我國農村畜禽養殖污染防治中政府環境責任分析

劉 燕 劉 珊

（華中農業大學文法學院，湖北 武漢 430070）

隨著農業產業結構的優化升級與現代化農業進程的推進，農村畜禽養殖業得到了快速發展，經歷著從分散式農戶飼養向集約化、規模化養殖方式的轉變。然而規模化的畜禽養殖卻給農村生態環境帶來了巨大壓力，大量畜禽糞便的集中排放不僅污染了農村的水體、土壤與空氣質量，還嚴重威脅著農村居民的生命健康與安全。農村畜禽養殖污染是農業面源污染的主要來源，防治農村畜禽養殖污染要發揮政府的積極引導作用，不斷提高政府在農村環境保護中的責任意識。

一、政府環境責任的界定

《人類環境宣言》第2條指出：保護和改善人類環境是關系到全世界各國人民的幸福和經濟發展的重要問題，也是全世界各國人民的迫切希望和各國政府的責任。我國《環境保護法》第16條規定：地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中指出要加快發展循環農業，加大力度防治農業面源污染。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》指出地方各級人民政府要增強環境憂患意識和做好環保工作的責任意識，結合社會主義新農村建設加強農村環境保護。由此可見，治理環境污染特別是農村環境污染，保護和改善環境是政府義不容辭的責任。

政府環境責任是指環境法律所規定的政府在保護環境方面所應盡的職責以及政府因違反該職責而承擔的環境法律責任[1]。這里的政府指的是狹義的政府即行政機關，環境行政機關的不作為或不恰當履行環境職責就會使政府環境責任實現的有效性不足，政府環境責任存在缺陷從而使政府在環境保護領域出現失靈現象，最終沒有達到國家與社會公眾原先所設定的期望。為了有效地保護和改善農村環境，必須增強政府在農村環境保護領域的公信力與執行力，通過不斷提高政府環境管理的能力與環境公共服務的能力來完善政府環境責任，保障環境法與環境保護工作的有效實施。作為中央政府要關注宏觀戰略與規劃，諸如環境保護與經濟建設的平衡協調發展、實現環境公平與正義、保護公民環境權利、對地方政府環境責任的監督等等；作為地方政府要關注具體環境事項的執行力度，諸如保護本行政區域的環境質量、加強本行政區域的環境監管、實現本行政區域的環境公平與正義等等[2]。特別是在保護農村環境方面，尤其要發揮鄉、鎮級政府的主導作用，在農民廣泛參與的前提下有效治理農村環境污染，保障農民在健康舒適的環境里生活的權利。

二、政府對農村畜禽養殖污染防治的現狀

（一）農村畜禽養殖場分布不合理

畜禽養殖場應建立在通風、采光、交通便利、遠離污染源的地方，并且要和居民區保持一定的距離。農村畜禽養殖場規模大小不一且分布廣泛分散，沒有實施統一的規劃與布局，規模化畜禽養殖場的建設還沒有完全納入嚴格統一的審批管理程序，規模以下的養殖專業戶包括分散經營的農戶還沒有納入常規化的審批管理體系，農村畜禽養殖場的規劃與布局沒有從整體上實現科學化的合理分布[3]。許多小型畜禽養殖場由于缺乏政府政策上與技術上的引導，僅從自身經濟利益與飼養方便的角度出發，把畜禽養殖場建設在農田邊、水塘邊、農民房屋附近，在空間布局上分布散亂，畜禽飼養過程中產生的糞便、污水、惡臭隨意排放污染了周圍的水源與土壤，影響了農村居民正常的生產與生活，造成農村生態環境的污染與破壞。政府對農村畜禽養殖場進行整體規劃與布局的重要性與緊迫性缺乏認識，使得政府在防治農村畜禽養殖污染上責任感與執行力不強。

（二）農村畜禽養殖污染防治措施不配套

農村大多數畜禽養殖場是粗放式經營，環境資源消耗量高，污染破壞性大，而經濟收益卻不高。為了節約成本獲取更大的利潤，有的畜禽養殖場在建立的時候沒有同時建設污染防治設施，畜禽糞便無法經過無害化處理實現合理有效的利用，畜禽污水沒有經過設備處理直接排入水塘、河道等水體中，畜禽惡臭也沒有經過處理從而無法達到畜禽養殖業惡臭污染物排放標準，給周圍農村居民的生命與健康帶來威脅。即使有的養殖場在建設的時候配置了化糞池、沼氣池等設備，對畜禽養殖廢棄物進行堆肥、發酵、脫氧等技術處理，但規模化的養殖使得原先配置的污染處理設施無法容納不斷增加的畜禽污染物，防治措施的不完整與不配套使得農村畜禽養殖污染沒有達到有效的治理與實現綜合化與循環化的利用。

（三）環境影響評價與“三同時”制度執行率低

政府對農村畜禽養殖污染的防治涉及到多個職能部門，畜牧獸醫行政管理部門對畜牧業實施監督管理，其主要職責是鼓勵和支持集約化、規模化畜禽養殖，促進畜禽養殖業的健康持續發展，而防治畜禽養殖污染和實現畜禽廢棄物的資源化利用不是該部門的主要職責；農業行政管理部門主要負責畜禽養殖業的產業布局與合理規劃，至于防治畜禽養殖污染也不是該部門的主要職責；環境保護行政管理部門對畜禽養殖污染的防治實施監督管理，但把治理環境污染的重點放在城市，把防治畜禽養殖污染的關注點放在城市規模化畜禽養殖場上，而對農村畜禽養殖業快速發展造成的農村環境污染治理力度不夠，農村畜禽養殖污染防治沒有專門的部門來負責，涉及畜禽養殖的環境影響評價制度、污染防治設施與畜禽養殖場同時設計、同時施工、同時使用的制度沒有得到切實有效的貫徹執行[4]。

三、農村畜禽養殖污染防治政府環境責任的不足

（一）政府對農村畜禽養殖污染防治的重視程度不夠

農村畜禽養殖業的發展可以促進農村經濟的繁榮和農民收入的增加，分布在廣大農村各個鄉、鎮的規模化畜禽養殖場和規模以下的畜禽養殖戶對農村經濟的發展做出了貢獻，地方政府重農村經濟發展，輕農村環境保護。在績效考核的驅動下，地方政府片面看重眼前的經濟利益，沒有意識到在農村畜禽養殖污染防治方面所應承擔的環境責任。長期以來對農村畜禽養殖污染的防治沒有給予足夠的重視，使得農村環境遭到畜禽廢棄物的污染與破壞，農民在舒適安全的環境里生活的權利沒有得到維護與保障。雖然我國法律對新建、改建、擴建的規模化畜禽養殖場進行規制，要求按環境保護法律、法規對建設項目進行環境影響評價和辦理相關審批手續，但是有些地方政府環境行政主管部門對本區域內的農村畜禽養殖戶監管力度和手段不夠，體現出對農村畜禽養殖污染防治工作重視程度不夠。

（二）政府對農村畜禽養殖污染防治的監管不到位

我國政府環境管理機構從中央到地方的設置呈遞減趨勢，即中央政府設置的環境管理機構數量較多、規模較大、環保監測裝備較先進、環保專業人才較充裕，而在地方設置的環境管理機構數量較少、規模較小、環保監測設備較落后、環保專業人才缺乏，地方政府環境執法能力較中央政府薄弱[5]。特別是鄉、鎮級的地方政府很多沒有建立專門的環保機構，甚至沒有配置環境監測設備和專業的環保人員，基層政府在農村環境監管上力量相當薄弱。目前我國農村的畜禽養殖業處在從分散式的飼養向集約型飼養的轉變階段，規模化的畜禽養殖場占養殖總量的比例不高，農村仍以大量小規模的畜禽養殖方式為主。國家環保總局出臺的《畜禽養殖污染防治管理辦法》、《畜禽養殖業污染物排放標準》所規制的是規模化畜禽養殖場，對于規模以下的畜禽養殖戶由于無法可依很難對其實施監管。

（三）政府對農村畜禽養殖污染防治的宣傳不深入

農村畜禽養殖污染是農業面源污染的主要來源，對畜禽養殖污染的防治需要調動全社會的力量，努力營造政府引導、養殖戶自律、全民參與監督的社會氛圍。由于政府對農村畜禽養殖污染防治的宣傳力度不夠，廣大畜禽養殖戶對畜禽養殖污染的危害性與嚴重性認識不足，對畜禽養殖法律法規的規定也是一知半解，有的甚至寧愿被罰款也不愿采取措施治理畜禽養殖污染，足以說明有些畜禽養殖戶環保意識不強甚至缺乏。政府在支持鼓勵農村畜禽養殖業發展實現經濟利益的同時還要加強污染防治的宣傳力度，在循環經濟的理念下引導農村畜禽養殖業的有序發展。

四、農村畜禽養殖污染防治政府環境責任的完善

（一）轉變政府防治畜禽養殖污染的理念

在農村畜禽養殖污染防治上，政府不僅要加強環境管理責任，還要加強提供環境公共服務的責任，同時要兼顧農村經濟發展與環境保護的平衡協調關系，推進環境公平與正義從而保障農民環境權益的實現。各級政府尤其是鄉、鎮級政府要重視農村畜禽養殖污染防治工作，在制定本區域畜禽養殖業發展規劃時要同步制定畜禽養殖污染防治計劃，對畜禽廢棄物的處理堅持減量化、再利用、資源化的原則，并根據本地的實際情況積極探索畜禽廢棄物綜合利用與循環化的途徑與方式，通過政府的有效管理、畜禽養殖企業的積極治理與農村居民的廣泛參與，實現農村畜禽養殖污染防治的多元化效益。政府在監管農村規模化畜禽養殖場的同時也不可忽視規模以下畜禽養殖對農村環境造成的污染與破壞，在防治步驟上優先解決污染范圍廣、破壞性大的養殖區域，同時對規模以下區域進行環境監測與污染數據采集，及時掌握畜禽養殖污染環境的信息以便采取相關風險預防措施[6]。各級政府有關部門在農村畜禽養殖污染防治工作上要加強協調與密切合作，通過整合各部門的資源優勢實現畜禽養殖污染防治的綜合整體性效應，嚴格落實政府的環境責任。

（二）完善農村畜禽養殖污染防治法律法規

農村畜禽養殖污染防治是農村環境保護的重要內容，我國《環境保護法》中沒有畜禽養殖污染防治的具體內容，為了增強農村畜禽養殖污染防治的法律效力與強制執行力，應該在《環境保護法》中明確農村畜禽養殖污染防治的法律地位與原則性規定，為進一步細化農村畜禽養殖污染防治的具體內容提供法律保障[7]。2001年國家環保總局出臺的《畜禽養殖污染防治管理辦法》將規模化畜禽養殖場納入監管的范圍，但法律層次較低且對畜禽糞便排放標準沒有統一的規定，在實際操作過程中指導性不強。規模化畜禽養殖場是農村畜禽養殖業發展的最終趨勢，但現階段還存在大量規模以下的養殖專業戶和養殖散戶，由于養殖散戶飼養數量非常少且有足夠的土地容納畜禽糞便，相對而言對農村環境影響較小，而大量養殖專業戶集中飼養畜禽產生的廢棄物對農村環境的污染不亞于規模化的畜禽養殖場。政府應該充分結合農村畜禽養殖業發展的現狀與污染防治的特點，盡快出臺《畜禽養殖污染防治條例》，對不同規模的畜禽養殖戶實現分類管理，繼續完善畜禽廢棄物排放的立法技術標準，對農村畜禽養殖污染實現科學合理的防治。

（三）加強政府對農村畜禽養殖戶的監管力度

政府環境行政主管部門要根據《畜禽養殖污染防治管理辦法》、《畜禽養殖業污染物排放標準》、《畜禽養殖業污染防治技術規范》等規定對農村規模化畜禽養殖場實施監管，嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度、排污申報登記制度、超標準排污收費制度、限期治理制度等，對不積極履行環境職責的政府主管人員依法追究法律責任，以此確保環境法律制度的有效執行[8]。在不斷完善農村畜禽養殖污染防治法律法規的基礎上，將規模以下的養殖專業戶納入監管范圍后要積極引導，將無序布局與防治設施簡陋的養殖專業戶整合成集約化養殖小區，集中統一建設畜禽養殖場所和污染防治設施，為政府環境行政主管部門對農村畜禽養殖戶實施監管提供便利。政府相關部門要定期對農村畜禽養殖戶的污染物排放狀況進行環境檢測與數據統計，形成畜禽養殖環境報告后要及時向廣大農村居民公開環境信息，保障農民的環境知情權是調動其參與農村環境保護的前提。

（四）深化政府對農村畜禽養殖污染防治的宣傳

政府在加強對農村畜禽養殖戶監管的同時要更加注重提供環境公共服務，通過對農村畜禽養殖污染防治的積極引導與廣泛宣傳，提高畜禽養殖戶防治污染和保護農村環境的自覺性，增強農村居民對畜禽養殖污染危害性與嚴重性的認知水平，形成政府引導、畜禽養殖戶自律、農村居民積極參與的良好社會氛圍。鄉、鎮級政府要增強農村環境保護意識，對本區域的畜禽養殖業發展與環境保護進行綜合決策與規劃，加強對農村畜禽養殖戶政策扶持的宣傳力度，通過財政補貼與稅費減免等措施增強畜禽養殖污染防治的成效。政府要充分利用廣播、電視、報刊欄、科技信息交流會等形式深化對畜禽養殖科學知識的普及與污染防治技術的推廣，幫助農村畜禽養殖戶能夠及時獲得相關信息進行科學養殖，鼓勵畜禽養殖戶自覺參與污染防治計劃，推動農村畜禽養殖業的持續健康發展。

五、結語

政府在農村畜禽養殖污染防治和保護農村資源環境中發揮著重要的作用，政府環境責任的貫徹落實關系到農村畜禽養殖污染防治的成效，政府在農村環境保護方面不積極履行環境責任甚至逃避環境責任是農村環境污染問題得不到有效解決的主要根源。因此，在農村畜禽養殖污染防治中，要不斷完善政府的環境責任，通過政府的積極作為有效履行環境職責，合理解決農村畜禽養殖污染問題。

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[7] 華春雨，唐尚軍.淺析我國農村畜牧業污染現狀與防治對策[J].法制與社會，2009（4）:287-288.

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