改革開放以來我國行政改革與發展的基本經驗

朱明仕，孫少辰

改革開放三十多年是我國社會發生重大變革的時期，改革既有成功的經驗，也有失敗的教訓，系統總結經驗教訓是我們站在新的起點上更好發展的重要前提。伴隨著我國的經濟體制改革，我國進行了六次行政管理體制改革，取得了良好的效果，并積累了豐富的經驗。總結改革開放以來我國行政改革與發展的歷史經驗是當前我國政治學和行政學研究的重要任務，其目的在于更好地推行行政改革與發展。我們總結歷史經驗所要把握的一個基本方法就是，“既要用今天的眼光研究新中國歷史的經驗，又要把經驗放到特定的歷史條件下研究”[1]。對于改革開放以來我國行政改革與發展的經驗總結要從新的認識高度，用新的思想認識和理論去指導，同時要客觀對待過去的歷史條件，要把經驗放到特定的歷史條件下研究。本文主要闡述改革開放以來我國行政改革與發展的四條基本經驗。

一、堅持中國共產黨的領導，走中國特色社會主義道路

行政改革和行政發展是在特定的社會制度體系下，適應國家發展戰略，應對國家發展的現實困境而進行的政府變革過程。行政改革與行政發展不能脫離現實的政治體制、經濟體制和社會體制所構成的制度背景，同時，行政改革與行政發展是針對特定的經濟社會發展問題而進行的有明確指向性的變革，具有明確的目的性。行政發展作為政治發展的一個重要組成部分，只有在有效的政治領導和可靠的政治保障下才能充分發揮其在經濟社會發展過程中的作用。

中共十七大在回顧改革開放的偉大歷史進程和總結改革開放的成功經驗時，作出了明確的判斷：

“改革開放以來我們取得一切成績和進步的根本原因，歸結起來就是：開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系。

中國特色社會主義道路，就是在中國共產黨領導下，立足基本國情，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，解放和發展社會生產力，鞏固和完善社會主義制度，建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。中國特色社會主義道路之所以完全正確、之所以能夠引領中國發展進步，關鍵在于我們既堅持了科學社會主義的基本原則，又根據我國實際和時代特征賦予其鮮明的中國特色。”[2]

簡單來講，堅持黨的領導、走中國特色社會主義道路是我國改革開放實踐積累的一條基本經驗，同時也是我國行政發展的基本經驗和基本原則。

我國的行政改革與行政發展是在社會轉型背景下進行的，社會轉型是一個利益格局調整和制度結構變遷的過程，在這個過程中不同層次的社會矛盾也凸顯出來。因此，行政改革與行政發展面臨著強大的阻力，需要明確的目標定位，需要穩定的政治環境和可靠的政治保障。在這一過程中，黨在明確行政改革和行政發展目標，克服內、外部的阻力，維護政治穩定等方面發揮了重要作用，使得行政改革得以不斷推進并有機地融入社會主義現代化建設的總體戰略之中。中國特色社會主義道路提升了我國改革的系統性，明確了改革內容之間的邏輯關系和各階段改革的任務。行政改革是我國整個改革體系的重要組成部分，中國特色社會主義道路明確了行政改革與行政發展的戰略位置、任務、內容和推進策略，使行政改革與整個改革有機結合起來，從而發揮了推動改革和發展的作用。因此，我國未來的行政改革與行政發展也要遵循“堅持黨的領導，走中國特色社會主義道路”這一基本原則，在行政改革和行政發展的實踐中，不斷加強和改善黨的領導，進一步明確行政改革和行政發展的目標，使行政發展和經濟社會發展有機結合，充分發揮政府行政管理在社會主義現代化建設中的作用。

總之，當代我國行政發展的基本經驗就是，始終堅持以馬克思主義理論為指導，堅持黨對社會主義現代化建設事業的領導，把握正確的政治方向，實事求是，與時俱進，不斷創新政府管理理念和方法，推動我國政府轉型，使行政發展符合我國社會轉型的現實需要。

二、立足中國的基本國情，走漸進式的行政發展道路

行政改革與行政發展具有一些普遍性的原理和方法，但是各國因歷史文化傳統、經濟社會條件和政治體制不同，它們所面臨的任務、內容和重點也是不同的，因而行政改革與行政發展呈現不同的態勢。

恩格斯明確指出：“人們自己創造著自己的歷史，但他們是在既定的、制約著他們的一定環境中，是在現有的現實關系的基礎上進行創造的。”[3]鄧小平確定改革開放戰略的起點就是正確判斷我國社會現實所處的發展階段，深刻把握當時的基本國情。1982年9月1日，鄧小平在《中國共產黨第十二次全國代表大會開幕詞》中就明確指出：

“我們的現代化建設，必須從中國的實際出發。無論是革命還是建設，都要注意學習和借鑒外國經驗。但是，照抄照搬別國經驗、別國模式，從來不能得到成功。這方面我們有過不少教訓。把馬克思主義的普遍真理同我國的具體實際結合起來，走自己的道路，建設有中國特色的社會主義，這就是我們總結長期歷史經驗得出的基本結論。”[4]

堅持實事求是的原則，立足我國社會主義初期階段的基本國情，走漸進式的行政發展道路，這是我國行政改革和行政發展的一條基本經驗。中國是一個仍然處于社會主義初級階段的發展中國家，經濟體制改革和政治體制改革對國家的前途和命運具有重大影響，無論是經濟體制還是政治體制的改革都不是一蹴而就的事情。行政體制改革必須與經濟體制改革和政治體制改革有機結合起來，我國的行政改革與行政發展與經濟改革是同步進行的，我國經濟體制改革走的是一條漸進式的發展道路，這一改革模式也決定了政府改革也必須采取漸進式的方式來進行。美國學者帕金斯（Dwight H·Perkins）指出：“從經濟發展的觀點看，問題的關鍵就在于，國家的政治環境是否能從長遠的角度來支持投資者。”[5]政治穩定是一個重要的環境變量，環境影響著市場主體的投資預期，行政體制是政治體制的重要組成部分，行政體制的變革會對政治穩定產生直接的影響。另一方面，從政治發展和行政發展的內在邏輯來看，傳統的力量是強大的，同時傳統也是維持穩定的一個重要條件，穩定也是中國進行改革的必要條件。以鄧小平等老一輩革命家為代表的改革家，在一個相對較短的時間內不可能也沒有能力完全放棄傳統體制，因為放棄傳統體制必然會打破原有的利益平衡關系，在一種新的體制還無法建立起來的情況下，各種利益關系無法取得平衡，進而會帶來政治的不穩定，改革者的權威也難以維持，失去改革者的改革必然是要失敗的。漸進式的改革則正確地處理了改革、穩定、發展的關系。所以，我國的改革只能在肯定傳統體制合理性的前提下，進行局部的漸進式的改進。實踐證明，我國行政改革所走的漸進式道路是正確的，“中國獲得成功的一個核心原因是，中國對經濟和政治的改革采取了漸進主義的姿態”[6]。

在社會轉型時期，市場經濟的建立與完善，社會觀念的轉變，政治體制和行政體制的改革與完善，都需要經歷一個長期的過程。在行政改革過程中，必須正確處理改革、發展與穩定的關系，在這一基本方法論的指導下，根據改革的階段性任務進行，要將改革所帶來的影響控制在合理可控的范圍內，保持政治和社會的穩定。我國所進行的改革是整個社會的全面變革，對社會的權力格局和利益格局作出了全面的調整，因此，必然要遇到諸多矛盾和較大的阻力。因此，我國的行政改革與行政發展是一項長期、復雜的歷史任務，不可能一蹴而就，必須采取漸進式的行政發展道路。“我國在行政改革過程中，采取從點到面、從局部到整體、從表面到深層分步實施的做法，自上而下、上下結合地逐步推行，使改革取得明顯效果。”[7]

總之，行政改革必須緊緊圍繞經濟體制改革和政治體制改革進行布局，采取漸進式的行政發展方式，這是我國行政改革與行政發展的重要經驗。

三、圍繞社會主義市場經濟體制的建立和完善，抓住政府職能轉變這一主要矛盾

行政改革是一個全面復雜的系統工程，需要進行全面推進，但是也要分清主次，抓住主要矛盾。我國行政改革的歷史實踐證明，在我國從計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制的轉軌過程中，政府職能轉變是我國行政改革的主要矛盾，如果不切實轉變政府職能，按照市場經濟發展的要求來設置政府職能體系，那么，包括政府機構改革在內的行政改革就難以取得理想效果。我國初期的行政改革之所以效果不明顯，根本原因就是沒有抓住政府職能轉變這一根本問題。我國政府機構改革中的“怪圈”現象充分說明了政府職能轉變的重要性，如果不切實轉變政府職能，機構改革的“怪圈”還會不斷循環。從1988年行政改革首次提出政府職能轉變的要求，到1993年行政改革將政府職能轉變作為行政改革的核心問題，此后，我國政府改革始終圍繞政府職能轉變這一主線進行。我國不斷轉變政府職能，優化政府職能結構，行政改革不斷走向深入。目前，我國已經將政府職能明確定位為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務這四個方面，并以此為基礎，優化政府機構設置，科學配置政府職能，完善公共服務體系，規范政府運行機制，創新政府管理方式，健全政府管理制度，加強公務員隊伍建設，全面進行行政管理體制改革。未來中國行政發展的核心問題仍然是政府職能轉變問題，政府從微觀經濟領域退出，增強宏觀調控能力和市場監管能力，促進社會充分發育，為經濟社會發展保駕護航是中國轉型期政府的使命。

總之，抓住政府職能轉變這一中心環節是我國行政發展的一條成功經驗，也是我國繼續推進行政改革所要堅持的基本原則，加快政府職能轉變仍然是我國行政改革與行政發展的中心任務，特別是在后金融危機時代，如何明確政府的職能定位，實現經濟結構的調整成為政府管理的最重要內容。

四、注意借鑒和吸收國外行政改革的經驗，不斷進行理論創新

行政改革與行政發展是一個全球性問題，各國政府在行政發展的實踐中積累了豐富的經驗，提出了許多理論和實踐模式，從西方新公共管理運動所產生的廣泛影響可見一斑。對外開放加強了我國與世界各國在各個領域的交往，學界也對西方的經驗和理論進行了引介和研究。我國在進行政府改革的過程中，也充分注意同西方發達國家政府改革的比較，注意借鑒和吸收它們的成功經驗和理論成果。同時，我們也在不斷地進行理論創新，關注行政改革與發展的本土化問題。我國的大部制改革就是在充分借鑒西方大部制的理論與模式的基礎上進行的較大規模的政府改革。再如，服務型政府理論等充分地借鑒和吸收了西方國家的經驗和理論，成為我國行政發展的重要理論成果。

[1]朱佳木.研究中華人民共和國史經驗應當注意的幾個方法問題[J].中國社會科學,2011（4）:27.

[2]中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編[G].北京:人民出版社,2007:10-11.

[3]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集（第四卷）[M].北京:人民出版社,2005:732.

[4]鄧小平.鄧小平文選（第三卷）[M].北京:人民出版社,1993:2-3.

[5][美]D·H·帕金斯.中國能成為亞洲下一個經濟巨人嗎？[C]∥[美]D·H·帕金斯,等.走向21世紀:中國經濟的現狀、問題和前景.陳志標,譯.江蘇人民出版社,1992:213.

[6][美]羅伯特·巴羅.中國緩慢但穩健地推進改革[C]∥本力.崛起？！中國未來10年經濟發展的兩種可能.北京:社會科學文獻出版社,2007:55.

[7]夏書章.行政管理學[M].4版.廣州:中山大學出版社,2008:502.