鄉鎮財政管理存在問題和解決對策探索

周 兵

鄉鎮財政是鄉鎮履行職能的財力保障，對提供農村公共服務，促進鄉鎮經濟和社會事業發展，實現農村城鎮化發揮著重要作用。近年來隨著農村綜合配套改革不斷深化，鄉鎮財政管理環境發生了變化，落實民生政策、發放涉農補貼、服務“三農”發展等職責逐步擴大，面臨的困難和矛盾逐步增加。因此，要切實發揮財政職能，加強鄉鎮財政管理，有效解決管理中所出現的難題。

一、鄉鎮財政管理的現狀問題

（一）財政增收困難，可用財力趨緊

受宏觀經濟形勢影響，鄉鎮工業經濟發展緩慢，稅源較少，同時國家逐步取消行政事業性收費，非稅收入逐步減少，導致財政收入增長困難，可用財力增加緩慢。由于近幾年津補貼改革等影響，增資等剛性支出增幅高于公共財政預算收入增幅，遠遠超過可用財力的增長，導致財政保運轉壓力越來越大。

（二）預算編制不全，執行缺乏約束

根據《預算法》的相關規定，“所有政府性收入和支出都應當納入預算”，“經人大批準的預算，未經法律程序不得改變”。但現階段，我國鄉鎮財政處于重要的轉型期，受政策、體制等因素影響，難以保證《預算法》的約束力和嚴肅性。一是收入預算編制不夠全面。收入預算僅限于本級分成財力，而占政府預算財力30%左右的上級專項轉移支付和大部分非稅收入還游離于預算之外；部分補貼類或項目類資金由上級主管部門直接發放或建設，鄉鎮財政無法編列預算。二是支出預算編制不夠細化。預算項目不能對應部門職能準確分類，未按經濟用途細化測算。三是預算執行不力。鄉鎮財政預算執行中經常出現隨意增減指標的現象，部分支出存在相互串用現象。

（三）事權承擔較多，財力轉移不足

農村稅費改革后，鄉鎮除保工資、保運轉外，還要保穩定、保民生、保社會事業，開展工業化、城鎮化和新農村建設，貫徹上級有關涉農政策，加強基層政權建設。近幾年上級下達的任務，包括社會治安綜合治理、環境整治、河道清淤、秸稈禁燒、區域供水、養老院建設等，全部或大部分經費由鄉鎮承擔，事權增加，責任加大，但沒有足夠的財力來保證。

（四）債務負擔沉重，收支矛盾突出

近年來，由于基礎設施建設要求較高，而國家在土地等政策約束力強，非稅收入減少，鄉鎮缺乏充足的財政收入；鄉鎮政府投資渠道單一，在上級財政支持不足、本級財力有限、民間資金準入門檻高的狀況下，地方建設性財力不足，只能通過舉債來進行經濟建設。因此鄉鎮普遍存在債務數額大、償還難等問題，債務規模遠超可用財力，債務風險較大，財政收支矛盾日益突出。據相關部門統計，不少鄉鎮負債率、償債率和債務率均超過警戒線。

二、提高鄉鎮財政管理水平的對策

（一）加強稅源培植

有工業基礎的鄉鎮可利用資源優勢，加大招商引資力度，引進合適的企業，壯大經濟實力，增加稅收，做大“蛋糕”；工業基礎薄弱的鄉鎮，積極發展第三產業，在穩定發展商業、旅游、餐飲等傳統服務業的同時，積極發展農村集貿市場、小商品和果品以及蔬菜批發市場等，拓展產品流通渠道，盤活地方經濟；傳統農業鄉鎮，應強化農田水利等基礎設施建設和科教興農，大力發展高效農業，在提高糧食產量的同時，發揮地區資源優勢，搞活多種經營，增加農林特產的生產，提高農業財源的財政貢獻率。

（二）強化預算管理

鄉鎮財政要按照科學化、精細化要求，強化預算管理，從源頭上強化監管。一是全面實行綜合預算。對鄉鎮本級分成財力、上級專項轉移支付資金、非稅收入、債務收入全部納入預算管理，確保預算編制的完整性。二是一般項目實行序時撥付。對補助類資金和一般項目支出，按照支出進度撥付資金。三是項目支出實行專項審批。項目支出實行與鄉鎮財政部門會簽制度，資金撥付時要有鄉鎮財政部門的監管意見，對監管中所發現問題整改到位前，不得撥付。同時要進行績效評價，根據評價結果確立項目和安排資金，不斷提高財政資金使用效益。

（三）健全財政體制

一是建立鄉鎮財政基本運轉保障機制。以基本公共服務均等化為導向，建立鄉鎮財政基本財力保障機制，保障鄉鎮政府履行職能所必需的財力，確保實現基層政權和組織“保工資、保運轉、保民生”的政策目標。二是建立規范的財政轉移支付制度。制定完善鄉鎮財政體制，對縣級財政確實無法保障的困難鄉鎮，可實行省財政專項轉移支付制度，保證困難鄉鎮的基本財力，保證困難鄉鎮推進各項工作所必需的財力。對一些重點項目，還要安排專項轉移支付資金。三是建立事權與財權相匹配的管理體制。堅持“事由法定、權隨事走、財與事配”的原則，對超范圍的項目，堅持誰出政策誰給錢的原則。

（四）妥善處理債務

為防范和化解鄉鎮財政風險，就必須妥善處理鄉鎮債務問題。首先，應組織審計、財政、農業等部門參加的債務核算組，集中力量對鄉鎮債權、債務和提供的擔保情況進行清查，全面摸清鄉鎮債務情況。然后，應對鄉鎮每項債務制定出切實可行的償債計劃，分年度實施，有計劃、有步驟地化解現有債務。特別是要建立健全新增負債的決策和審批制度，嚴格控制新增不良債務。建立舉債責任追究和審批制度，在對鄉鎮進行考核時要牢固樹立“增收是政績，償債也是政績”的理念，把促進發展、消化債務作為考核鄉鎮干部任期目標和工作實績的重要內容。

（五）完善管理制度

進一步完善內部控制制度，實行授權批準、業務經辦、會計記錄、稽查等不相容職務分離制度；健全財務規章制度，完善收支管理、票據管理、專項資金管理、印鑒管理、資金管理、資產管理等，只有完善財務管理制度，才能使工作中有據可依，按照規章制度辦事，確保財政工作規范化運作，進一步提高財政管理水平。

結束語

隨著財政制度的改革和創新，鄉鎮財政管理工作也發生了很大的改變，由于支出增長較快、債務包袱沉重等的實際問題的出現，制約了鄉鎮發展。因此要通過強化稅源培植、控制支出規模、加強財務管理等手段，進一步提高鄉鎮管理水平。

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[3]馬偉.改革增強了鎮級財政保障功能——安徽省含山縣實施新一輪縣鎮財政管理體制紀實[J].預算管理與會計，2008，12：45-47.