國家控制型上市公司治理優化問題的研究與建議

張為群

（浙江金融職業學院，浙江 杭州 310018）

政府控制型上市公司指的是國有股權占絕對控股的51%以上的比例，以及雖然沒有在51%以上但卻持有股權比重最大、處于決策地位的大股東的上市公司。在我國上市公司中，這類由國有控股企業轉制而來、政府控制下的上市公司占有相當大比重，它們數量多、資產規模大，其股票表現對證券市場波動有舉足輕重的影響。這些公司的股價漲，中國證券市場價格指數必漲，這些公司的股價跌，中國證券市場價格指數必跌。過去很長一段時間以來，這些股票被市場資金作反向利用，當要收納中小盤股票時，用打壓大市值公司股票的股價恐嚇股民拋售所持股票；當要掩護在中小盤股票上的投資安然出貨時，又短暫拉抬這些大市值公司股價制造市場人氣未散的假象。除了市值大、不易操作，各類資金對這類公司治理的現狀和前景（指壟斷地位失去的可能）存在嚴重的顧慮和隱憂，也是其不愿做這類企業穩定的持股群體、缺乏長期做多意愿的深層原因。因此，自90年代新中國股票市場誕生以來，主要由政府主導控制的大盤藍籌公司股票基本上沒有走出過長期強于大盤的獨立行情。

要徹底改善國有上市公司的市場形象，恐怕還要從改善公司的基本素質和形象著手，為它們的治理弊病制訂出切實可行的解決方案，引導其以業績和前景開辟成長空間，才能對資本市場的發展發揮長久積極的推動作用。

一、國有上市企業治理現存的問題歸納

對國有上市公司存在的問題，國內專家的研究重點集中在該類上市公司的決策弊病及其產生的根源方面。歸納起來，這些問題大致有如下幾類：

（一）股權結構不合理

很多學者都認為我國國有公司股權結構存在問題。上海證券交易所研究中心在《中國公司治理報告（2003）》中將“股權結構不合理”列為八大基本問題之首。李偉（2007）、張靖等（2008）認為股權過度集中，大股東國家政府機構和法人實體的決策模式雷同、低效，影響公司治理；陶育（2007）采用700家樣本數據進行實證分析，證明我國國有股一股獨大確實對上市公司績效產生了不利影響；余希（2007）認為國有股一股獨大使公司股東間難以形成制衡關系，“內部人控制”阻礙了企業的發展。

（二）公司組織結構有缺陷

許小年等（2000）、李善民等（2002）認為，我國國有公司股權結構畸形，股東大會、董事會、監事會的相互監督牽制功能沒能正常發揮，公司內部組織制衡實際上是失效的。黃義志（2002）和焦崇偉（2008）提出當前我國國有公司的董事會獨立性不強，監事會功能有限。前者認為，現行國有公司治理結構分屬的兩種典型模式:控股股東模式和關鍵人模式都使公司決策的權力中心“董事會”的獨立性喪失。后者認為，監事會的監督權不完全，既無權任免不稱職或惡意用權的董事會成員或高級經理人員，也無權否決董事會與經理層的重要決策。上海證券交易所“聯合課題研究”第8期《我國上市公司董事會有效性的實證研究》認為董事會會議流于形式。

（三）內部人控制嚴重

我國國有上市公司容易出現嚴重的內部人控制，這幾乎是絕大多數學者一致的看法。內部人控制嚴重影響公司運作效率，破壞上市公司整體形象。費方域（1996）把內部人控制表現歸納為幾個方面：（1）過分的在職消費；（2）信息披露不規范，報喜不報憂；（3）短期行為，不考慮企業的長期利益和發展，只考慮眼前的成績、地位和利益；（4）過度投資和耗用資產；（50工資、獎金、集體福利等收入增長過快，侵占利潤；（6）轉移國有資產；（7）置小股東的利益于不顧；（9）不分紅或少分紅，拖欠債務，甚至虧損。袁桂萍（2007）運用數據說明國有公司內部人控制的程度大約為67%，對于內部人控制現象產生的原因，張靖等認為是國有股一股獨大，且有效代表缺位；黎志成等認為是因為在國有股劃歸國有資產管理局后出現了企業經營權歸屬不明。

（四）國有公司治理機制低效或無效

國有公司治理機制包括內部治理機制和外部治理機制。內部治理機制方面，唐欲靜（2001）認為存在以下問題：（1）缺乏有效的經營者選擇機制；（2）代理級次過多和代理效率低下；（3）董事會運作機制不規范；（4）缺乏有效的激勵和約束機制。由于顯性報酬激勵不足，經營者具有利用控制權追求灰色收入的傾向，從而使企業曝露在“道德風險”中。這些說法在很大程度上代表了多數學者的觀點。黎志成等認為我國國有企業缺乏有效的問責制度；于向輝等認為我國上市公司對經理人員過多采用軟激勵與軟約束，而成熟市場經濟中股東對經理人員的監督和約束，是通過公司價值評價等市場化手段進行的，客觀性和可操作性更強。

在外部機制方面，馮根福（2001）認為，外部治理機制應該由市場、行政與社會等三方面組成。國有股減持課題組從經理人市場、資本市場和產品市場等多個角度進行分析，認為國有股比重太高和流通性差，使資本市場對公司治理所起的作用非常有限；經理人由行政委派，無法接受市場評價和對企業經營好壞負責；產品市場雖然對企業具有激勵和約束的作用，但股權結構不合理使產品市場也不能發揮應有作用。這一重要觀點實質性地推動了2005年股權分置改革的發生。歐陽國欣（2003）認為我國國有企業存在行政外部人控制問題：(1)國有資產管理局是政府管理國有資產的合法代表，但上市公司當前并未完全脫離地方或行業經濟主管部門的影響；(2)國有資產管理風格仍是行政與資產管理不分，外行人管內行人的現象普遍；(3)國有資產所有權代表自然人的身份模糊、崗位職責不清；(4)領導機構重疊，管理效率低下。

二、我國國有公司治理弊病的產生原因

（一）國有上市公司治理結構弊病的產生原因

學者們一致認為造成我國國有上市公司治理問題的根本原因是國有上市公司的股權結構不合理。蔡玉龍（2003）等認為外部環境也不利于我國公司治理形成良好的外部約束機制。

（二）內部人、外部人控制問題產生的原因

對于內部人控制問題產生的原因，學者們有不同的意見。葉祥松（2004）認為，在“政企不分”和“政資不分”的情況下，政府中許多官員仍然持有錯誤的認識，即政府與企業的關系不是以資本為紐帶的產權關系，而是行政隸屬關系，結果是一方面政府對企業在行政關系上表現“超強控制”，政府官員帶著“地位”、“行政等級”等意識對企業指手劃腳，而另一方面在產權上又表現“超弱控制”，對“經理人”各種不正當的“資本運作”視而不見、完全外行。結果，經理人同政府官員博弈的結果是，一部分經理人利用政府在產權上的“超弱控制”形成事實上的“內部人控制”謀取不正當利益，同時又利用政府在行政上的“超強控制”——簡單化換人的漏洞轉嫁責任。余希認為，政府所有者與市場化的經濟主體——經理人之間存在著信息不對稱、利益與價值取向不一致，所以會出現這種國有企業“內部人控制”的現象。

關于外部人控制問題，禹來（2002）用尋租理論來分析外部人控制發生的動因，他認為，非市場化的企業負責人委派制度為外部人控制提供了便利。政府和國有企業在委托代理環節上行為規則不明確，委托人設租，代理人尋租，他們為了各自利益的最大化進行博弈，結果外部人控制得以確立。數據證明，向外尋租的經理人相對于通過市場化手段獲得經營權需付出的成本要低很多。而且，經理人通過尋租不僅將個人福利實現最大化，而且將職工群體福利也實現最大化，從而把國有企業組織整體腐蝕，使內部監督機制失效。

（三）治理機制方面的成因

焦志勇（2005）認為公司制衡結構失衡是我國公司治理失敗的根本原因。股東會、董事會、公司高管人員的相關性十分強，我國公司治理制衡機制形同虛設。葉祥松認為，第一，現行由大股東把持的股份公司不可能形成有效的制衡機制；第二，大部分股東和管理者缺乏現代公司治理的理念，也缺乏參與公司管理的內在動力；第三，國有股一股獨大的股權結構為國家在實質上支配企業創造了條件，不可能建立現代公司所要求的產權關系和與之相應的法人治理結構及機制。

三、健全和完善我國國有上市公司治理機制的對策

（一）完善我國國有公司股權結構和治理機制的專家建議

歐陽國欣認為，我們應該引進多元股東，改變公司股權結構，實現國有資產管理部門、基金組織以及金融機構等多類股東交叉持股。徐威（2007）、吳家俊（2002）等人都認為，改善國有公司股權結構要推進企業之間法人相互持股，國有資產通過兼并、重組，經過一段時期之后，實現股權的多元化和分散化。

在治理機制方面，伍柏麟、施建輝（2001）認為，完善我國國有公司治理結構和機制，應強化以銀行為主的外部監督；劉國銀、楊善林認為，國有上市公司監事會的成員除股東和職工以外，還應包括主要債權人；外部監管需構建包括政府監管、社會審計、銀行監督、新聞監督等在內的監管體系；除此之外，公司高管人員的業績考核體系也需要完善激勵機制。

（二）我們的觀點

從前述內容可以看出，無論對管理人、經理人的行為動機怎樣分析，問題的本質其實都集中在被授權人的管理質量以及對他的有效監督如何達到，也就是說國家控股的上市公司治理問題的最終落腳點是在強化和完善內部制衡機制以及外部監督機制上。因此，綜合參考眾多理論界人士的觀點后，我們認為，最重要的是在細節設計上對這幾方面的機制進行完善和具體化：

1.在內控制衡機制方面，毫無疑問，股權歸屬多元化是健全國家控制型上市公司治理結構的必然方向，專家們異口同聲的減持國有股建議是切實可行的，符合鼓勵方向的股東多元化對于完善國有上市公司治理結構具有積極的推動作用。不過，我們認為，股權多元化只是公司治理中一個頗為普遍的內生要求，對公司治理優化只是個必要而并非充分的條件。之所以目前國有資產管理者將國有企業股權停滯在“一股獨大”狀態，是因為代表代理權限不充分、決策獨立性和連環監督機制不完備等多方面原因引致的制度惰性，要解決須從多方面入手，不能頭痛醫頭腳痛醫腳；另一方面，追求股權多樣化不應造成股東權益的均衡化，公司內部權力過于平衡也會導致多權力核心、決策困難，對企業并無益處。尤其是對于涉及到國計民生、不宜被外來資本控制的重要企業，政府仍有必要保留51%的絕對控股權。也就是，對于這一點，我們的觀點是股權分散化應當是適當和漸次達到的，不能急于求成，更不能做過頭。

2.公開國有上市公司高管薪酬構成的細節，并突出和完善激勵因子。如：高管薪酬是如何決定的，每項獎勵的原因為何。統一和簡化國有上市公司經理人的考核指標并予以公開披露。這樣做的依據是：國有企業本來就是公有性質，不應成為私物，公開是對人民大眾的盡責。當前上市公司的年報中披露高管人員的薪酬僅限于數字的羅列，獎懲的依據鮮有公布。從嚴格意義上來講，國有資產代表只是代表，國有資產真正的主人是全中國老百姓，向老百姓詳細匯報應該是這些上市公司管理人員的法定義務。

在國有資產管理結構方面，簡化委托代理關系，明確被考核對象。在國有企業之上，我們考核的是國有資產的管理負責人，即國有資產管理局負責某類公司運營監督的專員。根據其管轄下上市公司的業績、市值表現核發該專員或官員的薪酬。國有企業的被考核對象當前范圍包括：（1）國有獨資企業和未設董事會的國有獨資公司的總經理（總裁）、副總經理（副總裁）、總會計師；（2）設董事會的國有獨資公司（國資委確定的董事會試點企業除外）的董事長、副董事長、董事、總經理（總裁）、副總經理（副總裁）和總會計師；（3）國有控股公司國有股權代表出任的董事長、副董事長、董事以及總經理（總裁），列入國資委黨委管理的副總經理（副總裁）、總會計師等。應該說這樣的范圍足夠保證對公司運營實權的把握。

在具體獎懲政策的制訂上，我們認為，政府對國有資產運營的代表進行考核，應以初核總額扣減壟斷因素后的績效結論為主，同時輔之以對行政官員的財產監督和控制手段，嚴防其發生外部控制的道德風險，而負責考核的部門要直接，層次要簡潔。比如，公司運營成效和公司高管德行方面由國有資產管理局專人負責，對主要高管的績效薪酬部分做出評定后上報國有資產管理相關部門并同時公告；國有資產管理相關部門再負責對報告人（前文所述專員或官員）進行考核。

公司運營績效薪酬的計算方案建議如下：

考核薪酬=底薪（國家同類型、同級別工作人員的陽光薪酬±調整數，一般而言是上年薪酬）±績效獎懲（企業新增/減的凈利潤×市場和企業內部可以普遍接受的成數比例×反壟斷調整系數）

其中，壟斷程度可以這樣計算：（標的公司銷售收入/全行業銷售收入）×100%

反壟斷調整系數是根據國有企業的壟斷程度而確定的反比例調整系數，即，在可容許壟斷程度范圍內，壟斷水平越高，該系數越小，競爭程度越高，該系數越大。理論上這個系數應是小于1的，具體數值還要看企業的情況，企業間不可能完全一致。

市場和企業內部可以普遍接受的成數比例應按照企業凈利潤規模分檔，絕對規模越大的檔位，其提成比重越低。該提成比重或許還應與目標企業業績增長情況掛鉤，在增長率達到一定程度下，提成比率可以有獎勵性質的增加。

另外再結合其他各種企業內部考核制度中有關德能勤績廉等方面的考核指標，進行增減。其中尤其注意職工福利狀況對高管績效評價的制約作用。原因顯而易見：職工福利是企業凈利潤的減項內容，在激勵高管提高企業凈利潤而增加個人薪資收入的同時，我們也要防備其單純以減降員工福利薪水或者減少雇員數量來提高企業盈利水平的可能。有必要的話，將評價結論作為參數之一，即國家控制的上市公司高管的薪酬計算參考公式為：

考核薪酬=底薪（國家同類型、同級別工作人員的陽光薪酬±調整數）±績效獎懲（企業新增/減的凈利潤×市場可以普遍接受的成數比例×反壟斷調整系數×*職工滿意度（或職工福利指數調整系數）+e（誤差調整數）

3.從司法制度上完善小股東和外部監督機構制衡國家控制型上市公司實際控制人的機制，使小股東和外部人能切實行使其制衡和監督的作用。即，小股東和外部人起訴上市公司及相應的執法機制需要完善。我們有必要在《公司法》中明確規定：對于公司不合理的獎懲措施以及不正常的投資項目、關聯交易等，小股東和外部人有權提出控告侵權，要求不正當收益人返還公司財產。在操作上，可以由法院聯合證券執法部門（比如上市地交易所的上市公司治理監督部門的人員）主持在大股東回避下的提案表決、法院判決，判斷該獎懲措施的合法性。現行的獨立董事制度由于獨董受薪以及中國人情文化的影響而缺乏公正監督的必要力度，中小股東權益屢受侵害。依作者看來，由于企業運作的密閉性，所謂上有政策下有對策，只要制訂和執行內部制度的是同一利益群體，無論命令其采用什么樣的制度都是無法兌現自我監督的，也就是，用法律原則性地指導企業內部制度建設無助于解決組織內部的公開公平公正問題。只有強制性地要求該組織將需要的信息全面詳盡地披露給有權利也有動機實施監督的無限多個對象，才能取得我們需要的監督效果。有關制度完善的研究成果已經很多，然而仍然解決不了問題，就說明了內部人控制現象的存在使得內部制度建設總是治標不治本的。

我們將簡要指標公諸于有監督積極性的公眾群體，并從制度和法律上完善公眾對上市公司表現及時提起異議訴訟的能力保障。比如，要求上市公司繳納中小股東維權基金，對提起訴訟的中小股東給以訴訟費用的前期支持，而以敗訴情況下將自行承擔三分之二的訴訟費用、勝訴情況下由敗訴方全額承擔訴訟費用來制約中小股東惡意發起訴訟。因公義而對侵權者提起訴訟并勝訴的主體，可以獲得維權基金的獎勵，通過這種制度推進資本市場的正義公行。

綜上所述，國家控制型公司幾乎掌控著我國經濟發展的命脈，該類公司的治理效率既對政府很重要，又對證券市場運行非常重要。本文作者認為，綜合所有專家學者的觀點，將國有上市公司股權結構多元化，信息公開地、簡明地對公司主要負責人進行考核是提高公司治理績效最關鍵的措施，而完善中小股東和外部人訴訟權益的保障機制則是實現有效的外部監督的必要條件。

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