公共行政中的人性假設：事實與價值的論辯

張城成

（廣西師范大學，廣西 桂林 541006）

早在18世紀，休謨就明確地指出：“一切科學對于人性總是或多或少地有些關系，任何科學不論似乎與人性離得多遠，它們總是會通過這樣或那樣的途徑回到人性。即使數學、自然哲學和自然宗教，也都在某種程度上依靠人的科學”；“人性本身”好比是“科學的首都或心臟”。[1]由此可見，公共行政這門學科也自然無法回避對人性問題的進一步闡釋。從古至今，對于“人性是什么”的問題，學界也沒有一個公認的標準答案。對于人性應該是什么，學者們可以自由發揮，而對于人性事實上是什么，學者們就各執一詞了，這就表現為人性的價值（應然）與事實（實然）的矛盾。

關于人性的問題，我國古代就有“人性善”和“人性惡”兩種假說，而西方則主要有“經濟人”“社會人”“復雜人”“利益人”“公共人”“學習人”等這幾種著名的假設。我國的顏佳華教授在《行政哲學研究》一書中也提到：“人性假設是公共行政理論建構的邏輯前提，深化行政理論研究必須重視對人性假設問題的探討”。[2]但在公共行政中，行政人員究竟是“經濟人”還是“公共人”一直存在爭論。吳金群教授認為，行政人在事實上可能以“經濟人”的方式生活，但在價值層面，必須堅持以“公共人”為導向。[3]也就是說，他認為事實層面上行政人員有著自己的利益訴求，以“經濟人”的方式生活，但公共領域的特殊性，維護公共利益的導向性，又要求作為社會共同體的行政人員必須具有“公共人”的價值取向，具有公共精神，提供公共服務。

一、“經濟人”：事實層面的客觀性及其不適用的局限性

所謂“經濟人”假設，其實就是認為在市場經濟條件的人都是具有經濟理性的個人，他們通過成本——收益的比較分析來追求自身利益或效用最大化。布坎南的公共選擇理論則將“經濟人”假設由對經濟市場行為的分析推廣到對政治市場行為的分析，并認為政治領域的行政人員的基本行為動機也可以假定為追求自身效用最大化。從事實層面來看，這在行政實踐活動上有一定的合理性，它恰當地描述了現實生活中大多數行政人員在大多數時間里的追求自己利益最大化的行為。而且，從基于方法論上的一致性考慮，如果假定人們具有追求個人利益的動機，其利己主義的行為動機在任何環境中都是一致的，無論是私人領域還是公共領域。因此，它的引入有利于構建人類行為動機的統一模式以及確保制度分析的一致性，并運用了經濟學中的嚴密的邏輯推演和相關數學模型去分析政治領域的科學化進程，是有一定的現實意義的。但是，這一人性假設的局限性也引起了很大的爭議，被認為不適用于政治領域，主要有以下幾個方面原因：

（一）它是違背歷史唯物主義常識的

首先，馬克思主義認為，人的本性是社會關系的產物，每一個歷史時代人的本性的內容是不同的，整個歷史也無非是人類本性的不斷改變而已。[4]也就是說，在歷史唯物主義看來，人性主要是后天在具體的社會經濟、政治等環境條件下養成而不是天生就是善或惡的，而“經濟人”假設則偏執地認為人與生俱來就是有利己的行為動機，這顯然是不科學的，這不是歷史長河中人類體現出來的特性。所以，“經濟人”其實是一個歷史范疇，沒有任何根據可以斷定人是一個永恒的“經濟人”。

（二）它是建立在形而上學基礎上的

“經濟人”假設試圖用此假設來理解一切人的行為動因，泛化了其概念，使得其與“人”的概念相重合了。雖然現實中存在很多自私自利的人，但如果因此就推斷大家都是自私自利的就有失偏頗了，忽略了人不都是同一階級的，人的性格特征、愛好和教育背景等也不一樣，人所處的社會制度也不盡相同，所以人類存在差異化的道德面貌和人性特征也是不爭的事實。

（三）它抹殺了政治領域與經濟領域、政治活動與經濟活動的差異，忽視了人在不同領域中應有不同的角色定位

眾所周知，公共行政的基本宗旨就是維護和實現公共利益，而“經濟人”假設卻否定和懷疑公共行政的公共性質，把行政人員等同于市場經濟條件下的“經濟人”。誠然，不可能每個行政人員都以實現公共利益為己任，并且事實上也確實存在一定數量的行政人員濫用手中的權力為小團體或個人謀取私利的問題，進而出現尋租與腐敗、行政效率低下、辦事推諉扯皮等官僚主義現象，表現出一些“經濟人”的特征，但這并不表示他們就成為了“經濟人”，其實“經濟人”假設只是對部分行政人現實表現的無奈與揭露，最多只能說明他們維護公共利益的本質受到了“經濟人”表象的遮蔽。所以，我們不能否認行政人員潛在的人性和道德等積極向上的主觀追求對于政治領域中的公共性維持的積極意義，政治領域依然存在可以道德化的可能性。

（四）它會引發不道德后果

在私人領域，“經濟人”追求自身利益最大化是可以導致合理性的道德化的結果的，而政治領域中的任何追求個人利益最大化的行為，都會直接導致不道德的結果，而不道德的結果也違背了政治領域維護公共性和公共利益的事實初衷，所以是不具有合理性的事實。

二、“公共人”：價值層面的導向性及其實現的爭議性

（一）何為“公共人”

“公共人”概念，是指由公眾選舉或者授權委托的行政人員，在管理國家和社會事務時，應該依法行政，依靠公共給養，合理運用手中的公共權力，主動承擔公共責任，追求社會公共利益最大化，并自覺接受公眾監督。從以上概念可以看出“公共人”的幾個主要特征：“公共人”是社會公眾的“代理人”，在行使代理職能時，應該以維護委托人的利益為己任，而不是追求自身的利益和需求；“公共人”的主要資源是公共權力，這個權力不是自然擁有而是社會公眾通過一定方式賦予的，這同時也意味著行政人員不擁有授權以外的任何權力，也必須合理利用而不是濫用被授權的權力用來為維護公共利益和保持公共秩序服務；“公共人”全部的生活資料由社會公眾提供，這點與法律法規中明確規定行政人員不得從事相關的生產經營活動有關；“公共人”的行為目標是實現社會公共利益最大化，在公共利益與個人利益發生沖突時，“公共人”需要顧全大局，必要時犧牲自身利益，履行公職完成公共事務；“公共人”應該接受公眾的全方位監督，這就要求行政人員要嚴于律己，所從事的行政活動行為要更加公開透明，自覺接受監督，這也是為了確保行政人員的行為真正以民意為所歸。

（二）行政人員為什么應該成為“公共人”

行政人員應該用“公共人”的標準來嚴格要求自己，其“公共人”特性的一面表現愈是明顯，就愈是符合政治領域的要求，就愈能承擔維護公共利益的責任，主要原因如下：

1.這是政府公共性的要求。政府的存在，是公共意志的集中體現，其能否切實維護好公共利益是關乎政治正義性和政府合法性的重要基石，也就是說，如果政府無法實現公共權利，無法滿足公眾日益增長的物質和精神需求，那么它就沒有存在的必要了。因此，公共性是政府所固有的首要特性，政府的首要任務是維護公共利益，而行政人員作為政府中的行政活動主體，理應成為“公共性”的集中體現者，化身為“公共人”。

2.這是行政人員“代理人”角色的合法性要求。行政人員是受人們委托誕生的，是作為“委托人”的公眾委托、讓渡其代表行使行政權力的“代理人”身份，是市場經濟大潮中的特殊群體，承載著公眾的意志和期望。而且，行政人員的所有生活資料都是由公眾提供和維持的，公眾對于行政人員的領導和安排天然地存在著服從和被領導的心態。所以，運用公共權力處理社會中的公共問題，不辜負公眾的期望和重托，為公眾構建美好的公共環境，保障公眾的公共利益就理應是行政人員的職責所在，否則，其身份的合法性及存在的合理性將會受到威脅。

3.這是新時期公共行政理念的價值要求。新公共服務理念倡導以公平正義為核心的“責任行政”“服務行政”，主張實現一種理念，即“公共行政行為主體即便在涉及復雜價值判斷和重疊規范的情況下也能夠為了公共利益而為公民服務。”[5]“公共性”是現代行政所不可缺失的維度，離開了公共性，現代公共行政也就失去了其意義。“公共性”已經成為了區分傳統行政和現代行政的重要價值標準，樹立公共信仰、維護公共利益也是新時代公共行政建構的基本要求。

（三）“公共人”能否實現存在很大的爭議

按照現代民主政治人民主權原則的理論邏輯，政府應當代表全體人民的利益，政府的公共管理活動必須服務和增進社會公共利益，這是對政府行為最基本的約束性義務和責任。然而，盡管從規范意義上來說，政府的管理活動必須服從和服務于公共利益，但一旦進入到現實的政治過程，針對某些具體問題進行分析時，人們往往就會發生尖銳的分歧和爭論。[6]在價值層面，“公共人”的價值理念是人們渴望追求的行政目標，并在具體實踐中采取多種措施來保障行政人員成為“公共人”;但在事實層面，推諉扯皮、效率低下、以權謀私和中飽私囊等違背“公共人”理念的想象不勝枚舉，“應然”和“實然”得不到統一，價值與事實之間出現了較大距離。

其實，質疑“公共人”假設的主流觀點無非分為兩種：一種是認為行政人員有著“經濟人”的特性，上文已經就此已經進行了分析和駁斥，在此不再贅述；另一種是對“公共人”如何界定、能否實現以及如何實現的問題，即對“公共人”是否具有現實性打上了一個問號。

但就連布坎南后來在反思公共選擇理論的理論前提時就曾指出，現在是否是跳出“那些似乎由行為的經濟模型強加的相對狹隘的行為限制的時候了？我們應當考察其他動機假設對政治后果的影響。”事實上，同時他也承認存在公共利益，以及在政府機構里存在具有公共精神的人。[7]

誠然，在利益分化的背景下，不同群體的利益取向不盡相同甚至出現沖突，行政人員由于承擔著多價值的選擇沖突也很難保證都站在公共利益的角度和立場去考慮問題，而且現在也沒有建立起保證公共利益得以完全實現的機制，但這并不足以說明公共利益就是一種虛幻的存在，也不能說明“公共人”維護公共利益不具有現實性。

薩托利在《民主新論》中告誡我們，理想注定是理想，只有把不同理想視為現實時，理想才改進著現實；只有理想同我們保持一定距離時，它才會溫暖我的心。創造理想不是為了原原本本地把理想變為現實，而是為了向事實提出挑戰。如果不明白一點，理想終究會被犧牲掉。[8]事物是曲折發展的，現實是不可能一帆風順的。在公共行政的環境中，如果把行政人員引導到公共利益維護的道德自覺上來，再加上行政改革的制度創新和相關法律法規的保障，激發行政人員內心中處在潛伏狀態的作為“公共人”的特性，“公共人”這個理想的實現也就在不遠處了。

三、“公共人”：如何實現？

鄧小平同志曾就制度問題指出:“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更為重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[9]由此可見，制度對于人的影響是很大的。這句話中關于制度的“好”與“不好”所表達的就是制度的道德內容，其檢驗的標準是制度對社會所產生的實際效果好壞。

但在現實的公共行政中，制度與道德常常相背離，表現為要么是行政人員的行為合乎制度規范卻違背相關的道德要求，要么是行政人員的行為合乎道德要求卻不合乎制度的要求。前者易導致制度性腐敗，引起社會矛盾沖突；后者或許可以推進制度的完善和重構，或許會破壞社會制度存在的合法性基礎。所以，“公共人”的實現需要制度建設與道德建設并重，“徒善，不足以為政；徒法，不能以自行。（《孟子·離婁上》）”[10]應該堅持“法”與“德”雙管齊下，以公共利益為法之基本原則，以公共利益為德之價值取向，以法監德，以德促法。

（一）行政制度的道德建設

行政制度的道德建設的目標是使得規范和引導行政人員運用公共權力管理公共事務的制度和體制必須具有道德的合理性，具體來說，要做到以下幾點：

1.整合國內外公共行政的道德資源。既包括對我國古代以儒家思想為核心的傳統文化中豐富的行政道德內涵與精髓的揚棄，也包括繼承和發揚革命優良傳統，還包括吸收西方“公平”、“正義”等基本概念為核心的行政道德建設的經驗，在此基礎上比較不同制度下行政道德建設的差異，在馬克思主義基本理論、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀等先進思想的指導下，堅持以人為本的理念，豐富和發展科學的社會主義榮辱觀的內容，融合當前公共行政中的“服務、責任、法治”等先進理念，構建“公共人”價值觀的豐富思想理論體系和基礎。

2.在制度的移植和借鑒方面，需要具體問題具體分析，不可照搬先進國家的有關經驗，尤其在進行制度移植時需要注意正式規則與非正式規則的契合程度，需結合本國國情和民意，充分考慮本國行政人員及民眾的思想覺悟和道德水平，在此基礎上進行一定程度的創新和突破，構建出適合本國可持續發展的、有本國特色的制度體系，而且還要針對制度的國家層面政府層面和微觀層面等的不同層面進行獨特的設計。

3.避免不同道德制度之間的道德沖突，構建科學合理的人性化制度體系。行政人員只有在制度的道德內容和這些內容的實施精神基本一致的情況下，才能產生合乎道德標準的行為。否則，道德沖突的客觀結果，只能是行政人員施政行為的不合法、不合理和不道德。

（二）行政道德的制度建設

行政道德的制度建設強調應該適時地把行政道德對行政人員的要求轉化為具有決定行政人員錄用、升遷、去留的制度形式。[11]具體來說，要做到以下幾點：

1.關于行政人員應具有行政道德的制度方面的認定。在制度環境里，可以將道德品質作為選賢任能的一項重要選拔標準，潛移默化地讓行政人員明確自己是委托人的身份，在價值取向上放棄“經濟人”而以“公共人”作為價值取向和信仰，認可自己是 “公共人”，摒棄“經濟人”中搭便車等不良現象，憑借自己的理解去掌握行政道德的規范、實踐行政道德，自覺地擔負起自身公共價值觀和公共信仰的培養，在道德上起到率先垂范的作用，自覺抵制權力異化的腐敗現象，自覺追求公共利益的最大化，自覺接受公眾監督。

2.關于行政道德的基本內容應該得到制度性的表達，使得道德主體明確責任機制。在相關法律條文和條例中，關于這方面的文字表達應該是明確的、簡潔的和通俗易懂的，對行政道德的原則和規范等具體內容應提出明確要求，使得道德主體明確自身的公共責任。而且，對行政人員的自覺自律的行為要予以制度和道德上的激勵，反之進行教育和懲戒。

3.關于行政人員的道德監督要落實到位。除了行政道德主體的自律外，道德的他律性也是道德建設的一個重要方面。而除了立法監督、司法監督和社會監督外，道德監督也很重要，它是行政道德建設的保障機制。可以運用群眾的力量、輿論的力量和民間組織的力量進行多監督主體的全面監督，還可以設立行政道德管理機構組織實施有關監督，建立行政道德的社會監督機制，還可以通過建立財產申報制度等細節更有效地達到目的。

4.關于行政人員道德補償的制度化機制構建。行政人員道德補償是指，行政人員放棄了個人利益的價值取向而把公共利益的實現作為其行政行為的出發點和最終歸宿之后，甚至會在一些時候以犧牲自身利益來保障公共利益的實現，理應得到社會的相應補償以表示對這種行為的提倡和鼓勵，這也利于提高行政人員的積極性和動力，幫助他們確立高尚的道德信仰，抑制他們產生不道德的行為動機。因此，道德補償的合理與否，在一定程度上影響著行政人員道德確定的實現，也影響著行政人員成為“公共人”的程度。

[1][英]大衛·休謨.人性論[M].北京：商務印書館,1980.6-7.

[2]顏佳華.行政哲學研究[M].湘潭：湘潭大學出版社,2009.1.

[3]吳金群.行政人是“經濟人”還是“公共人”：事實與價值之間[J].探索.2003,(5):34-37.

[4][德]馬克思.馬克思恩格斯選集[M].北京:人民出版社,1995.130.

[5][美]登哈特.新公共服務:服務,而不是掌舵[M].丁煌 譯.北京：中國人民大學出版社,2004.154.

[6]劉仁春.多元利益背景下的公共利益：價值與事實的論辯[J].前沿,2011,(22).

[7]方福前.公共選擇理論——政治的經濟學[M].北京:中國人民大學出版社，2000.252.

[8]徐大同.當代西方政治思潮:70年代以來[M].天津:天津人民出版社,2001.87.

[9]鄧小平.鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1999.333.

[10]高國希.道德哲學[M].上海：復旦大學出版社,2005.163.

[11]陳永章.公共人——一種基于公共行政的人性假設[J].云南行政學院學報,2007,(6):111-113.