國際貿易中中國應對反補貼問題的現狀與對策

吳 琛

（華東政法大學，上海 200042）

中國加入世界貿易組織以來，對外貿易持續快速增長，而與此同時遭遇的貿易摩擦也不斷升級。除了傳統的反傾銷、保障措施、技術性貿易壁壘和綠色貿易壁壘以外，反補貼調查——這一原先并不對作為“非市場經濟國家”的中國適用的貿易救濟措施也逐漸為中國的各主要貿易伙伴所采用。截至2011年底，中國已經連續17年成為全球遭遇反傾銷調查最多的國家，在反傾銷領域積累了大量的理論研究和實踐經驗，而反補貼則是2004年以后才引起中國政府和學界重視的問題。為了應對日益嚴峻的反補貼形勢，維護中國的貿易利益，我們必須對反補貼的法律問題加大研究力度。

一、中國目前面臨的反補貼調查現狀與特點

（一）中國目前面臨的反補貼調查現狀

2004年4月13日，加拿大邊境服務署對原產于中國的燒烤架發起反補貼立案調查，成為中國遭受的第一起反補貼調查案件。此后，加拿大邊境服務署又先后對原產于中國的碳鋼和不銹鋼緊固件、復合地板和銅制管件進行了反補貼調查。

2006年11月20日，美國商務部接受美國新頁（NewPage）紙業集團向其提交的申請，對原產于中國的銅版紙進行反補貼和反傾銷立案調查。這是美國自1991年以來首次對所謂的“非市場經濟國家”發起反補貼調查，突破了美國1984年“喬治城鋼鐵案”確立的美國的反補貼法不適用于非市場經濟國家的判例法規則。此后，美國先后對原產于中國的環狀焊接碳素鋼管、薄壁矩形鋼管、復合編織袋、新充氣工程機械輪胎、未加工橡膠磁等一系列產品提出反補貼和反傾銷調查。

除了加拿大和美國，中國的其他貿易伙伴如歐盟、澳大利亞、日本、印度等均虎視眈眈，可以預見，在今后的國際貿易中，中國面臨的反補貼壓力將會空前巨大。中國如何調整外貿政策以及中國出口企業如何應對反補貼調查，已經成為亟待考量和解決的問題。

（二）中國遭遇的反補貼案件的特點

第一，對中國發起反補貼調查的主要是發達國家。截至2011年8月底，美國共對華提起反補貼調查29起，加拿大10起，澳大利亞3起，南非1起，印度1起，歐盟2起，墨西哥1起。[1]以上數據表明，目前對中國發起反補貼調查的大多是發達國家，他們希望通過對華采取反補貼措施取得勝訴判決使之成為判例，從而為今后的反補貼訴訟提供國內法依據。

第二，相對于中國遭遇的反傾銷訴訟，反補貼案件數量較少，但是針對中國出口產品反補貼案件立案比例迅速增高。1995年至2006年，全球對華反傾銷案件總量為539起，居世界第一。2004年全球反補貼案件數量為8起，針對中國的反補貼調查案件為3起，占全球總數的37.5%，2005年6起，針對中國的是1起，占16.7%，2006年3起，針對中國的為2起，占66.7%，2007年9起，針對中國的為8起，占88.9%。以上數據表明反補貼案件在總數上大大少于反傾銷案件，但是針對中國的反補貼立案比例卻不斷升高。

第三，遭受反補貼調查的涉案產品比較集中，主要是賤金屬及其制品，塑料、橡膠及其制品。[2]

第四，對華的反補貼和反傾銷多為一并立案。反傾銷和反補貼同時立案，會不合理地重復計算補貼收益，使中國企業遭受“雙重打擊”。

二、中國面臨緊迫的反補貼形勢的原因分析

第一，中國在入世時承諾遵守《SCM協定》，放棄了發展中國家享有過渡期的特殊待遇。根據中國《加入議定書》第10條規定，中國應通知WTO在其領土內給予或維持的、屬《補貼與反補貼措施協定》（《SCM協定》）第一條含義內的、按具體產品劃分的任何補貼，包括《SCM協定》第3條界定的補貼。所提供的信息應盡可能具體，并遵循《SCM協定》第25條所提及的關于補貼問卷的要求。即根據WTO透明度原則的要求，中國有義務向WTO成員國公布國內的補貼政策，以使他國能夠評估貿易影響并了解所通知的補貼計劃的運作情況。且中國在《加入議定書》第10條中明確承諾，中國對國有企業提供的補貼將被視為專項性補貼，中國應自加入時起取消這些規定；否則，其他成員國完全有理由根據SCM協定對中國出口產品征收反補貼稅。根據中國的入世承諾，在面對反補貼問題時，中國并不享有《SCM協定》第27條規定的緩沖期，缺乏足夠的時間和機會對補貼政策進行全面的清理和調整，這使得中國在反補貼調查中處于不利地位。

第二，中國的主要貿易伙伴紛紛調整反補貼政策，為對中國提起反補貼調查掃清法律依據上的障礙。2004年，加拿大開始修訂針對非市場經濟國家的反傾銷和反補貼政策，將被調查的行業一律推定為市場導向性行業。[3]2005年7月，美國眾議院議長宣布旨在對中國商品征收反補貼稅的《美國貿易權利執行法案》以255票：168票獲得通過，該法案將反補貼的適用范圍擴大到中國等非市場經濟國家。該法案雖還未經參議院通過，但發出的信號已經十分明確，可以預見，美國在未來與中國的貿易摩擦中，除了動用傳統的反傾銷、保障措施外，反補貼調查會被越來越多地運用到貿易救濟中去。

第三，中國法律法規與WTO《補貼與反補貼措施協定》仍存在一定的沖突。長期以來，補貼一直是中國經濟政策中的重要組成部分，中國加入WTO以后，根據《SCM協定》和透明度原則的要求，已經對補貼措施進行了清理和公布，但是中國無法一次性完全清理。在中國現存的補貼中，對于農業和國有企業進行的補貼較為突出，往往成為他國對中國產品提起反補貼調查的口實。2007年2月2日，美國就中國的補貼政策正式向WTO提出申訴，墨西哥隨后加入，歐盟、日本、澳大利亞則以第三方的身份參與其中，此次申訴主要涉及中國有關補貼的法律、行政法規和規定，比如1999年國家稅務總局《外商投資企業采購國產設備退稅管理試行辦法》，2006年國家稅務總局、發改委《外商投資項目采購國產設備退稅管理試行辦法》，2007年修改后的《企業所得稅法》第25條與2004年《外商投資產業指導目錄》第13條等等。

三、中國在國際貿易中應對反補貼措施的法律對策

（一）中國政府應根據WTO《SCM協定》調整補貼政策

中國目前仍存在大量的對特定產業、企業進行不規范的補貼的情形，其中許多是WTO明令禁止的補貼類型，如不改變目前一時一事一議一定的由行政主管部門任意決定對特定行業進行補貼的做法，中國將在國際貿易中授以他國對原產于中國的產品進行反補貼措施的口實。因此，中國政府亟須根據WTO《SCM協定》做出政策調整：進一步淡化政府在補貼相關領域的作用，更多地發揮行業組織的自律和自我發展功能。依據《SCM協定》的規定，政府實施的直接財政資助和任何形式的價格支持，才成為補貼。立足于中國實際，目前必須處理好政府與國有企業的關系。中國政府給予國有企業的大量補貼事實上構成《SCM協定》中的專向性補貼。政府在補貼領域的職能淡化以后，行業協會在反補貼中的重要作用就日益突出?！禨CM協定》第11條規定，確定對任何被指控的補貼的存在、程度和影響的調查，應在收到國內產業或代表國內產業提出的書面申請后發起。這里的“國內產業代表”就是指的行業協會。韓國貿易協會在反補貼方面起到的作用值得中國借鑒。[4]

（二）制定完善的法律，規范各級政府的補貼行為

目前中國的確存在著名目繁多的補貼，而其中許多補貼是為WTO的《補貼與反補貼措施協定》明令禁止的。2006年4月，中國提交給WTO補貼與反補貼措施委員會的首份補貼通報中，提到了78種中央政府提供的補貼，而被中國主要貿易伙伴指責頗多的地方政府的補貼更是不計其數，這些補貼往往內容復雜、規范性不強、透明度不高，在國際貿易中對進口國的市場造成擾亂，成為他國對中國產品提起反補貼調查的“口實”。中國作為一個負責任的貿易大國，除了應進一步清理中國原有的與WTO的基本原則相悖的各項法律法規和政策以外，還應該制定完善的法律來規范各級政府的補貼行為。對于WTO《補貼與反補貼措施協定》中所規定的禁止性補貼（出口補貼和進口替代補貼），應該逐步取消；對于可申訴補貼，應根據《SCM協定》的規定，在數量和程度上嚴格控制，力求將從價補貼率控制在2%以內；而對于不可申訴補貼如科研與開發（R&D）補貼、扶貧補貼、環保補貼、非專項性補貼，則應該加大使用力度。目前，美國等國密切留意中國的補貼政策與法律規范，中國要想減少貿易糾紛，首先應該嚴于律己。

（三）積極應訴，運用WTO爭端解決機制維護中國的正當貿易利益

在發展對外貿易過程中，國家之間出現貿易糾紛與摩擦，屬于正常現象，中國是發展中國家，國內法制建設在很多方面仍不完善，遭到他國起訴難以避免，我們要以客觀冷靜的心態面對。隨著中國在國際貿易中的參與程度越來越高，外國針對中國產品提出的反補貼調查也呈上升趨勢，我們應該認真做好應訴準備，爭取有利的結果，減少可能造成的損失。

第一，為了提高反補貼訴訟的勝訴率，中國應當建立統一的機構負責處理相關法律事務，有效保護國內受損產業。中國目前缺乏統一的機構處理反補貼訴訟的法律事務，在應對國外反補貼調查時常常處于被動地位。因此，中國目前迫切需要建立并完善產業損害調查和反補貼機構，只有擁有符合爭端解決機制要求的機構，我們才能在反補貼訴訟中變不利為有利。

第二，一旦中國產品受到他國的反補貼立案調查，企業應積極應對，配合相關國家的調查取證工作。美國對于原產于中國的銅版紙進行反補貼調查的案例的終裁結果就充分說明了企業積極應訴的重要性。在該案中，一直積極應訴的金東紙業由初裁時的20.35%的反補貼稅率降低至終裁的7.4%，而晨鳴紙業由于放棄訴訟，被征收的反補貼稅率由初裁時的10.90%上升至終裁的44.25%。除了涉案企業以外，行業協會也應該最大限度地發揮配合調查、組織應訴的職能。

第三，認真研究WTO爭端解決機制的程序，充分利用該程序維護中國的貿易利益。WTO的爭端解決機制包括磋商程序、專家組程序、上訴程序、執行程序等，往往歷時2～3年，并且一般不溯及既往，這對于被訴方無疑是有利的。中國政府和涉訴企業應該充分利用這段時間，在磋商過程中，應盡可能地要求對方提供充分、詳細的起訴意見、理由及證據，以便被訴企業能夠提出針對性的申辯。如果通過磋商仍無法解決爭議，案件提交DSB進行調查裁決，我方應積極參與調查程序，及時調整訴訟策略，爭取在訴訟中取得主動。另外，我們還可以借鑒美國等國應對反補貼調查時的相關經驗，對于其中成功應訴的典型加大研究力度，分析取勝之匙。

第四，堅決抵制WTO成員方采取雙重救濟措施。上文分析中國面臨的反補貼調查的特點時已經指出，一些國家采用“雙反合并”的方式對中國企業進行“雙重打擊”，這種對同一出口產品的同一損害后果采取雙重救濟措施的做法是完全違反WTO反傾銷和反補貼規則的。GATT在1994年增補的第6條第5款規定：在任何締約方領土的產品進口至任何締約方領土時，不得同時征收反傾銷稅和反補貼稅，以彌補傾銷或出口補貼所造成的相同情況。按照這一規則，如果某一進口產品同時存在傾銷和補貼問題，那么對由于傾銷或補貼造成的相同損害后果，進口成員方只能選擇采取或征收反傾銷稅或反補貼稅，而不得同時既征收反傾銷稅，又征收反補貼稅。[5]因此，在中國產品遭到“雙反合并”的調查時，中國企業應當在訴訟中據理力爭，堅決抵制他國對中國的同一出口產品就同一損害后果采取雙重救濟措施。

[1]郭策.當前貿易摩擦的熱點——反補貼及其在WTO的訴訟[EB/OL].http://gpj.mofcom.gov.cn/aarticle/d/da/201111/20111107807 863.html，2012-12-10.

[2]秦玉孌，郭桂環.遭遇反補貼后的冷思考[J].河北師范大學學報，2008（1）.

[3]孫曉芳.國際金融危機下的反補貼態勢與應對原則[J].沈陽工業大學學報，2009（3）.

[4]明潔.論《補貼與反補貼協定》及反補貼調查的應對措施[J].對外貿易，2008（2）.

[5]鄧芳.美國對反補貼調查及我國對策建議[J].商業研究，2009（4）.