率先實現小學生減負的制度困境與出路

孫麗璇，吳支奎

（安徽師范大學教育科學學院，安徽 蕪湖 241000）

中小學生負擔過重是長期以來困擾我國基礎教育的頑癥，一直是社會各界、人民群眾十分關注的問題。近年來，各級政府、教育行政部門及中小學校都采取了相應措施，減負取得了一定成效。但是，我們必須清醒地看到，學生負擔過重問題至今仍然不同程度地普遍存在，有的地方還相當嚴重，已經成為當前全面推進素質教育的障礙。因此，減輕學生過重課業負擔便成為當前素質教育發展的一個重要突破口，也成為我國基礎教育改革的大勢所趨。率先實現小學生減負問題也正是在當前這個大背景下提出。本文擬從制度分析的視角探討率先實現小學生減負的困境，探尋率先實現小學生減負的制度突破路徑。

一、率先實現小學生減負問題的提出

為切實減輕小學生過重負擔問題，教育部2000年頒布《關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》，首次提出：“各級教育行政部門、學校應當落實相關規定，首先把小學生過重的負擔減下來。”時隔十年之后，國家頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》再次強調：“過重的課業負擔嚴重損害青少年身心健康，危害民族未來。通過減輕課業負擔，保證學生生動活潑學習、健康快樂成長。減輕學生過重課業負擔是全社會的共同責任，政府、學校、家庭、社會必須共同努力，標本兼治，綜合治理。把減負落實到中小學教育全過程，率先實現小學生減負。”至此，“率先實現小學生減負”問題被作為未來我國教育改革和發展的專項任務和重要課題提出。

過重的課業負擔導致小學生不堪重負，學習一度變為異己的力量，正如蘇聯著名教育家蘇霍姆林斯基所說：“學生的學習被各種學校功課塞得越滿，給他留下的供他思考與學習直接有關東西的時間越少，那么他負擔過重，學業落后的可能性越大。”為此，如何切實減輕中小學生過重課業負擔問題也成為學術界重點研究的課題。從目前情況來看，學界有關減輕中小學課業負擔的研究有很多，但探討“率先實現小學生減負”的專題研究則極少。即便是前者研究，現有研究成果大多囿于一般意義上的論述，或偏重于學校教育教學改進方面的研究，從制度視角加以探討的研究成果并不多。本論題嘗試從制度分析的視角深入探討小學生課業負擔過重問題，并從制度突破上來嘗試探尋率先實現小學生減負的路徑。

二、率先實現小學生減負的制度困境

從制度分析的視角來看，率先實現小學生減負存在如下制度阻隔。

（一）人才選拔制度的框限

學生課業負擔過重只是問題的表象，究其深層次的原因則是人才選拔制度的框限而導致的學生競爭壓力過大。從短期看是考試壓力，但從長遠看實際上是就業的壓力。在我國，學歷長期以來在社會各用人單位評價人才與選擇人才中是占主導地位的標準，學歷往往與一個人未來的社會地位、經濟收入等存在著較大關系。尤其在當下社會，隨著高等教育由“精英化”轉向“大眾化”，國民學歷整體有了較大幅度提升，這種情形之下，學歷、文憑高消費占據社會的主導，由此帶來了人才高消費無序現象，再加上無規則的人才競爭更加劇了學生的學習競爭。

在這種高學歷就有好職業的現實面前，父母望子成龍、望女成鳳，父母將這種期望轉嫁給學校，學校為了追求高升學率，又將提高升學率的壓力轉移給學生，繁重的作業、大量的考試、頻繁的補課，每一樣對于學生來說，都是沉重的負擔，學生越學越累，越累越不愿意學，甚至厭學輟學，減負變成了越減越重的事情。[1]

（二）考試評價制度導向的偏差

現行的考試和選拔用人制度，是造成學生學業負擔過重的重要原因。學期期末考試成績被視為檢驗學生學期學習成果的唯一標準，是評價學生在該學期學習效果的標尺。正是其重要性，為了迎接期末考，取得好成績，在臨近期末時，教師都會給學生布置超額作業量，家長也心領神會地極力配合教師，一同給孩子加壓。

在當前考試評價制度背景下滋生出來的“擇校熱”無疑又反過來加劇了小學生的學習壓力。小升初引發的“擇校熱”一直居高不下，家長為了孩子能進入好學校讀書，不惜花錢花精力帶孩子利用課余時間參加各種奧數班、特長班的學習，為的就是獲取相應的證書，而這些證書是報考優質學校的必要條件。[2]“小升初”帶給孩子的是每個周末在各式輔導班輾轉，學生課余時間被各類輔導班、補習機構擠占，家長不惜花費金錢、時間、精力陪孩子奔波。原本應該是快樂美好的童年，如今卻被練習、考試、面試取代，反復的題海練習、無盡的競賽考試，這一切的一切都在加重著學生們的課業負擔，學生們苦不堪言。

（三）教育行政問責制度的失范

教育行政部門問責制是指對教育行政部門 (或其委托授權組織)及其責任人履職情況進行合理性質詢或責任追究的制度。其實施有利于提高教育官員的責任意識，為我國教育發展提供重要的制度保障。[3]教育行政問責制對減負的巨大作用是不言而喻的，教育行政部門若能對減負重視起來，對學校私自補課、加課等一切加重學生學業負擔的行為嚴查并加以懲辦，勢必會遏制小學生課業負擔過重現象。然而，目前教育行政問責制度尚存在失范問題，一是問責制度權責不明確，存在部分政府官員只講權力不講責任，隨意行使權力，造成權責不對等現象。二是教育行政問責制只講行政系統內部監督，不講行政系統外部監督。外部監督包括法律監督、群眾監督、輿論監督等，外部監督使行政官員的一言一行都在公眾的監督之下，公眾可以有效地監督教育官員在工作中的行為，避免權力的濫用。教育行政問責制度的失范直接導致小學生負擔問題長期得不到實際督察和監管。

（四）學校教學管理制度的缺位

長期以來，小學生減負遲遲難以得到落實，與學校教學管理制度的缺位不無關聯。當前，小學教學管理上存在的突出問題主要集中在如下幾個方面：（1）學校加課現象嚴重。周末、寒暑假、法定假日經常被占用，給學生額外“加餐”，學生自由支配的時間越來越少，負擔越來越重。（2）存在大量“低效作業”。減負不單單指作業量的減少，更重要的是，教師布置作業的質量要高，倡導高效又有趣的“高效作業”，而枯燥無味又沒有效果的“低效作業”平添了學生不必要的學習負擔。（3）學科內容過深。學科內容過深也是加重小學生課業負擔的重要原因。與國外相比，我國基礎教育學校課程內容更為高深，“小學五年級的學生可以解答美國九年級（初三年級）數學試題，而且還能在他們的班級里遙遙領先”。[4]長期大量超綱的內容學習令學生們苦不堪言。（4）學業評價標準存在偏差。分數至上的評價標準讓部分教師自覺不自覺地給學生貼上“優質生”和“差生”的標簽，繼而忽略了學生能力、情感態度、價值觀等方面的培養。同時，唯分數至上，也增加了學生的心理負擔。

針對目前學校教學管理上存在的問題，小學在管理制度建設上一時又很難有大的作為，教學管理制度的缺位致使學校在減負方面少了自我監管機制，隨意加課、低效重復作業練習等現象也就見怪不怪了。

三、率先實現小學生減負的制度突破

小學生負擔過重，是一個復雜的社會問題，涉及學校、教育行政部門、政府有關部門和社會各方面。教育部要求，地方各級教育行政部門要主動爭取政府的領導，并與宣傳、新聞出版、共青團、科協等有關部門和社會團體加強聯系，相互配合，對小學生過重負擔進行綜合治理。從制度分析的視角來看，率先實現小學生減負應在如下制度層面進行創新和突破。

（一）建立小學生課業負擔監測、公告制度

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》提出通過“建立學生課業負擔監測和公告制度”等方式為中小學生減負。建立健全減輕學生過重負擔的監督檢查機制，要求各地要在政府統一領導和協調下，明確教育等有關部門和學校的職責。成立中小學生課業負擔監測小組，對本地區小學生過重負擔中存在的突出問題開展定期檢查和專項督導。每學期開學后，課業負擔監測小組會同有關部門采用明察暗訪的方式，對小學生的作業量、課表、教師的工作計劃、教案等進行監測，查看有無增加課時、課量的問題，音樂、美術、體育、綜合實踐課有無被侵占、取消的現象，發現問題，及時糾正。另外，也要對學生家長進行經常性的走訪，了解學生在家期間、寒暑假時間有無參加補習班。教育部將組織減輕小學生過重負擔的專項督導，檢查各地具體落實情況。秉著考試次數和難度適中的原則，嚴格監控考試的次數和難度。

各級教育行政部門要建立減輕學生過重負擔通報制度，對加重學生負擔的違紀行為的學校予以通報批評，對學生減負實施良好的學校予以表揚，加強輿論監督和社會監督，使減輕學生過重負擔成為全社會的共識和行動。

（二）健全小升初招生評價制度

招生考試制度是一根“指揮棒”，它本身只是技術層面的判斷，不具有價值的判斷效應。但客觀分析，囿于招生考試具有選拔功能，它的科學性、合理性需要不斷地完善。一方面，積極開展升學考試制度設計研究，如加強學生平時的綜合評價，綜合評價能比較全面地反映出學生的學習過程、進步程度和各方面表現，然后作為招生考試中的重要組成部分；改革招生考試的一次性選拔制度，實行多樣化、多頻次考試等。另一方面，嘗試推行“免試小升初”，建立一種長效選拔機制，淡化一考定終身的遴選辦法。改革考試評價內容和方式。改革招生制度，小學生升初中免試劃片就近入學，取消一切形式的擇校。首先要禁止義務教育階段初中辦重點校和重點班。其次要取消奧數之類的加分，實行“裸升”。

（三）完善教育行政問責制度

率先實現小學生減負，必須進一步完善教育行政問責制度。顧明遠先生曾在《中國教育報》撰文《推進素質教育先從減負做起》中指出：“各級地方政府要改變政績觀，不允許給教育局、學校壓升學指標。要建立政府在推行素質教育方面的問責制。如果在轄區內發生學生因厭學自殺、弒親、弒師事件，要問責轄區政府領導。”[5]

完善教育行政問責制度，需做到：首先，權利和義務應該是對等的，對于小學生減負工作的開展，不僅賦予了各省有關教育行政部門及其責任人的權力，同時有多大權力就有多大責任，領導干部還負有對該省減負工作執行不力的下屬進行批評教育的責任，對出現的問題需要承擔必要的后果。另外，還需進一步完善公眾監督機制，堅持公開化、透明化。教育行政問責制離不開公眾的外部監督，就實現小學生減負而言，政府官員的每項工作的實施，都應政務公開，這是對學校、教師、家長和學生負責的態度，有了公眾的監督，才能確保各級政府官員行使權力時候秉著一顆負責任的心，有利于減負工作的有效開展。

（四）嚴格學校教學管理制度

學校要嚴格按照國家規定的要求開課，不得隨意加課；教師不得布置機械重復作業；學科教學不得超出新課標要求。對學生的評價也必須按教育行政部門的要求實施，不得擅自進行排隊、分類等評價。

具體來說，學校應該嚴格按照國家課程設置標準開課，嚴格按照國家要求安排課時和作息時間，不得隨意加課，增加學生課業負擔。教師要提高作業質量，將枯燥機械式的抄寫替換成填字游戲、詞語接龍等這種新奇有趣又能激發學生創造力的創新作業，即使作業量多一點，學生做起來也會更積極，也不會感到有負擔。為了能讓學生從繁重的課業負擔中解放出來，學校應該嚴格按照新課標的要求，讓廣大的受教育者接受最基本的科學文化知識，過多過深的知識只會讓他們吃不消，造成學習成本的巨大浪費。學校在教學管理時，對小學生的學業評價要將診斷性評價和終結性評價相結合，從單純的重分數向著學生技能、情感態度傾斜，減輕學生的心理壓力。

（五）創建學校、家庭聯動機制

家庭是學生成長的重要場所，尤其是小學生，身心發展還不成熟，減負工作的有效開展，不僅需要學校、教師的努力，更需要學生家長的通力配合。如果小學生在校的課業負擔減了，但家長擔心孩子輸在起跑線上，放學后又把孩子送到各種輔導機構去補習，這樣一頭減一頭卻在增，減負只能是口號，因此需要建立家校聯動機制。[6]先要為家長樹立正確的減負觀，讓他們能真正理解并支持減負，為孩子創造一個減負不減質的家庭環境。其次，通過教師走訪、開家長會等方式，加強教師和學生家長的交流溝通。一方面方便教師掌握學生在家的學習動態，有利于教師的教學；另一方面通過教師和家長之間的交流，家長也更能理解教師的工作，能主動監督學校的“減負”工作，共同將減負提質落到實處，為小學生的發展提供良好的條件。

減輕小學生課業負擔是一項長期性工作，各部門應在政府的統一領導下，通力合作，齊抓共管，切實減輕小學生課業負擔、經濟負擔和心理負擔，給廣大小學生創造一個寬松的學習環境。

[1]張桂春.關于我國小學生學業負擔過重問題的獨特審視[J].教育科學，2000（3）.

[2]何淑琴.小學教育與“小升初”選拔模式的思考[J].現代教育科學·普教研究，2011（4）.

[3]趙銀生.我國教育行政部門問責制度研究[J].高等教育研究，2009（8）.

[4]朱永新.給中國教育的100條建議[M].北京：新華出版社.2010：115.

[5]顧明遠.推進素質教育先從減負做起[N].中國教育報，2009-2-4.

[6]吳國麗.建立學校、社區、家庭德育聯動制度的探索[J].計算機教與學·現代教學，2005（5）.