我國慈善組織公信力的制度保障分析

楊文森

一、慈善組織公信力的內涵及對慈善組織的作用

慈善組織公信力是指社會對慈善組織的認可和信任的程度，這種認可和信任程度是建立在人們對慈善組織的宗旨、活動的高尚情感上的。慈善組織公信力就是慈善組織的生命線。在目前的轉型時期，公信力的缺失是一個普遍的社會問題，相比政府、企業等機構的公信力缺失問題，人們更不能容忍慈善組織的公信力缺失，因為慈善組織就是靠非盈利性、利他性道德作為立身之本的。所以，受郭美美事件的影響，人們對慈善組織的捐贈熱情驟降。民政部統計數據顯示，2011年6月全國社會捐款為10.2億元，但6月下旬郭美美事件發生后，7月的社會捐款為5億元，比6月減少了5.2億元。此前，民政部中民慈善捐助信息中心監測數據也顯示，郭美美事件發生后，公眾通過慈善組織進行的捐贈大幅降低，2011年3至5月，全國慈善組織共接收捐款62.6億元，但6至8月，全國慈善組織共接收捐贈8.4億元，降幅達到86.6%。[1]這些捐款數據上的變化，有力地證明失去公信力的慈善組織將舉步維艱。

縱觀近年來的各種慈善丑聞，可以把他們歸納為兩類慈善問題。一是“慈善腐敗”，是指一些慈善組織財務不透明、不規范，把公眾的一部分捐款、捐物用于個人消費或轉化成自己的財產，如紅十字會的“萬元餐費”、“抗震救災毛巾被賣”等丑聞。二是“偽慈善”。打的是慈善旗號，做的卻是為自己斂財的事。如南京慈善總會的副會長潘鍇紅以慈善為幌子高調吸金案、河南宋慶齡基金會事件等。之所以在我國慈善事業的發展過程中會出現“慈善腐敗”、“偽慈善”等問題，是因為我國的慈善事業發展的制度建設不完善和貫徹落實不夠有力，無法有效預防和阻止“慈善腐敗”、“偽慈善”等問題的出現，從而導致慈善組織公信力驟降情況的出現，極大地影響了我國慈善事業的進一步發展。

二、當前我國慈善組織公信力下降的制度性原因

要重塑慈善組織的公信力，就要找出導致“慈善腐敗”、“偽慈善”的制度漏洞，借鑒西方發達國家成熟的慈善組織管理制度，結合中國的國情，制訂和完善有關制度。筆者認為，目前影響我國慈善組織公信力下降的制度原因主要有：

1.我國慈善組織的管理制度既有不科學的一面，又有管理部門沒有照章管理的一面。目前，我國對慈善組織實行雙重管理體制，簡言之，即“歸口登記、雙重負責、分級管理”，具體來說，每一個慈善組織都要受到登記管理機關和業務主管單位的雙重管理，這樣的管理制度，既有不科學的一面，又有管理部門沒有照章管理的一面。我國慈善組織的管理制度不科學的一面主要是指我國對慈善組織的管理實行雙重管理體制，這種管理體制不科學的地方在于慈善組織的準入門檻太高，造就了大批的“非法”的慈善組織。這種高門檻體現在：首先，必須找到經國家授權的業務主管單位并獲得業務主管單位的批準。其次，較高的注冊資金要求。如我國的《社會團體登記管理條例》將活動資金明確作為社會團體成立的必備要件：“合法的資產和經費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區域的社會團體有3萬元以上活動資金。”再次，較高的注冊最低人數要求。如我國成立社團的最低人數是“有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合而成的，會員總數不得少于50個”。于是，業務主管單位的批準、標準較高的最低活動資金和最低人數要求就構成了社會團體登記的高門檻。民辦非企業單位和基金會的登記也面臨著類似情況。其結果就是大量的慈善組織由于準入成本太高和找不到業務主管部門而成為“非法”民間組織，游離于政府依法監管之外，就會出現一些草根慈善組織打著慈善的幌子進行非法的斂財活動。我國對慈善組織的準入制度雖然不是很科學，但監管制度還算嚴格，問題在于管理部門沒有照章負起監管的責任。在我國相關的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會登記管理條例》等制度中還是很詳細地規定了業務主管部門和登記管理機關的相關監管職責。登記管理機關負責定期性監管，除了負責對慈善組織的成立、變更、注銷的登記或備案之外，還負責對慈善組織實施年度檢查，內容包括：（1）遵守法律法規和國家政策的情況；（2）依照法規履行登記手續的情況；（3）按照章程開展活動的情況；（4）人員和機構變動的情況；（5）財務管理情況。業務主管部門負責對慈善組織的平時活動進行監督和管理，如果發現慈善組織存在違法行為將及時予以糾正。可以說，中國對慈善組織的監督和管理還是很嚴格的。但是在現實生活中，業務主管部門只起到讓慈善組織掛靠的作用，沒有負起日常監管的作用，登記管理機關也只起到注冊登記的作用，而對于慈善組織的年度檢查流于形式。這就給一些慈善組織利用合法的慈善組織地位，長期進行與其身份不相符的各種個人盈利活動，提供了很好的機會，極大地傷害了慈善組織的高尚形象，影響了慈善組織的公信力。

2.我國慈善組織普遍缺乏信息公開的自覺性。透明公開是現代慈善的靈魂，慈善機構只有配備“玻璃口袋”才能讓公眾捐得放心。我國慈善組織的信息披露分為強制性的信息披露和自愿性的信息披露。所謂強制性的信息披露是指有關法規要求規定要披露的信息。所謂自愿性的信息披露是指慈善組織除了法定要公開的信息外，進一步自愿公開各種慈善活動的信息。但是，由于我國慈善事業發展正處于初級階段，大部分慈善組織缺乏信息公開的自覺性，國家有關法律規定的強制性的信息披露都無法做到，更不要說自愿性的信息披露了。基金會中心網理事長徐永光對《中國慈善家》說：我國慈善組織信息披露不積極的原因，一方面是由于一些慈善組織本身處于發展的初級階段，尚沒有意識到公開透明的信息披露對自身良性發展的重要性，再加上信息披露需要成本和技術，從而影響了這些慈善組織信息披露的積極性和自覺性；另一方面是一些慈善組織領導層本身就想利用我國在慈善組織有關信息披露方面法制規定上的漏洞，來進行“慈善腐敗”，當然就不會積極披露自身的各種信息。前者給種種“慈善腐敗”行為提供可乘之機，后者會直接導致各種“慈善腐敗”丑聞的出現，給慈善組織的公信力造成極為不利的影響。

3.我國尚缺乏具有權威性的慈善組織第三方評估機構。獨立第三方評估機構是由專業評估人士構成的，獨立于政府和慈善組織之外，對慈善機構定期進行資質、財務狀況、信用等級評估并予以公布的組織。第三方評估機構的評估結果會影響慈善組織的公信力，影響慈善組織資源的分配，慈善組織會按照第三方評估機構制定的評估標準，認真做好各項相關制度的制訂，規范自己的各項工作，爭取獲得好的評估結果，吸引公眾捐款。這樣既規范了慈善組織的各項工作，也避免了“慈善腐敗”、“偽慈善”等問題的出現。第三方評估機構的評估結果也可以成為捐款人進行慈善捐款時的導向標。然而時至今日，我國雖有一些第三方評估機構，但主要是從事一些幫助慈善組織能力建設的評估機構，并不是真正意義上從事對慈善組織進行資質、財務狀況、信用等級評估的第三方評估機構。這就使得中國的慈善組織發展缺乏一個專業的監督機構進行外在的規范和引導，導致出現種種慈善問題，影響了慈善組織的公信力。

三、重塑我國慈善組織公信力的若干制度性保障建議

1.改革我國慈善組織的管理制度，加強按章監管的力度。2011年8月26日，在安徽蕪湖舉行的首屆“中國城市公益慈善指數（2011）”發布會上，民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建中表示，公益慈善組織近期遭遇的危機，將加快慈善行業制度、法規出臺的腳步，民政部計劃將公益慈善類組織，統一從社會組織中拿出，單獨由慈善司負責，開展單獨的行業監管。公益慈善類組織，將首先改變先找“業務主管單位”，再到民政部門登記注冊的雙頭管理局面[2]。筆者認為，僅僅改變慈善組織雙重管理的局面是不夠的，真正重要的是負責管理的部門是否真正起到按章管理的作用。而慈善組織的財務監督方面，由于財務報表相對來說較為專業，民政部門可能無法讀懂，這里可以借鑒美國成功的管理經驗，結合慈善組織免稅待遇資格審查等激勵機制，由稅務部門進行審核。這就可以從管理制度上防止“慈善腐敗”“偽慈善”等問題的出現。

2.慈善組織應逐漸培養自覺公開有關慈善信息的良好習慣，增加慈善機構的透明度，這是重塑我國慈善組織公信力的關鍵環節。由于我國慈善事業起步較晚，各種慈善組織普遍沒有養成自覺披露各種有關慈善信息的良好習慣。為了促進慈善組織形成自覺的信息披露習慣，要充分發揮政府的支持、鼓勵和引導作用，當前主要應做好以下三個方面的工作：一是政府要進一步完善慈善組織信息披露的有關法制法規建設，給慈善組織的信息披露形成一種科學合理的外在壓力。二是政府要對各類慈善組織開展以慈善信息披露為內容的免費培訓活動，這類培訓可以由各地民政部門負責實施，培訓內容包括慈善信息披露對慈善組織自身發展和公信力提升的重要性的介紹和宣傳；慈善信息披露的具體內容包括強制性信息披露和自愿性信息披露的內容、慈善信息披露的平臺選擇和更新等。三是政府要免費幫助慈善組織進行互聯網信息披露平臺的建設。在互聯網逐漸普及的當今時代，互聯網應成為慈善組織信息披露的主要平臺。政府要幫助慈善組織進行格式化的網絡平臺建設，這一方面可以幫助慈善組織解決信息披露的技術和成本問題，另一方面相對于報刊雜志等信息披露平臺，互聯網更便于大家及時了解和查詢各種慈善信息。

3.政府應引導獨立第三方評估機構的逐步建立。獨立第三方評估機構，在西方發達國家已經被證明，是促進慈善組織健康發展、提升慈善組織公信力的一個重要監督機制。我們可以借鑒西方發達國家成功的經驗，結合當前中國的具體現實，建立起有中國特色的獨立的第三方評估機構。當前要建立中國特色的第三方評估機構，既要考慮到第三方評估機構的獨立性，也要考慮到當前中國慈善事業發展的現實性。這就需要發揮中國政府的引導和支持作用，具體來說，應從以下幾個方面來努力：一是引導一些民間的評估機構往慈善組織獨立評估機構方面發展，使之逐步成為真正意義上的慈善組織的第三方評估機構。這需要政府組織準備往獨立第三方評估機構發展的民間評估機構出國考察學習。重點考察的國家應是那些慈善事業較為發達、獨立第三方評估機構做得較好的國家。考察的內容主要是這些國家獨立第三方評估機構的具體運行機制和成功的經驗，以便于我國民間的評估機構在建立獨立的第三方評估機構時參考借鑒。二是引導社會公眾捐款資助獨立第三方評估機構的發展。由于第三方評估機構的獨立性特點，政府不能直接出錢資助第三方評估機構的發展，以免影響第三方評估機構的獨立性和公正性。但是，政府可以利用各種媒體和信息資源，引導社會公眾出資捐助第三方評估機構的發展。建立獨立第三方評估機構可以從試點入手，讓他們在評估和監督慈善組織方面發揮重要作用。這樣做不僅可以節省有關政府部門在這方面的監督管理精力，提高監管機構的專業化程度和監管水平，而且也有利于促進慈善行業的公信度，更好地規范慈善組織的運作。

[1]民政部：近3月全國慈善組織受捐額驟降8成[EB/OL].（2011-09-14）[2012-05-21].http://news.qq.com/a/20110914/000812.htm.

[2]民政部：未來將單獨監管慈善組織統一行業規范[EB/OL].（2011-08-27）[2012-04-21].http://news.bandao.cn/news_html/2011 08/20110827/news_20110827_1554545.shtml.