淺談預算單位推進公務卡制度改革

周 輝

（深圳市民政局財務管理中心，廣東 深圳 518000）

一、公務卡制度改革概況

（一）推進公務卡制度改革的背景

財政部自2007年實施公務卡制度改革以來，公務卡制度已經成為我國公務支出管理領域的一項基礎制度。公務卡制度對于規范公務消費，加強公共財政管理，提高政府支出透明度和預算單位財務管理水平，推進腐敗懲防體系建設具有重要意義。國務院廉政工作會議多次強調要全面推行公務卡制度改革，擴大公務卡使用范圍，切實減少公務支出中的現金提取和使用。2012年9月財政部和中國人民銀行聯合發文，要求加快推進公務卡制度改革，“確保2012年年底前將改革覆蓋到各級基層預算單位”。目前，中央部門及所屬1萬多個中央基層預算單位，36個省（自治區、直轄市、計劃單列市）本級、328個市（地）本級、2833個縣（區）本級、7114個鄉（鎮），共計38萬個地方預算單位實行了公務卡制度改革。

（二）公務卡制度改革的具體內容

公務卡是預算單位工作人員持有的，主要用于本單位日常公務支出和財務報銷業務的信用卡。公務卡結算的適用范圍為預算單位財政授權支付業務中原使用現金結算的公用經費開支，包括辦公用品、差旅費、培訓費、會議費、招待費、5萬元（人民幣，下同）以下的零星購買支出以及公務卡強制結算目錄中規定的其他支出。凡是公務卡強制結算目錄規定的公務支出項目，應按規定使用公務卡，原則上不再使用現金結算。

公務卡結算制度要求公職人員嚴格執行一人一卡、實名制開卡、持卡信息備案制度，每筆消費記錄都會在公務卡管理信息系統中留有痕跡。財政部門可以實現對預算執行的全程監控，降低政府運行成本，提高公務消費透明度。

二、推進公務卡制度改革的重要意義

（一）是深化國庫集中支付改革的重要內容

開展財政國庫管理體制改革，提高國庫集中支付管理能力，目標就是要將公共財政支出置于財政部門的監督管理之下，實現財政資金使用的規范化與透明化，提高財政資金的公平性和效率性。公務卡結算制度是以國庫單一賬號體系為基礎，以銀行卡為載體的現代財政支付管理制度，預算單位推行公務卡制度改革是公共財政支出管理創新理念和支付方式革新的體現。推行公務卡結算，可以減少現金使用，加強內部控制，防范風險，確保財政資金在最終支付之前最大程度的保留在國庫。 推行公務卡結算，彌補了現行國庫集中支付制度中對現金支出缺乏管理的缺陷，通過公務卡管理信息系統對國庫集中支付管理系統的補充，加強財政監督，促進預算單位規范執行預算。

（二）有利于提高財政資金支出透明度，加強廉政建設

公務卡管理信息系統包含大量的公職人員個人信息、公務活動信息以及有關交易數據和明細信息，很大程度上反映了單位活動的范圍和方向。財政部門、金融部門和紀檢監察部門通過聯動機制實現對財政資金的動態監控，加強對公務消費行為合規性、真實性的監督，促進財政資金支出透明化。實行一人一卡制度，既每人唯一一卡制度，所有費用開支能明確到人，同時可以反向查詢個人使用單位經費情況，從源頭上防治浪費和腐敗。實行公務卡結算，堵塞了現金結算無跡可查、信息不透明的漏洞，避免通過虛開發票套取現金、私設“小金庫”等違法違規行為，加強預算單位內部控制和廉政建設，打造“陽光政務” 、“廉潔政府”。

（三）是提升預算單位財務管理水平的重要手段

隨著財政管理改革的不斷深化，預算單位財政管理水平明顯提高，但是現金支付和報銷方式仍存在環節多、成本高、風險大、效率低、審核難等諸多弊端，制約了預算單位財務管理水平的進一步提升。公務卡結算取代現金支付報銷方式，是信息化管理的有效方式，也是預算單位內部控制的重要手段，利用公務卡結算可以避免財務人員權力過大、越權提取和保管現金問題，降低財務風險，減少職業犯罪的可能性。實行公務卡結算制度原則上不批準工作人員向單位借款，避免現金預借環節產生的單位與個人之間的矛盾，簡化公務支出的報銷流程，減少財務人員壓力，提高工作效率。

三、推進公務卡制度改革過程中存在的問題

開卡率低是公務卡制度改革開展初期遇到的重要障礙，由于辦理公務卡時間長、手續多，并且可選擇銀行少，部分人存在“不愿開卡”、“不愿在中標銀行開卡”的想法。使用率低也是一個難題，思想保守的人習慣現金結算方式，并不接受信用卡消費，認為刷卡有風險，存在畏懼或抵觸心理。如果預算撥款不能及時到位、報銷周期長，有可能使報銷資金無法及時到賬，可能造成外出工作人員或者經辦人員的心理負擔和消極情緒，出現有卡不用的局面。預算單位干部職工對推進公務卡結算需要一個適應過程。

應用推廣公務卡工作是一項系統工程，涉及財政、人事、紀檢監察、預算單位、金融機構等多個層面，需要在政策上形成合力，合理調配資源，打造統一平臺、一體化推進。在推進的過程中需要反復溝通、緊密配合，無論哪一個部門存在推諉、拖沓，改革都無法順利開展。

我國幅員遼闊，經濟發展不均衡，有部分地區金融網點少，刷卡環境尚未成熟。全國至上而下均要求強制辦卡用卡，同時對國庫集中支付系統進行改造，開發公務卡管理信息系統，與發卡行聯網，這樣對財政部門和金融機構提出了非常高的技術要求，時間緊，覆蓋面廣，執行難度大。

公務卡管理信息系統與多個部門信息系統相鏈接，數據交換頻繁，操作端口多而且分散，被盜取信息和植入病毒的風險高，要加強安全性設置，運行維護成本高。系統中既包含預算單位信息又包含工作人員個人信息，如果在數據交換過程中沒有設定合理權限，容易導致信息泄露，損害單位和個人權益。

四、完善公務卡制度改革的建議

（一）加大宣傳培訓力度，提高公務卡使用率

從打造政府廉潔形象和保護干部職工的角度出發，向單位和個人宣傳與推廣公務卡結算制度，提高公務卡使用率，讓更多的單位和個人充分認識并接受公務卡結算方式。各級財政部門可以與人民銀行或者銀聯公司進行磋商，研究編制公務卡使用手冊，詳細講解公務卡的有關規定和使用方法，發放至預算單位，幫助預算單位和個人了解公務卡消費與報銷的具體操作方法。各級預算單位也應根據財政部門的文件要求，在全體干部職工范圍內開展宣傳教育，轉變消費觀念，適應改革要求。單位內部財務部門要制定相應的財務制度，對于違反規定、未經批準擅自使用現金結算的公務消費，一律不予報銷。同時，財務部門也要提高工作效率，縮短報銷時間，及時還款，消除報銷人的顧慮，調動工作積極性，提高公務卡的開卡率和使用率。

（二）改善用卡環境，優化公務卡信息管理系統

用卡環境的不理想，直接影響公務卡的推廣應用。為營造良好的用卡環境，財政部、人民銀行與各商業銀行總行、銀聯總公司等部門應該積極協調，出臺相關激勵政策，研究對特約商戶的財稅支持政策，對受理公務卡的定點商戶給予適當的補貼或稅收優惠。合理界定銀行與商家扣率，鼓勵推廣POS機，提高商家刷卡交易的積極性。同時需要進一步加強預算單位的信息化服務能力，通過信息化服務技術的提高，幫助公務卡結算制度建立起一套行之有效的公務卡結算體系，這套體系與銀行結算體系相鏈接，實現信息溝通和交流。建立銀聯跨行結算網絡系統，優化升級系統平臺，提高網絡運行的速度，縮短數據交換時間，確保預算單位調用公務消費信息的及時性、準確性、安全性。實現公務卡信息管理系統與國庫集中支付系統的有效對接，借鑒國庫集中支付系統的數據傳遞模式，簡化操作流程，提高操作便利性。加強各個單位和部門之間的信息溝通和交流，定期匯報和總結公務消費信息，實現對預算執行的監督控制。

（三）深化財政綜合改革，加強公務卡結算監管

科學核定預算單位的現金提取范圍及額度，對超范圍、超額度提取現金的業務必須報財政部門審批。將公務卡結算執行情況納入預算單位年度財務審計范圍，對公務卡制度執行不力、現金提取量大的預算單位，予以通報并要求整改。實行國庫集中支付管理制度以后，部門預算的編制、審批，經費的劃撥和使用，都在國庫集中支付系統里操作完成，大大提高了財政部門的監管力度。財政部門還應在細化預算編制、跟蹤預算執行、強化預算監督、降低政府運行成本、提高資金使用效率等方面，不斷加深財政綜合改革，完善公共財政管理體制，加強公務卡結算監管，促進公務卡制度改革規范有效的進行。

（四）加快公務卡制度改革進程，完善公務卡管理制度

加快推進公務卡改革，需要進一步完善公務卡管理制度，使公務卡結算工作有章可循。財政部門在推行預算單位公務卡制度改革的過程中，通過到基層單位調查研究，掌握財政資金使用狀況，了解基層干部職工的真實意愿，認真聽取意見和建議。積極發展公務卡結算的試點工作，開展多模式和靈活性的試點工作，在試點過程中可以彈性操作，在保持公務卡制度改革的基本內容和框架不變的基礎上，根據不同地區財政規劃和部門特殊性做出適當調整。財政部門在充分調研和總結試點經驗的基礎上，建立具有指導意義的公務卡管理制度，加快公務卡制度改革發展的進程。各級預算單位應根據本單位情況，制定公務卡管理辦法，明確公務卡使用和報銷流程，提高基層單位的預算管理能力，促進公務卡制度改革的全面推行。

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