省級統籌體制下義務教育籌資面臨的四大困境

雷麗珍

（華南師范大學 基礎教育培訓與研究院，廣東 廣州 510631）

提供義務教育是政府的職責。政府作為義務教育的財政責任主體，其核心責任是籌資責任。2006年修訂的《義務教育法》明確規定，義務教育經費投入，實行中央和地方政府共同負擔、省級政府統籌落實的體制。在這一體制下，省級政府對省域義務教育經費投入負有統籌職責。

理論上講，與以往“以縣為主”的義務教育體制相比，在省級統籌體制下，省級政府作為義務教育經費的統籌主體，有助于縮小省域義務教育經費投入差距，促進義務教育均衡發展。然而，現實中省級統籌體制的實施并沒有從根本上解決省內義務教育經費分配的不公平問題。當然，其原因并不在于省級統籌體制這一制度安排本身，而是由于該體制在實施過程中的政策不配套所致。在省級統籌體制下，義務教育籌資仍然面臨如下四大困境。

一、義務教育籌資缺乏明確的法律保障

國家通過立法明確各級政府的義務教育籌資責任，這是保障義務教育經費投入的有力舉措。2006年修訂的《義務教育法》第44條明確規定：“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。義務教育經費保障的具體辦法由國務院規定。”由此可見，我國已通過立法明確了義務教育的籌資者是中央政府和地方各級政府，并且突出了省級政府的統籌職責，扭轉了一直以來義務教育由地方政府負責安排的制度局面。

但是，2006年修訂的《義務教育法》并沒有對各級政府的義務教育籌資責任做出明確規定，而是授權于國務院來制定。修訂后的《義務教育法》至今為止雖已實施近6年之久，有關各級政府的義務教育籌資責任劃分卻并沒有相應的法規與政策做出明確規定，也沒有相關文件對省級政府的義務教育經費統籌職責做出明確界定。正是由于國家在立法上沒有對各級政府的義務教育籌資責任作明確劃分，從而導致現實中各級政府在義務教育經費投入上的相互推諉與消極作為。

首先，從中央與省級政府之間的義務教育籌資責任配置來看，在省級統籌體制下，中央政府主要是加大了對中西部地區的義務教育經費投入力度；對東部經濟發達省份而言，義務教育經費投入由省級政府統籌安排，中央政府僅提供少量的義務教育補助。然而，在現行分稅制下，中央每年從東部經濟發達省份提取了巨額稅賦來充實中央財力并轉移支付至中西部欠發達省份。因此，東部經濟發達省份會以財權與事權不對稱為由，消極履行其義務教育籌資責任。以廣東省為例，廣東省地方財政預算收入連續多年來位居全國各省區首位。但是，目前廣東人均財政支出水平已低于全國平均線。2009年廣東人均財政支出已滑至全國第19位，人均支出4497元，比東部地區平均水平低1031元，比全國平均水平低141元。如剔除財政單列的深圳市，廣東人均財政支出則為3811元，排在全國第22位，比全國地方平均水平低827元[1]。由此可見，公共財政保障能力面臨挑戰。

其次，從省級政府與縣級政府之間的義務教育籌資責任配置來看，在省級統籌體制下，為了迎合義務教育經費省級統籌的法律要求，省級政府加大了對省內經濟欠發達地區的教育轉移支付力度。但實質上，省級政府并沒有真正履行其義務教育經費投入的統籌職責，而是將義務教育籌資責任更多下卸給縣級政府。至今為止，全國各省尚未建立公平合理、規范長效的義務教育撥款制度。就廣東省而言，省級政府的義務教育經費投入還非常有限，縣級政府依然是義務教育經費的主要負擔者。在現行分稅制下，由于地方財政收入主要集中在省級和地級財政，縣級財政收入所占比例較低。因此，縣級政府會以財力薄弱為由，或要求省級政府加大教育補助，或降低義務教育經費投入水平。

為了保證義務教育經費的穩定來源，世界各國均通過立法明確各級政府的義務教育籌資職責，這為我國義務教育籌資制度的完善提供了借鑒。比如，日本通過《義務教育經費國庫負擔法》《義務教育學校設施經費國庫負擔法》《市町村學校教職員工資負擔法》等法律明確規定了各級政府的義務教育經費投入職責，美國通過《國防教育法》《學校法典》《初中等教育法》以及各州的憲法明確規定了義務教育經費的投入原則及政府的投入職責。

二、政府履行義務教育財政職能弱化

提供公共服務是政府的最基本職能，也是實現財政資源配置職能的機制和手段。義務教育具有很強的外部性、公共性，實施義務教育能夠帶來巨大的社會效益和經濟效益，理應由政府提供。世界各國也都通過制度安排將提供義務教育視為政府的職責。2006年修訂的《義務教育法》第42條規定：“國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府予以保障。”由此可見，我國已通過立法明確了舉辦義務教育是政府的責任，義務教育經費投入由國家財政作保障。

自 2006年起，我國先后在農村與城鎮地區實施義務教育“兩免一補”政策，并實施農村義務教育經費保障機制改革，所需資金由國家財政作保障。到目前為止，全國城鄉地區義務教育已實現了免費，保障了所有適齡兒童的受教育權利和機會。但是，目前我國義務教育資源分配不均衡問題仍然非常突出，義務教育質量難以提升。其根本原因在于，政府在履行義務教育公共服務財政職能上的弱化，具體體現在以下幾方面。

其一，義務教育經費執行標準偏低，難以滿足義務教育質量要求。標準的義務教育經費支出，應當建立在義務教育質量標準的基礎上，以教育質量標準為依據核算生均教育成本。我國在確定義務教育經費支出標準上，首先考慮的是政府的財政能力，而非義務教育服務水平。在當前我國公共財政體制并不健全的背景下，義務教育難以成為財政優先保障的范圍。以生均公用經費標準為例，財政部于2009年規定了農村義務教育學校公用經費基準定額標準，即中西部地區小學生人均300元/年，初中生 500元/年；東部地區小學生350元/年，初中生 550元/年。這個執行標準偏低。

其二，義務教育資金保障范圍避重就輕。在省級統籌體制下，中央和省級政府的義務教育補助主要用于保障經濟欠發達地區的義務教育公用經費、校舍維修改造經費和貧困生補助費，而對于困擾這些地區的教師工資缺口問題并沒有提出明確的解決辦法。然而，教師工資支出一直是義務教育預算內經費中最主要的支出部分。就廣東省而言，2008―2009年，中央和省級政府在義務教育公用經費、校舍維修改造資金和學生補助資金上的分擔比例接近 50%①。但是，對于占義務教育經費最大比例的教師工資福利支出，依然主要由縣級財政承擔。因此，就整個義務教育經費投入而言，縣級財政依然是主要負擔者。

其三，義務教育撥款方式不規范。建立公式化、規范化的義務教育撥款制度，是實現義務教育財政公平的關鍵。在省級統籌體制下，省級政府的義務教育經費補助標準、分擔比例的確定，并非建立在對各縣義務教育經費供求進行準確測算的基礎上，也沒有建立公式化、規范化的教育撥款制度。省級政府的資助僅僅停留在救濟性資助層面，扮演著“救火隊”的角色。從現行體制運行情況來看，省級統籌體制并沒有從根本上解決義務教育經費投入不均衡的問題，省內各縣義務教育經費投入差距仍然很大。

為實現義務教育的公平與質量，保障適齡兒童都能夠公平地接受高質量的義務教育，各級政府必須樹立公共財政的理念，將財政支出范圍限定于社會公共服務領域。在財政分配上，政府應當優先考慮義務教育等社會基本公共服務，確保能夠為義務教育等基本公共服務提供足額的經費保障。

三、政府間財力與支出責任不匹配

其一，中央政府與地方政府之間的財力與支出責任不相匹配。1994年起我國實施分稅制改革，提高了中央財政收入在國家財政總收入中的比重，中央政府的宏觀調控能力大為增強。以2010年為例，當年全國財政收入為 83101.51億元，其中，中央財政收入為42488.47億元，占全國財政收入的51.13%；地方本級財政收入為 40613.04億元，占全國財政收入的48.87%。再從當年財政支出來看，2010年全國財政支出為89874.16億元，其中，中央本級支出為15989.73億元，占全國財政支出的 17.79%；地方財政支出為73884.43億元，占全國財政支出的82.21%②。由此可見，地方財政承擔了主要支出責任，中央財政則采取一般性轉移支付的方式用于平衡各省之間的財力。

其二，地方各級政府之間的財力與其支出責任不相匹配，尤其是省級政府與縣級政府之間的財力與支出責任不匹配。在分稅制改革背景下，對于省以下各級政府間的財權劃分，各省也通常按照中央政府的做法，將稅源充足、調控功能較強的稅種劃歸上級政府，而將稅源分散、在地區之間分布不均衡，又適于在一定區域發揮調控作用的稅種劃歸下級政府。因此，地方財政收入主要集中在省級和地級財政，縣鄉財政收入所占比例較低，省級政府與縣級政府之間的財力與支出責任不匹配。以廣東省為例，2008年全省財政預算收入的64%集中在省級和地級財政，縣鄉財政預算收入僅占36%。然而，縣鄉財政支出占當年全省財政支出的48%。2005―2008年，廣東省地級、鄉鎮級財政預算收支比例基本持衡，省級財政預算支出比例低于預算收入比例約10個百分點，而縣級財政預算支出比例則高于預算收入比例約10個百分點③。

自 2006年起，中央和省級政府加大了對義務教育的轉移支付規模。并且，在轉移支付方式上，也改變了以往以“工程”或其他專項的方式為主的特點，而是更多地采取了正常經費性質的轉移支付[2]。但是，中央和省級政府在履行義務教育籌資職責上還存在一些問題。比如，義務教育經費執行標準偏低，義務教育資金保障項目避重就輕，義務教育撥款方式不規范等。因此，義務教育發展的公平與質量問題并沒有得到根本解決。

義務教育的公共產品屬性特點，決定了政府是義務教育的提供者。義務教育受益空間上的外溢性，決定了義務教育不能單單由地方政府提供，中央和地方政府理應作為義務教育的共同籌資者。在當前縣級政府財力與義務教育支出責任不匹配的情況下，中央和省級政府在義務教育籌資上負有不可推卸的責任。首先，在省級統籌體制下，省級政府作為義務教育經費投入的統籌主體，必須明確省本級政府的籌資責任，確定省級財政預算內義務教育經費占省財政支出的比例。其次，省級政府必須建立公式化、規范化的義務教育撥款制度，保證財政能力弱的縣域義務教育經費充足到位。只有這樣才能實現省內義務教育財政分配的公平。再次，作為中央政府，在現行分稅制不變的情況下，必須完善中央對地方的財政轉移支付制度，確保各省均有足夠的財力來提供義務教育等公共服務。

四、財政分權與行政集權制度并存

主流財政分權理論認為，財政分權能夠激勵地方政府有效提供地方性公共產品。其原因在于，其一，地方政府與當地居民更接近，更有條件了解當地居民的偏好信息，因而能夠做出更符合效率要求的地方性公共產品的決策。其二，居民的流動和轄區間的相互競爭將允許居民選擇自己最偏好的地方性公共產品與稅收組合，從而激勵地方政府能夠最優地提供地方性公共產品[3]36?38。

另外，財政分權能夠提高教育等社會公共服務水平，其前提條件是居民“用手投票”和“用腳投票”兩種機制的成立。在“用手投票”機制中，通過選民合法選舉產生的地方政府，在地方公共產品需求方面比中央政府更具信息優勢，而且選舉機制本身對政府官員的行為構成了約束和激勵，要求地方政府提供最適量的公共產品以滿足居民需求。在“用腳投票”機制中，即不同的政府根據地方居民的偏好提供不同的公共產品與稅收組合，居民可以根據自己的偏好，通過轄區間的自由流動來選擇不同的地方政府，從而選擇相應的公共產品與稅收組合。如果這兩種機制不能成立的話，地方政府在提供公共產品上的效率優勢將會受到質疑。對于我國而言，由于居民“用手投票”和“用腳投票”兩種機制的限制，財政分權并沒有增加義務教育的有效供給，反而導致義務教育發展的嚴重不均衡。

就“用腳投票”機制而言，中國的戶籍管理制度，尤其是戶籍制度所附加的歧視性政策，在很大程度上限制了人口的充分流動。這里重點對居民“用手投票”機制的限制進行分析。

首先，我國的行政體制本質上還是集權體制，地方各級政府在某種意義上僅僅是中央政府不同層級的代理人，處在從基層到中央的行政體系的不同節點上，下級政府主要對上級政府負責[4]。地方官員由上一級政府任命，社區居民對地方政府及其官員還沒有完全意義上的“用手投票”的權力。這種體制在一定程度上限制了地方政府對當地居民公共產品需求的重視程度。

其次，在當地居民無法對當地政府的行為，特別是支出行為進行有效的制約和監督的情況下，當地官員利用財政分權賦予他們支出的自由裁量權，將更多的財政資源安排給有利于自己考核和升遷的支出項目[5]。我國現行的政績考核體系主要以經濟指標為中心，并非以提供公共服務為關鍵指標。義務教育收益的模糊性、間接性、周期長等特點與我國的官員任期制和政績考核體系不吻合，義務教育并不能立即給地方政府及其官員帶來很大收益。出于理性經濟人的考慮，地方政府及其官員往往注重有利于經濟增長的基建投資，而不重視對義務教育等公共產品的提供。在地方政府財政資源緊缺的情況下，教育不會成為政府財政優先考慮的范圍，用于教育的財政資源還會被進一步擠占。

由于中國特有的財政分權與行政集權制度并存，導致了地方政府在提供義務教育等公共服務方面的行為發生變異。大量實證研究發現，在中國現行的財政分權體制下，中央和省級政府的轉移支付政策并沒有增加縣級財政的義務教育投入努力程度。不少縣級政府在義務教育投入上存在“擠出效應”，即在上級政府增加義務教育經費投入的同時，縣級政府會減少本級財政對義務教育經費的投入。李祥云等人基于縣級數據實證分析的結果表明，分稅制后中國縣級義務教育投入不足，不僅僅只是“錢”的問題，更主要的還是縣級義務教育財政支出激勵不足，義務教育財政支出占縣財政總支出的比重幾乎在逐年下降[6]。喬寶云等人的研究發現，財政分權、地方政府競爭并沒有增加小學義務教育的有效供給[6]。鄒俊偉等人的研究表明，現有的財政分權和轉移支付政策對地方政府教育投入努力程度的影響是負向的[7]。

在行政集權體制下，對于地方政府義務教育投入努力不足的問題，上級政府可通過政治激勵機制，即將提供義務教育等公共服務納入地方政府及其官員政績考核的主要指標，促使地方政府轉變財政職能，調整支出結構，滿足居民對公共服務的需求。

注釋：

① 根據對廣東省教育廳、財政廳的調研數據計算所得。

② 數據來源：2010年全國財政決算數據（http://yss.mof.g ov.cn/2010juesuan/index.html）。

③ 數據來源：廣東財政年鑒（2006年―2009年）。

[1]李青.人均財政支出逐年下滑 高稅負拖累居民收入增長[EB/OL].(2012-01-13).http://news.gd.sina.com.cn/new s/20120113/1227380.html.

[2]孫志軍，杜育紅.中國義務教育財政制度改革：進展、問題與建議[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2010(1).

[3]楊之剛.財政分權理論與基層公共財政改革[M].北京：經濟科學出版社，2006.

[4]趙全軍.中國農村義務教育供給制度研究（1978―2005年）[D].上海：復旦大學，2006.

[5]李祥云，陳建偉.財政分權視角下中國縣級義務教育財政支出不足的原因分析[J].教育與經濟，2010(2).

[6]喬寶云，范劍勇，馮興元.中國的財政分權與小學義務教育[J].中國社會科學，2005(6).

[7]鄒俊偉，楊中全，段謀娟.財政分權、轉移支付與地方政府教育投入努力[J].中央財經大學學報，2010(1).