城中村改造法律問題研究

賀衛東，張會霞

（河南商業高等專科學校 工商管理系，河南 鄭州 450045）

一、城中村改造概述

（一）城中村內涵及特征

關于城中村的定義，目前學界并沒有統一的說法，有的學者認為，城中村是指地處城市的農村已經被劃歸在城市的建設范圍內，但其體制依然是農村集體所有制，農民仍然以村民委員會為載體聚集在一起的村莊。而有的學者認為，城中村是指城市中村莊的土地很少或沒有，農民的職業結構和生存方式已經向城市社區轉型，但其基本素質仍然不具備城市社區特征的村莊［1］10。筆者認為，城中村應該是指在我國城鎮化快速發展的過程中，根據城市建設的需要，農村土地基本納入城市的總體規劃范圍，農民基本喪失原有的土地，并已經轉化為城鎮人口的村莊，由于這些村莊地處城市的包圍圈內，原有的村民仍然居住在一起，但卻聚集了大量的外來人口。

從上述城中村的概念可以看出，城中村具有以下幾個特征：一是地緣性。我國大多數城中村地處城市郊區，由于城鎮化進程的加快，這些村莊逐漸融合在城市中。在這些村莊中有的是合法的居民建筑，有些是非法的商業建筑和違章建筑。二是社會性。城中村與城鎮有些不同，人口相對比較復雜，本村人口比較少，而外來流動人口比較多，農民的文化素質相對較低。即便是本村的居民，也很少從事農業生產，主要以商業活動為主，但又缺乏統一的管理。三是經濟性。城中村的農民依靠農業獲得的收入較少，他們中的大多數從事二、三產業，經濟收入主要靠村集體組織的收入分紅、自己房屋出租的租金以及二、三產業的收入等［2］5。四是生活性。城中村經過改制后，原來的村民已經變成了城鎮居民，但家庭習慣仍然以傳統的模式為主，社區組織仍然沿用傳統的農村體制。

（二）城中村改造的必要性

城中村改造是現代化建設的需要。在我國城鎮化快速發展的過程中，城中村的改造可以縮短農村向城市的過渡，加快推進城鄉一體化建設。城中村的各項基礎設施、建筑和土地的利用價值等都與城市背道而馳。因此，城中村要進行徹底地改造。通過對城中村的改造，徹底摒棄那些阻礙城市發展的不利因素，提高農民的生活質量。

城中村改造是提高城市競爭力的需要。目前，我們正處在知識經濟快速發展的時代，區域經濟協調發展，特別是城市之間的競爭日益激烈，綜合實力的強大可以為城市在競爭中贏得更多的主動權。城中村實際上已經融為城市之中了，城市的協調發展離不開城中村的發展。一些城中村位于城市的核心地帶，如果不對其進行改造，必將嚴重影響著城市的競爭力。因此，將城中村納入城市的統一管理和規劃，通過多方面調整，實現城中村向城市轉變是實現城市快速發展的需要，這不僅提高了城市的外部形象，還進一步提升了城市的綜合競爭力。

城中村改造是提高村民自身生活水平的需要。城中村農民的經濟來源主要依靠二、三產業的經營收入，生活方式也已經不是傳統意義上的農民。由于城中村的農民自身素質較低，他們經營資產具有很大的風險性，一些集體的資產根本無法實現保值增值，這就造成他們生活水平的下降。同時由于城中村基礎設施不健全，布局不合理，在很多方面存在著較大的安全隱患。

二、城中村改造存在的問題

（一）城中村改造缺乏法律依據

目前，我國在城中村改造過程中還沒有統一的法律文件作支撐，盡管有些地區采取地方立法的形式，但都是根據本地實際制定的，缺乏政策的完善性，其對城中村改造時農村土地的出讓、農民房屋的產權歸屬以及改造后農民集體經濟組織的存在形式還沒有一套清晰的思路。同時，在城中村改造過程中各相關部門沒有很好地協調，造成權、責、利分配不清，缺乏宏觀的政策性指導。這就使城中村改造后的安置補償標準和利益分配方案沒有大眾可信服的公信力，造成政府的權利遭到濫用，給改造增添了很多大的阻力［3］。

（二）城中村違章建筑嚴重，房屋產權不明晰

城中村違章建筑隨處可見，這些建筑根本沒有經過有關部門的批準。城中村中的違章建筑主要建造在經濟繁華的地段，投資少，經濟效益高，各有關人員通過違章建筑牟取大量的經濟利益，沒有經過有關部門批準建立的違章建筑不能取得產權，這就使得城中村改造工作很難推進。承認違章建筑的合法性會造成房屋亂建現象更加嚴重，否認違章建筑的合法性會對已經存在的建筑物拆遷起來損失較大。因此，要使城中村順利拆遷，首先要明確建筑物的合法性，并要在一個合理的框架范圍內解決城中村的違章建筑，使各利益群體相對滿意。這個問題解決不恰當，不但損害了合法者的經濟利益，還會給城中村的改造帶來更多的困難，進一步加大改造的成本。

（三）村民思想上對改造有很強的抵觸情緒

城中村的村民仍然保留著傳統的思維模式和生活習慣，對祖祖輩輩生活的土地難以割舍，短時間內這些想法難以改變。城中村地理位置比較特殊，具有城鄉二元化的結構，村民為了多得補償款，往往大量私建房屋，這就造成拆遷時各方利益很難達到平衡，最終導致改造工作難以進行。城中村的村民對自己房屋的補償要求較高，政府和開發商很難滿足村民的要求，強制拆除會造成村民的不滿，不強制拆除拆遷就難以進行。因此，政府只能在法律許可的范圍內進行必要的整治和規范。實踐中，各地政府出臺的措施很難解決城中村改造的問題。城中村改造工作相當復雜，又沒有可靠的法律文件作支撐，操作起來比較難，這不僅使改造工作難以推進，而且會造成許多不必要的麻煩。因此，穩定農民的思想情緒是解決問題的關鍵，政府在其中應扮演重要角色，通過制定比較完善的實施細則，平衡各方相關利益群體，才能使改造工作順利進行。

（四）農村基層組織及其體制難以發揮作用

在對城中村改造的時候難免會涉及到國家的管理體制問題，怎樣把城中村村民委員會的權和責比較順利地轉移到新社區居委會上來，是政府要做的重要任務。新成立的社區委員會不能只是擺設，要充分發揮其應有的作用。經過改造，新的社區委員會要按照城市社區的管理方式解決市政公用、社區綠化和小區物業管理等方面的問題，同時還要提高層次做好創建社區文明、社區綜合治理等方面的工作。

（五）城中村改造和社會保障很難統一進行

國家對城中村改造的主要目的就是加快城市化建設，讓城市之中的農民轉變成城鎮居民。農民轉變成居民不是原有身份的轉變導致的舊權利的喪失和新權利的獲得，而是轉變后居民身份帶來的權益保護，尤其是與他們生活息息相關的社會保障體制。農民喪失原有土地后，部分城中村農民可能由于沒有可靠的經濟收入而處于社會的邊緣地帶，還有可能是改造后的農民不能與城鎮居民享受同等的社會福利，這就加大了城中村改造的難度。現行的社會保障體制沒有統一的法律依據，主要是部門規章和地方性的規范性文件對改造后的農民做出了一些規定，且不夠系統，操作起來也比較麻煩［4］3。

三、造成城中村改造困難的原因

（一）城中村土地權屬的變更

城中村問題的主要障礙是城鄉二元化的體制，而土地又是農民最基本的生活保障。城中村改造后就意味著農民失去了原有的土地，這樣農民就只有依靠二、三產業獲得經濟收入。政府通過土地征用的方式把集體土地轉變成國有土地，然而，現行的法律法規并沒有明確規定土地征用的辦法，地方政府征用土地時沒有統一的標準，操作起來也比較麻煩，這就給城中村改造工作帶來很大的障礙。

（二）城中村集體資產的處置

城中村的集體經濟發展很快，規模也越來越大，但也凸現出村集體經濟虛置的缺點。在上世紀八十年代，我國有些地方就實行村集體經濟的改制，把村集體經濟改成股份合作制的形式，使農民對集體經濟享有更多的經營監督權。但是，這種改制主要還是內部利益的分配調整，使集體經濟具有更強的封閉性質。目前，在城中村改造中，各種矛盾日益突出，再按照股份制進行操作，實施起來就更加困難了［5］5。

（三）改造后農民利益的保護

城中村改造是一項復雜的系統工程，不能一蹴而就。城中村的農民擁有寶貴的土地資源，他們可以通過自己房屋的出租獲得租金收益。當前我國的改造安置制度還不健全，政府在征收農村土地的同時并沒有進行合理地補償，這就無法保證農民失去土地后最基本的生存和發展。因此，對城中村改造首要的任務就是解決農民的安置問題，否則就無法調動農民參與的積極性。改造前農民的經濟來源很廣，改造后農民的收入會明顯下降，這就導致城中村的農民對改造具有很大的抵觸情緒，甚至不惜利用自己的生命進行阻撓。城中村農民對拆遷補償有著更高的要求，政府和開發商在現有的條件下很難滿村民的要求。因此，改造工作面臨著村民的意愿和改造的最終目的不相符合局面。

（四）各方利益的分配

政府、村民、開發商的利益分配是一個復雜的過程，怎樣合理安排各方利益實現共贏，對城中村的順利改造十分重要。在城中村改造過程中，不僅要使村民有一個良好的居住條件，還要使開發商實現利益最大化，更要使政府贏得良好的投資環境，提高城市的品味。開發商在改造中起著很大的作用，開發作為一種商業行為，他們的目的就是追求利益的最大化［6］5。但是，開發商在城中村改造中獲得的利益多寡，主要取決于城中村的優越位置和未來房地產的升值空間。然而，由于地理位置帶來的更大利益應當由城中村的村民和村集體組織享有，開發商只能獲得與其開發相當的平均收益，而不能無限侵占集體和村民的應得利益。

四、完善城中村改造的法律建議

（一）完善城中村改造的法律法規

目前，我國還沒有制定關于城中村改造的法律法規，致使在改造過程中出現諸多無法有效解決的問題。為了使改造工作順利進行，筆者建議，全國人大及其常委會、國務院應盡快制定規范城中村改造的法律法規，各省級人大和政府應根據本地實際，在不和上位法相抵觸的情況下制定地方性法規和規章。當前，我國在對城中村改造時主要依據《憲法》和《物權法》，而這些法律并沒有關于城中村改造的具體規定，導致各地在具體實施過程中拆遷補償標準差別很大，為了彌補這一漏洞，各地還要制定出切實可行的配套政策，力爭照顧到各方利益群體，妥善處理各利益群體的關系。對拆遷時村民的安置費用、補償標準和開發商的有關優惠政策做統一的規劃，盡可能地做到公開、公平，避免出現一些過激的行為發生，共同營造和諧安定的社會環境。

（二）加強宣傳，努力消除農民的抵觸情緒

首先要消除農民對改造的抵觸情緒。政府應根據城中村的實際情況，以建立社區文化為載體，充分發揮社區文化的教育功能，通過不斷地向社區傳授有關知識和循序漸進的滲透方式實現改造。針對城中村在改造中出現的問題，可以通過樹立典型案例教育，對社會出現的不正之風進行引導，使農民逐步轉變傳統的思想觀念和小農意識，加強現代文明意識和社會競爭意識的培育，力爭盡快融入現代城市生活［7］96－97。

（三）拓寬資金籌措渠道，創新資金籌措方式

充足的資金是城中村改造的物資基礎。因此，政府應當改變思路，拓寬資金籌措渠道，創新資金籌措方式。首先政府要繼續采取惠農政策，減輕農民的經濟負擔，增加對農民的扶持力度。各地政府應根據本地實際引進農民致富項目，調整農村產業結構，加大剩余勞動力的轉移，鼓勵農民就業。其次利用一切有利因素，大力發展集體經濟，要求政府經濟實力強的部門和企業單位，對農村集體組織對口援助［8］23－26。最后發揮金融機構的作用為農民提供更多的資金支持，針對農民申請貸款的問題，可以給與更多的免息政策。同時，對于集體經濟實力強的城中村，鼓勵依靠自身的能力進行改造，政府注意引導。對那些集體經濟實力比較弱的組織，鼓勵村民和開發商共同參與，以實現多方共贏。

（四）健全社會保障機制

目前，我國城鎮居民的社會保障體制還不健全，特別是城中村居民失去土地后又沒有社會保障體制作保證，他們在就業、子女教育、養老等問題上與城鎮居民還有很大的差別。因此，要想使城中村改造順利推進，解決農民拆遷后的后顧之憂，應當給予村民更多的優惠政策。首先要進行戶籍制度改革，改變城鄉二元化的戶籍制度，把城中村農民的農村戶口轉變成城鎮戶口；其次要建立一套完善的社會保障體系，妥善解決農民在養老、醫療、就業等方面的問題，對于農村中的困難戶，把其納入城鎮低保的范圍，保證其最基本的生活水平；最后要拓寬就業渠道，合理安置就業，政府要大力支持改造后的村集體經濟組織，盡可能地吸納村民就業。

（五）強化服務，加強監督

基層工作人員要加強思想政治工作，在城中村改造工作中充分發揮其作用，遇到問題和矛盾要敢于解決。村干部要深入群眾走訪調查，了解農民的思想動態，注意合理引導。村干部自身也要提高其素質，以身作則，廣泛宣傳城中村改造的好處，宣傳黨的政策以及各地好的做法，引導村民拓寬視野，逐步轉變觀念。充分尊重群眾的意見，事關農民切身利益的事情，要加強監督，政府各有關部門都要參與改造工作，各項事務都要做到公開、公平、公正，并設立投訴熱線，進一步強化監督，增加透明度，并加強與社會各界和村民的溝通，以使城中村改造工程夯實推進。

五、結語

改革開放以來，我國經濟得到了飛速發展，城市建設工作不斷加快，城中村也得到了迅速壯大，許多大中城市里城中村現象普遍存在。城中村的存在雖然給外出務工的打工族提供了更加廉價的房屋租金，但更多的卻是給城市的建設和發展造成了極大的負面影響，嚴重阻礙著城市的現代化發展。因此，城中村問題也就成為各城市亟待解決的問題。城中村改造工作是一項系統、復雜的社會工程，需要全社會的共同努力。相信在不久的將來，通過不斷地探索和實踐，城中村改造的法律問題一定會得到圓滿地解決。

［1］王 波.城市再造［M］.北京：中國海關出版社，2009.

［2］劉夢琴.村莊終結：城中村及其改造研究［M］.北京：中國農業出版社，2010.

［3］吳永鑫.城中村改造實踐中存在的問題及對策分析［D］.蘇州大學，2010.

［4］房鵬飛.城中村改制公司法律問題研究［D］.中國政法大學，2010.

［5］葉 亦.城市化進程中的城中村改造問題研究［D］.上海交通大學，2011.

［6］蘇本善.新農村建設中舊村改造問題研究［D］.泰安：山東農業大學，2011.

［7］朱 斌，于卓偉.城中村改造工作中存在的問題及對策措施［J］.商業時代，2010（19）.

［8］陳小燕，董 冬.城中村改造中的問題及對策［J］.衡水學院學報，2011（02）.