加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策及措施

趙春玲

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。它是以一種強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

2012年11月29日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。該規(guī)范對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)、原則等作出規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義，然而，由于長(zhǎng)期以來(lái)在“皇糧”供養(yǎng)條件下，行政事業(yè)單位工作形成了按部就班等固有特性，對(duì)內(nèi)部控制并沒(méi)引起足夠重視，有的單位連起碼的內(nèi)控制度都沒(méi)制定，有的雖有制度但執(zhí)行不嚴(yán)、形同虛設(shè)，這在某種程度上造成了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)開(kāi)支失控，會(huì)計(jì)信息失真，徇私舞弊、貪贓枉法等諸多弊端。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，對(duì)于有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，保證單位的財(cái)產(chǎn)與資金的安全就顯得很有必要。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)控意識(shí)淡薄

目前單位內(nèi)部控制的好壞并未作為一個(gè)單獨(dú)的業(yè)績(jī)指標(biāo)來(lái)考核行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人，因而有部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識(shí)不足，不關(guān)心內(nèi)部控制制度的建設(shè)，抱著可有可無(wú)的態(tài)度。

（二）單位負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作重視程度不夠

財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)的基本功能是核算與控制(或監(jiān)督)，但在實(shí)際工作中，因行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)較單純，許多行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人認(rèn)為財(cái)會(huì)部門(mén)只不過(guò)是“跑跑銀行付付現(xiàn)金，填填憑證記記賬”，單位的的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動(dòng)財(cái)務(wù)人員無(wú)權(quán)參與，財(cái)務(wù)人員對(duì)單位重要決策的過(guò)程和結(jié)果均不了解。

（三）財(cái)務(wù)管理制度不健全，財(cái)務(wù)監(jiān)督與控制流于形式

行之有效的組織、分工、程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)、守則和規(guī)程是內(nèi)部控制的核心，但許多行政事業(yè)單位尚未建立完善的財(cái)務(wù)管理及相關(guān)的內(nèi)控制度，在實(shí)際操作中僅憑經(jīng)驗(yàn)、慣例、或者是按口頭不成文的規(guī)定辦事，無(wú)明確的開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，管理的隨意性較大，致使財(cái)務(wù)監(jiān)督與控制流于形式。對(duì)不少經(jīng)費(fèi)開(kāi)支(如差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)等)采用實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)制度，只要有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽字，財(cái)務(wù)人員就予以報(bào)銷(xiāo)。

（四）各個(gè)部門(mén)和崗位之間缺少相互牽制機(jī)制

內(nèi)部牽制制度的精髓是關(guān)鍵不相容職務(wù)分離。但在實(shí)際工作中，關(guān)健崗位的“內(nèi)部牽制”原則和崗位輪換制度并沒(méi)有得到落實(shí)。由于單位編制有限、人員配備不足等原因，許多單位都存在一人兼多崗現(xiàn)象，不能合法合理分離不相容職務(wù)。如出納兼任記賬，或出納兼任檔案保管，或記賬兼任復(fù)核，采購(gòu)、驗(yàn)收兼付款。個(gè)別規(guī)模較小的單位，資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)、出納等不相容職務(wù)都由一人兼任。

（五）固定資產(chǎn)管理不嚴(yán)，無(wú)定期的財(cái)產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)制度

部分行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理混亂，單位固定資產(chǎn)長(zhǎng)期無(wú)專(zhuān)人管理，損壞和丟失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因有些單位購(gòu)買(mǎi)了固定資產(chǎn)后不及時(shí)人賬，使固定資產(chǎn)有實(shí)無(wú)賬，又缺乏應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)清查制度，使得單位固定資產(chǎn)賬實(shí)嚴(yán)重不符。有些單位對(duì)一些大額的固定資產(chǎn)購(gòu)置沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)論證，有時(shí)甚至繞過(guò)政府采購(gòu)管理部門(mén)，自行擅自購(gòu)買(mǎi)，造成重復(fù)購(gòu)置及浪費(fèi)，內(nèi)部財(cái)務(wù)控制形同虛設(shè)。

（六）部門(mén)預(yù)算的約束力不強(qiáng)

由于部門(mén)預(yù)算的控制，有些單位的一些費(fèi)用支出項(xiàng)目有的沒(méi)有如實(shí)列入預(yù)算，列入預(yù)算的一些項(xiàng)目也存在定額不足的問(wèn)題，為了維持單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，單位通過(guò)各種途徑，想方設(shè)法尋找“可用”資金，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與正常公用經(jīng)費(fèi)支出相混淆，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被擠占，挪用現(xiàn)象比較普遍；存在經(jīng)費(fèi)超支掛賬現(xiàn)象。

（七）授權(quán)批準(zhǔn)控制不嚴(yán)

在授權(quán)支出控制方面，目前絕大多數(shù)行政事業(yè)單位，存在授權(quán)不當(dāng)，對(duì)授權(quán)批準(zhǔn)支出的范圍、權(quán)限控制不嚴(yán)，特別對(duì)預(yù)算外支出的項(xiàng)目，缺乏集體研究決策，通常是“一把手”說(shuō)了算。

（八）缺乏監(jiān)督，違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生

目前我國(guó)對(duì)行政事業(yè)單位審計(jì)通常是由國(guó)家審計(jì)部門(mén)來(lái)執(zhí)行。政府審計(jì)大多偏重于對(duì)財(cái)政資金的運(yùn)用是否合理、合法進(jìn)行監(jiān)督，而較少對(duì)被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及是否得到有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查。由于缺少了監(jiān)督制約，這使得有的單位領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員，財(cái)會(huì)人員利用內(nèi)部控制不嚴(yán)的漏洞，大量收受賄賂、貪污公款、挪用、盜竊資金，或與單位外部人員相互勾結(jié)，非法侵吞國(guó)有財(cái)產(chǎn)等。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策及措施

（一）加強(qiáng)行政事業(yè)單位單位層面內(nèi)部控制

1.增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，樹(shù)立全面、全員、全過(guò)程控制的理念。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，強(qiáng)化“第一責(zé)任主體意識(shí)”。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)帶頭學(xué)習(xí)有關(guān)財(cái)政、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和內(nèi)部控制基本規(guī)范等法律法規(guī)，強(qiáng)化財(cái)會(huì)管理控制意識(shí)，將財(cái)會(huì)工作全方位，全過(guò)程地滲透到業(yè)務(wù)管理中去，為內(nèi)部管理設(shè)置有效的反應(yīng)機(jī)制和監(jiān)測(cè)機(jī)制，從而更加有效地利用財(cái)會(huì)信息進(jìn)行決策。相關(guān)部門(mén)要強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，實(shí)施會(huì)計(jì)內(nèi)控不僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，有關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)涉及到的所有部門(mén)都是內(nèi)控的范圍，樹(shù)立全面、全員、全過(guò)程控制的理念。

2.加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)。（1）單位要堅(jiān)持不相容職務(wù)的分離，各部門(mén)要明確分工，定崗定責(zé)，關(guān)健崗位要實(shí)行定期崗輪換制度。（2）提高會(huì)計(jì)人員素質(zhì)，增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制作用。會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)和部門(mén)預(yù)算的實(shí)施效果。因此，必須重視改進(jìn)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制作用。會(huì)計(jì)人員在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中既是控制的主體又是被控制的客體，因此，單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)教育及后續(xù)教育，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)樹(shù)立良好的職業(yè)道德，培養(yǎng)會(huì)計(jì)人員樹(shù)立敬業(yè)愛(ài)崗、遵紀(jì)守法、忠于職守、堅(jiān)持原則、廉潔奉公的職業(yè)道德。（3）規(guī)范單位財(cái)務(wù)審批程序和制度，堅(jiān)持在“一支筆”基礎(chǔ)上的集體審批，即在集體通過(guò)的財(cái)務(wù)預(yù)算和規(guī)定的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，授權(quán)單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行審批，對(duì)大額資金支付業(yè)務(wù)、重大決策、重要人事任免、重大事項(xiàng)則由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。（4）單位應(yīng)積極推進(jìn)信息化建設(shè)，對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，在日常辦公、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理等領(lǐng)域，盡快將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制的流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng)中。

（二）加強(qiáng)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

1.加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算編制工作，提高預(yù)算管理水平。加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算編制工作，就是將部門(mén)各類(lèi)不同性質(zhì)的資金收入和支出統(tǒng)一編制到預(yù)算中，保證預(yù)算的完整性；建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度。

2.加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)管理，建立健全收支業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度，確保收款和會(huì)計(jì)核算單、申請(qǐng)和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會(huì)計(jì)核算支出等不相容崗位相互分離。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的單位，應(yīng)按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。

3.加強(qiáng)政府采購(gòu)管理，建立健全政府采購(gòu)活動(dòng)管理、政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃管理、驗(yàn)收管理等政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購(gòu)需求制定與內(nèi)部審批、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核等不相容崗位相互分離。

4.加強(qiáng)單位資產(chǎn)控制，建立健全的貨幣資金控制、實(shí)物資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)控制等內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，實(shí)行定期崗輪換制度，保證資產(chǎn)安全和有效使用。

（三）建立內(nèi)部控制的自我評(píng)價(jià)制度

單位應(yīng)當(dāng)定期對(duì)內(nèi)部控制的有效性及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)結(jié)論。必要時(shí)可請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)本單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行審計(jì)，出具審計(jì)報(bào)告；將各責(zé)任部門(mén)和全體員工實(shí)施內(nèi)部控制的情況納入績(jī)效考評(píng)體系。

（四）加強(qiáng)信息公開(kāi)制度

運(yùn)行機(jī)制不透明是導(dǎo)致單位腐敗的一個(gè)重要原因。信息公開(kāi)有利于加強(qiáng)反腐倡廉的制度建設(shè)，從制度上遏制和預(yù)防腐敗，避免行政行為的暗箱操作，填補(bǔ)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中的漏洞，減少腐敗行為發(fā)生的機(jī)會(huì)。單位應(yīng)向社會(huì)公布辦事流程、執(zhí)法依據(jù)、處理時(shí)限等相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督；單位可在一定范圍內(nèi)，逐步公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)等公務(wù)性消費(fèi)支出情況及單位的預(yù)算和執(zhí)行情況。

（五）加強(qiáng)對(duì)內(nèi)對(duì)外監(jiān)督

單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制體系中存在問(wèn)題，采取措施堵塞漏洞。單位內(nèi)審人員應(yīng)定期檢查和監(jiān)督單位內(nèi)控的執(zhí)行、財(cái)務(wù)管理情況；財(cái)政部門(mén)及審計(jì)部門(mén)要充分發(fā)揮檢查和審計(jì)監(jiān)督的作用，定期對(duì)行政事業(yè)單位的資金運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)察與督促，使其各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在法定的范圍內(nèi)進(jìn)行，防止腐敗和違法亂紀(jì)行為。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項(xiàng)不斷推陳出新，任重而道遠(yuǎn)的工作，隨著時(shí)代的不斷變化，內(nèi)部控制制度也要不斷的修改完善，構(gòu)建以?xún)?nèi)部環(huán)境為重要基礎(chǔ)、以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為重要環(huán)節(jié)、以控制活動(dòng)為重要手段、以信息與溝通為重要條件、以?xún)?nèi)部監(jiān)督為重要保證的內(nèi)部控制體系。

[1]財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）.

[2]財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合頒布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)〔2008〕7號(hào)）.