補償，還是照顧？——美國照顧政策與我國少數民族教育優惠政策的比較＊

徐艷君

（1．湖南師范大學 倫理學研究所，湖南 長沙 410081； 2．長沙民政職業技術學院 殯儀學院，湖南 長沙 410004）

近年來，我國少數民族教育優惠政策在學界和社會上引發了一些爭議，存還是廢、加強還是削弱？人們根據不同的理由提出不同的主張。到底應當如何認識和對待我國少數民族優惠政策？本文試圖通過對比我國少數民族優惠政策和美國照顧政策，為回答這一問題提供一個可能的參考。

一

美國的照顧政策和我國少數民族優惠政策存在諸多不同。美國的照顧政策旨在停止種族歧視，并給予黑人照顧和優惠，幫助黑人族裔進步。美國對黑人種族實行照顧政策多是出于補償正義的考慮。我國少數民族優惠政策不是由于他們在歷史上受到歧視而給予補償，而是由于地域的原因少數民族社會資源占有不足，為了實現社會資源的公正分配，在分配時向少數民族傾斜，給予少數民族更多的照顧。

第一，基于補償的美國照顧政策。早在1961年美國民權運動的大環境下，肯尼迪頒布總統令10925成立“平等就業委員會”，提出Affirmative Action（照顧政策），要求不能把種族計入用人標準之中，以停止種族歧視。在總統令中一開始使用的是Positive Action一詞，考慮到在選詞上更加優美和委婉，用Affirmative取代Positive，因為Affirmative Action壓頭韻（alliterative）。［1］（P61）根據總統令，照顧政策旨在確保不同種族的人平等參與競爭，使最有能力的人獲得最后的機會；不能因為種族、膚色、性別等因素剝奪參與競爭的機會，最后的錄取只能根據個人能力，擇優錄取，不能擇膚色和種族錄取。1965年，美國總統約翰遜在哈佛大學演講時指出，照顧政策是“美國夢”（American Dream）的一部分，就是要實現一個公平、公正的美國社會。約翰遜總統提出，民權運動和公民選舉法案的實施旨在確保每一個美國公民都可以享受美國的民主和自由，但光是保證每個公民的基本的自由權還不夠。約翰遜提出為了保證每個人充分實現自己的美國夢想，必須制定政策，對由于受到歷史不公正待遇的黑人實施優惠政策，幫助他們獲得更多的教育和就業機會。

由于黑人在歷史上長期受到歧視，社會制度的不公正，黑人的膚色就被視為劣等、不良種族，黑人種族產生自卑感。同時，由于沒有接受教育、獲得職業培訓的權利，黑人種族處于被主流社會邊緣化的境遇，成為社會最少受惠者。為了實現社會的公平公正，幫助黑人種族發展，給予優惠照顧，是公平社會的內在要求。當黑人種族的發展到達一定的階段，不再是社會最少受惠者的時候，政府應該改變照顧政策施惠的對象。社會最少受惠者，才是照顧政策需要照顧的對象。在20世紀60年代的美國，社會最少受惠者正是長期處于不公正待遇的黑人群體。以黑人種族作為照顧對象的標準，利于政府政策的實施和操作。以黑人種族作為標準，這不光是照顧政策的要求，在這里也是補償政策的要求，因為黑人種族不是因為自身的原因而處于社會的劣勢地位，而是因為社會的不公正的待遇。黑人種族的發展缺乏外在的、公平的社會制度，長期的種族隔離和歧視將黑人視為劣等民族，剝削和壓迫他們。因此，美國政府應當為黑人種族由于制度性的歧視造成的種族落后負主要責任，應給予黑人種族更多的機會，以作為補償。但美國政府總統的行政命令以及憲法和民權法案里，都沒有將照顧政策視為補償政策，約翰遜總統在談及照顧時，將其稱為“a hand up”，尼克松則說是“a little extra start”，大法官Powell提出照顧是“附加的條件”（plus），Sandra Day O’Connor認為是一種獎賞（some sort of bonus）。照顧政策是作為廢除種族歧視的政策頒布的，也就是說，不能把種族作為優劣的標準。憲法平等保護每個人，機會面前人人平等，不分種族、膚色、性別和年齡。所以，當照顧將種族作為優惠照顧的標準時，遭到了白人社會的反對。反對者認為，將種族作為是否獲得照顧的標準，要么歧視黑人，要么是反向歧視白人，二者都是錯誤的。從20世紀70年代中期開始，大量關于對白人的反向歧視的爭議出現在公眾的討論之中，最后上訴到最高法院。法院以法律依據為主，認為補償政策并沒有列入法律條文，所以照顧政策違背憲法第十四條修正案以及民權法第七條。經濟蕭條時關于反向歧視的爭議更加激烈。20世紀60年代以來黑人種族意識覺醒，意識到黑人種族可以依靠自身的力量發展和強大，白人種族沒有理由將其視為二等公民，人人生而平等，也要活得平等。黑人要求在政治和經濟上和白人有同等的權利，尤其是經濟權利。但黑人種族也只是呼吁政府廢除種族歧視，要求與白人平等的權利，除此之外，沒有提出獲得賠償的要求?；诜N族的補償政策，就與以能力和實力為基礎的社會競爭機制和社會資源的分配機制相違背，就出現了關于能力優先還是膚色優先的爭議。隱含在這些爭議后面的實質問題最后露出了水面，即這些爭論歸根到底還是關于黑人種族本身是否意味能力不足的問題。要真正消除種族歧視，實現種族融合和平衡發展，創造多元化的社會，不管是白人種族還是黑人種族，都要改變觀念。能力與膚色無關，黑人不一定就不如白人，白人也不一定就更勝一籌。能力與個人選擇和努力有關。黑人種族真正要發展強大，必須奮發圖強，積極進取，自己改變命運。

第二，基于照顧的我國少數民族“優惠政策”。與美國不同的是，我國少數民族照顧政策不是由于在中國歷史上少數民族遭到不公平待遇，而是因為少數民族地理位置的原因，得到的社會資源相對較少，為了幫助少數民族自身的發展，政府提出對少數民族的照顧政策。群體優惠在美國是違憲的，但在中國我們采用的就是group prefence政策——少數民族優惠政策。［2］（p1－23）我國少數民族優惠政策是國家制定的法律，基于不同民族的區別對待，不是將某一民族作為劣等民族看待，而是扶持相對落后的民族，達到各民族平衡的發展，因此沒有違背憲法各種族平等保護原則。但是，在優惠政策實施的過程中，也引起了一些社會爭議。從2006和2007年的高考分數線以及錄取率來看，云南、海南、新疆、寧夏、廣西等少數民族聚居區高考分數線都低于全國的平均水平，但錄取率都高于全國平均水平。作為高考大省的山東、河南等地，錄取率不過64%和58．97%，分別比少數民族地區低了2～10個百分點。也就是說，處于同等水平的大批漢族學生將被淘汰在大學校門之外。城市與農村高考考生成績差距很大，教育資源分配不均，卻實行統一的加分標準，其直接后果就是農村考生并未從優惠政策中得到太多益處，他們仍然處于高考中的劣勢。少數民族優惠政策在中國的實施，其實最主要的問題還在于中國教育部門對少數民族依然施行了“配額制”，即規定高校在一定程度上必須保留一定的少數民族高考錄取資格，并且實施少數民族加分的一刀切政策，導致城鄉、地域照顧不均，導致少數民族內部以及部分漢族人的不滿。

二

美國的照顧政策和我國少數民族優惠政策也存在很多相似之處。美國照顧政策落實在少數族裔高等教育政策方面主要體現為：高等教育錄取名額上的配額制、少數族裔教師聘用的多元性等方面。我國對于少數民族接受高等教育的主要措施表現在：降低少數民族地區的錄取分數；少數民族學生的預科班；以及培養少數民族教師骨干，加大少數民族地區的教育經費投入等。

第一，“配額制”與“高考加分制度”。美國高等教育中實施配額制，這在很大程度上確保了黑人的入學權利，即施行照顧政策的高校在錄取名額上對少數族裔學生實行保留一定名額的做法。在我國，由于歷史和現實的原因，少數民族地區的學生處在教育資源比較落后的地區，為了實現我國民族之間的和諧，在高考中對少數民族高考進行適當的加分。部分重點院校在招生錄取方面，也加大了對少數民族地區名額的分配力度。這在很大程度上與美國的配額制相似。美國向來奉行的是“精英原則”，社會相信機會與能力并存，高考在美國是衡量社會公平的重要指標，配額制的實施在很大程度上挑戰了美國公民的平等原則。在中國同樣面臨著一樣的問題，我國教育部門對少數民族地區高考照顧政策的過度實施，導致很多漢族學生的不滿，甚至引發了很多的社會問題，如曾經出現的高考大移民現象，更改民族身份以及各種高考徇私舞弊案。究其原因，雖然我國與美國都有著相似高考照顧政策，但是美國學生入學有著嚴格的審查與篩選，美國的高等教育對于黑人來說，如果單憑學習成績這一項指標，就會使許多黑人沒有資格接受高等教育。聯邦政府為了確保高等學校在招生時充分實施“高考照顧”，對實施照顧政策的學校給予資金資助。很多學校為了自身的發展，不得不接受政府的資金，同時實施照顧政策。但是，在我國考試成為高考選拔的主要手段，雖然有相應的政策規定，但是缺乏具體的實施，而且過于籠統，對于照顧政策的區別化做得不夠。所以，為了促進我國和諧社會的建設歷程，中國高考加分政策還需要繼續完善。

第二，“再教育”與“預科班”。美國照顧政策最根本的目的是為了實現社會的公平。就黑人群體來說，他們由于歷史的原因確實處于教育資源的弱勢地位，國家給予其接受高等教育的特權，但是有一部分黑人學生在進入學校后，因為自身學習基礎比較差，雖然獲得了高等教育的機會，但很難適應現實的高等教育，所以美國需要實施補償原則。補償原則的實施是為了彌補少數族裔學生在高等教育中學習能力的不足，對其實施“入學后再教育”，促使其能成功適應大學課程的學習需要。這部分學生入學后并不能直接學習大學課程，而是補習相應的高中課程，逐步轉入正常的大學課程學習。“再教育”課程的學習時間與正常的教學時間是一致的，從而在一定程度上避免學生產生落差感。美國高質量教育委員會的一項調查顯示，僅1975年至1980年間，在公立四年制高等學校上數學補習課程的學生就增加了70%，這類大學中開設的各類數學課中有1／4屬于補習性質。［3］在我國，少數民族學生接受再教育的方法主要是“預科班”，其基本目的與美國“再教育”的目的相似，主要是提高少數民族學生的學習基礎。少數民族預科招生制度是“根據少數民族學生的特點，采取特殊措施，著重提高文化基礎知識，加強基本技能的訓練，使學生在德育、智育、體育幾個方面都得到進一步發展與提高，為在高等院校本、?？七M行專業學習打下良好基礎”［4］。

第三，“聘用少數族裔教師”與“培養少數民族教師骨干”。在美國高等教育領域，黑人教師的比例一直處于比較低的狀態，聘用黑人教師自然成為美國高等教育的一項重要舉措。這樣可以重新調整美國高等教師的分配格局，緩和大學領域內的種族歧視問題，使高等教育中的教授不再是美國白人的專屬權利。據資料統計，19世紀20年代以前，黑人教師在大學任教幾乎是不可能的事情，直到30年代初也僅有6個黑人高校教師。照顧計劃的宗旨就是實現社會的公平、公正，那么就必然要求給予少數族裔在就業方面的照顧，黑人教師去大學任教也必然在照顧的范圍之內，到1976年增至7 000多人。照顧政策在很大程度上給予高校黑人教師一定的生存空間，培養和聘用優秀的黑人教師成為國家教育的一項政策。1985年，全國共有全職黑人教師19 451人，其中11 178人在白人院校任職，8 273人在黑人院校任職，在白人院校任職的黑人教師占57%。［5］到了1995年，美國高校教師的總人數為555 822人，其中少數族裔為69 505人，占總數的12．9%，但同全國人口中少數族裔的比例相比，這個比例仍然偏低。

我國還沒有制定專門的法律對少數民族教師進入高校作出明確規定，漢族高校教師仍然占據主要的地位，國家對于少數民族高校教師培訓力度不夠。有資料顯示，當前我國少數民族地區的高校老師與當前高等教育結合不好，很多教師不能達到相應的專業要求。毛菊認為，當前我國少數民族地區教師專業發展的困境主要是多重教育訴求，“素質重構”、“身份危機”、“文化沖擊”是其遭遇的主要發展困境。根據《教育部、國家發展改革委、國家民委、財政部、人事部關于大力培養少數民族高層次骨干人才的意見》、《教育部等五部委關于印發〈培養少數民族高層次骨干人才計劃的實施方案〉的通知》，我國自2005年起，開始實施少數民族高層次骨干人才研究生招生計劃。［6］（p23）這也是我國針對少數民族地區教育人才培養的重要舉措。教育部統計數據顯示，2001－2006年，“對口支援”高校與“受援”高校共簽訂各種協議170多份，支援高校派出教師達520多人；支援高校選派干部到受援高校掛職55人，受援高校到支援高校掛職88人，接受高校保送碩士、博士600余人，進修、訪問1600多人次。［7］這些舉措都大大提高了我國少數民族地區的辦學水平。

三

我們認為，只要是一個追求公平的社會，照顧政策就會存在，只是在社會發展的各個階段照顧的對象和措施不一樣。只有提高社會最不利者的生活水平，這樣的社會才是公平的。社會最不利者，不管是來自哪個種族，哪種性別，哪個年齡階段，都可以得到照顧，也應該得到照顧。只有種族的區別對待才能達到種族的平等對待。只有考慮到種族問題，考慮到美國黑人種族的貧窮落后和我國少數民族社會資源占有的不足，才能真正做到種族平等。平等不只是形式上的，更重要的是平等的結果，以形式上的不平等達到結果上的真正的平等。

不管是照顧政策還是優惠政策，在實施中要把握一個“度”，不能照顧或優惠不足，也不能照顧或優惠過剩，要使照顧方和被照顧方的利益達到平衡。美國的照顧政策和我國的少數民族照顧政策，雖然都是臨時性的政策，不是永久性的，但是究竟持續多久，要看美國黑人種族和我國的少數民族是否獲得結果上的平等，這個平等可以用數字來量化，簡單來說，看美國黑人種族和我國的少數民族上好學校、找好工作的比例與其人口比例是否恰當。如果正好在達到平衡點周圍時，既要照顧到照顧方利益，又要兼顧被照顧方的利益。如果雙方利益已經超過了平衡點，剛開始時還是要向被照顧方傾斜，被照顧方的能力和社會地位還不牢固，一旦取消照顧或優惠政策，被照顧方很快又會淪為社會弱勢群體。但是照顧或優惠的力度以及方式要有所改變，逐漸減少照顧或優惠的強度和范圍。當被照顧方社會資源的占有率與人口比例大致持平時則可考慮取消補償和優惠政策。

［1］ Terry H．Anderson．The Pursuit of Fairness：A History of Affirmative Action．［M］．USA：Oxford University Press，2004．61．

［2］ Dorothy J．Solinger．Minority Nationalities in a Socialist State，［J］．World Politics，1997，（1）：1－23．

［3］ 教育發展與政策研究中心．發達國家教育改革的動向和趨勢［M］．北京：人民教育出版社，1986．

［4］ 教育部、國家民委．關于加強領導和進一步辦好高等院校少數民族 班 的 意 見 ［EB／OL］．http：／／tzb．xznu．edu．cn／s／40／t／481／8d／3a／info101690．htm．

［5］ 劉寶存．關于肯定性行動計劃與少數民族高等教育的發展［M］．長春：外國教育研究出版社，2007．7．

［6］ 王鐵志．高校招生考試的優惠政策與民族平等 ［J］．中央民族大學學報（哲學社會科學版），2007，（1）：21－30．

［7］ 高文兵．中國高等教育資源分布與協調發展研究 ［M］．北京：高等教育出版社，2010．7．