)估制度，發(fā)現(xiàn)問題后及時(shí)予以調(diào)整和糾正。(3)要防范“決策謀利”現(xiàn)象。要防范一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在決策或制定規(guī)范性文件的過程中借機(jī)“擴(kuò)充管理權(quán)、處罰權(quán)和收費(fèi)權(quán)等，把并不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)納入其中”④，一旦發(fā)現(xiàn)有此種“決策謀利”的苗頭，要予以及時(shí)制止和嚴(yán)厲制裁。

2.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件的制定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖沒有行政立法權(quán)，但具有規(guī)范性文件制定權(quán)。由于體制機(jī)制不完善、監(jiān)督不力等原因，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常?！巴ㄟ^規(guī)范性文件而自我賦權(quán)”⑤。鑒于此，要重新、嚴(yán)格界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件的制定權(quán)限;強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政意識(shí)，使其不自我賦權(quán)，不違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，不違法增加公民、法人或其他組織的義務(wù);建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件聽證、論證制度，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及群眾切身利益的規(guī)范性文件草案一律接受聽證和專家論證;嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件的制定和發(fā)布程序，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府凡非涉密性文件草案一律向社會(huì)公開。

3.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法行為

(1)明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要重新核實(shí)并及時(shí)公告“經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的合法委托”的行政執(zhí)法主體，沒有取得執(zhí)法資格的人員不得從事行政執(zhí)法工作;非行政組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的合法委托不得行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)。⑥(2)厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)限。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照“職權(quán)法定”原則認(rèn)真梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)執(zhí)法和配合執(zhí)法的法制依據(jù)，然后編制目錄并予以公告;要對(duì)上級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)委托行使的執(zhí)法職權(quán)進(jìn)行一次全面清理，簽訂委托協(xié)議后報(bào)上級(jí)備案。(3)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。要健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法制度，以制度管人;重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體資格，明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)、崗位、人員、職責(zé)并向社會(huì)公布;加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的法治教育和職業(yè)道德教育;落實(shí)崗前培訓(xùn)和責(zé)任制，堅(jiān)決杜絕無證上崗和違法執(zhí)法。(4)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法依據(jù)。第一，嚴(yán)格執(zhí)法程序。目前我國尚無統(tǒng)一的行政程序法，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步明確執(zhí)法環(huán)節(jié)，細(xì)化執(zhí)法流程，規(guī)范執(zhí)法步驟并督促執(zhí)法人員嚴(yán)格遵守之。第二，規(guī)范自由裁量權(quán)的行使。要通過建立自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，統(tǒng)一自由裁量權(quán)，避免隨意執(zhí)法。第三，消除執(zhí)法亂象。要堅(jiān)決消除有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足、定性不準(zhǔn)、程序違法等執(zhí)法亂象。(5)創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法方式。要借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法信息化建設(shè)平臺(tái)，積極推進(jìn)移動(dòng)執(zhí)法、行政處罰裁量及文書制作電子化，用科技手段提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法水平。(6)打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)文明執(zhí)法形象。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要牢固樹立“以人為本”的執(zhí)法理念，全面推行說理式執(zhí)法和柔性執(zhí)法;視當(dāng)事人為親人，不粗暴執(zhí)法，不損其人格尊嚴(yán)，堅(jiān)持文明執(zhí)法。

4.努力營造鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治環(huán)境

(1)加強(qiáng)法治文化建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)軟實(shí)力。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合鄉(xiāng)情鎮(zhèn)情，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)宣傳力度，多形式、多手段宣傳與法治政府建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)，做到家喻戶曉、人人皆知，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)營造濃厚的社會(huì)氛圍;創(chuàng)新普法形式，努力培養(yǎng)公眾的法治信仰。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴(yán)格依法行政，踐行法治精神。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認(rèn)真貫徹《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》和《綱要》精神，認(rèn)真落實(shí)責(zé)任制、公示制、過錯(cuò)追究制和督察制，特別是在民生、治安、維穩(wěn)等領(lǐng)域要嚴(yán)格依法辦事，真正做到依法行政、依法執(zhí)法。(3)多措并舉，“給力”鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第一，上級(jí)政府要通過合理放權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的行政處罰權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)職能范圍內(nèi)的事有權(quán)管、管得了，尤其要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)有力的行政執(zhí)法權(quán)，使其盡早擺脫“看到的管不到，管到的看不到”的窘境。第二，上級(jí)政府布置工作時(shí)要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職權(quán)，不能以行政命令逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)用違法手段去完成收費(fèi)、收稅任務(wù)，同時(shí)積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)處各種糾紛、糾正各種違法行為，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)。⑦

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)的保障措施

1.夯實(shí)組織基礎(chǔ)

(1)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為組長的法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開會(huì)議，研究部署法治政府建設(shè)事宜;定期聽取各部門工作匯報(bào)，及時(shí)解決存在的困難和問題。相關(guān)部門要建立聯(lián)席會(huì)議制度，交流“會(huì)診”，協(xié)同動(dòng)作。要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，尤其是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長要切實(shí)擔(dān)負(fù)起第一責(zé)任人的重任，把法治政府建設(shè)擺在與經(jīng)濟(jì)工作和維穩(wěn)同等重要的地位進(jìn)行部署、落實(shí)、考核。(2)健全法制機(jī)構(gòu)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要增設(shè)獨(dú)立的法制辦公室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)總責(zé)，明確一名副職具體負(fù)責(zé)，設(shè)辦公室主任一名、專(兼)職人員若干名并保障其編制和經(jīng)費(fèi)，努力發(fā)揮其“參謀、助手和法律顧問”的作用。在這方面，江蘇省邳州市議堂鎮(zhèn)法治辦公室的做法值得各地借鑒。(3)壯大法治隊(duì)伍。要把那些思想政治表現(xiàn)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、有較高法律素養(yǎng)的干部充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治隊(duì)伍中來，加強(qiáng)對(duì)法治工作干部的培養(yǎng)、使用和政策傾斜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在錄用公務(wù)員時(shí)可適當(dāng)提高法律專業(yè)人員的比重，為法治政府建設(shè)做好人才儲(chǔ)備。

2.筑牢制度保障

要盡快健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治工作的基本制度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)提供可靠的制度保障。具體而言，要健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子和公務(wù)員學(xué)法制度、法治講座制度、依法行政督察通報(bào)制度;建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策規(guī)則和規(guī)范性文件制定制度;健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員持證上崗、資格管理、案件督察等執(zhí)法制度;制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開目錄》或《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開目錄》并及時(shí)公布;完善并嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門行政首長問責(zé)制、行政過錯(cuò)責(zé)任追究制、行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制等監(jiān)督問責(zé)制度。

3.強(qiáng)化制度落實(shí)

(1)完善、落實(shí)學(xué)法制度。第一，完善和落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子學(xué)法制度。通過對(duì)《憲法》、行政法規(guī)、《行政訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和定期的法治講座，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的法治觀念和依法行政能力。第二，認(rèn)真落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員學(xué)法和法治培訓(xùn)制度。通過對(duì)《公務(wù)員法》、《人民調(diào)解法》、《農(nóng)村土地承包法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》及新頒布法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的法治觀念和依法執(zhí)法能力。(2)完善干部任前法治考察制度。要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部任前法律知識(shí)測試、依法行政情況考察和執(zhí)法人員法律知識(shí)考試，并將測試、考察和考試結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部任職必備條件和執(zhí)法人員任職、晉升的重要依據(jù)。(3)完善政府信息公開和政務(wù)公開制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照《政府信息公開條例》的要求，除涉及國家機(jī)密外，所有與人民群眾密切相關(guān)的重要政府信息都應(yīng)依法、及時(shí)地向社會(huì)公開，確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)要借助電子政務(wù)平臺(tái)，及時(shí)公開鄉(xiāng)鎮(zhèn)非涉密性政務(wù)信息，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力在陽光下運(yùn)行。(4)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件定期清理制度。對(duì)違法制定或與上位法相悖的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件，要及時(shí)予以修改或廢止，確保其合法性。(5)全面落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法責(zé)任制。尤其是對(duì)于群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法問題，要進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任和執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，將責(zé)任制落實(shí)到位。(6)創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核機(jī)制。第一，上級(jí)部門要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)納入目標(biāo)考核和績效考評(píng)中，將其結(jié)果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的重要內(nèi)容和選拔任用依據(jù)。第二，探索制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府量化考核標(biāo)準(zhǔn)。(7)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政監(jiān)督問責(zé)制。第一，強(qiáng)化法制監(jiān)督。新形勢下，除了加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政活動(dòng)和執(zhí)法行為的監(jiān)督力度外，還要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督方式，“適當(dāng)?shù)匾肷鐣?huì)監(jiān)督。把法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和群眾監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來”⑧，形成以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力和以社會(huì)監(jiān)督權(quán)力的監(jiān)督格局。為此，一要引入群眾評(píng)議機(jī)制，定期組織服務(wù)對(duì)象給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公務(wù)員評(píng)議打分，并將評(píng)議結(jié)果作為評(píng)先、晉職依據(jù)。二要?jiǎng)?chuàng)新司法監(jiān)督和層級(jí)監(jiān)督的形式。目前司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督“僅限于對(duì)具體行政行為的合法性審查，而缺乏對(duì)抽象行政行為的合法性審查”;上級(jí)“政府法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督也主要是具體行政行為的監(jiān)督，而忽略了對(duì)規(guī)范性文件的強(qiáng)制備案審查”。⑨鑒于此，建議國家立法機(jī)關(guān)適時(shí)修訂《行政訴訟法》，建立規(guī)范性文件(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件)司法審查制度;同時(shí)，上級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府制定的規(guī)范性文件的備案審查，不斷提升監(jiān)督效果。第二，嚴(yán)格行政問責(zé)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)中出現(xiàn)的有令不行、失職瀆職和違法行政現(xiàn)象，要嚴(yán)格依法追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員的責(zé)任;對(duì)越權(quán)決策、違法決策或決策失誤并造成重大損失或惡劣影響的，按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則依法問責(zé)。

4.創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)需要公眾的積極參與和“多元力量的共同推進(jìn)”⑩，遺憾的是一直以來，我國法治政府建設(shè)基本上由政府主導(dǎo)推進(jìn)，公眾事實(shí)上多處于被動(dòng)接受的狀態(tài)。為了給鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)注入新的活力，必須創(chuàng)新公眾參與的具體方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)得到群眾的理解和支持，大大加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)進(jìn)程。

注釋

①楊海坤:《市場經(jīng)濟(jì) 民主政治和法治政府》，中國人事出版社，1997年，第13頁。②李曉:《中國轉(zhuǎn)型期法治政府建設(shè)現(xiàn)狀、可行性及對(duì)策》，《時(shí)代報(bào)告》2012年第8期。③⑤⑨孟大川:《基層法治政府建設(shè)實(shí)踐現(xiàn)狀與制度創(chuàng)新——以成都縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府依法行政實(shí)踐為例》，《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期。④⑥房建:《法治政府建設(shè)策論研究》，《黃山學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期。⑦劉麗:《基層政府法治建設(shè)中的難點(diǎn)問題及對(duì)策研究》，《北華大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第4期。⑧李正華:《法治觀念下的廣州法治政府建設(shè)》，《法治論壇》2010年第1期。⑩楊偉東:《公眾的認(rèn)同、激勵(lì)與法治政府建設(shè)的動(dòng)力》，《行政管理改革》2011年第7期。