關于完善人民銀行內部控制評價體系的思考

馮妍婕

（中國人民銀行銀川中心支行會計財務處，寧夏 銀川 750001）

人民銀行是我國金融系統的神經中樞，承擔著等維護金融穩定、制定貨幣政策等重要職責。隨著社會經濟的發展,人民銀行履行職責所面臨的環境日益復雜,面對的不確定因素不斷增多。建立完善的內部控制體系是有效應對各類風險，強化內部管理的主要途徑。近年來，人民銀行將建立健全以風險管理為導向的內部控制體系作為保證各項工作穩健運行的內部管理重心，初步形成了內部控制的基本框架。但是，對于衡量內部控制合理性和有效性的內部控制評價機制建設卻亟待引起更多的關注和進一步的完善。

一、內部控制評價的重要作用

(一)有利于促進內部控制不斷完善，實現科學規范管理目標

嚴密有效的內部控制是防范風險的重要措施，但是要使內部控制真正發揮作用，需對內控制度制定合理性、完整性、執行程度以及執行效果進行公正、客觀的綜合評價。通過對評價結果的進一步分析，可以發現全行整體工作中存在問題和風險漏洞，進而研究制定相應的改進措施，規范內部管理。同時，有效的內部控制評價也為管理決策提供信息，有助于管理者了解單位內部管理情況，是改善管理方法、提高管理水平的重要依據。

（二）有利于節約內部檢查資源，提高檢查效率與質量

人民銀行現使用的檢查方法仍以傳統的詳細檢查方法為主，它建立在對所有憑證、賬簿及制度進行全面檢查的基礎上，既浪費了大量的人力、物力，同時也可能成為一種形式，無法保證檢查的效率和質量。一套完善的內部控制評價體系能定期或不定期的對內部控制的設置和執行質量進行判斷，及時、靈敏的發現內部控制制度存在的漏洞及薄弱環節，確定風險重點部位和環節，進而將有限的管理資源集中于風險防范的重點。這種現代的檢查理念及方式，能有效避免傳統的面面俱到、廣而不精的檢查方式帶來的資源浪費。

（三）有利于形成良好的央行內部控制環境，強化員工的責任意識

內部控制評價是一項全員參與的工作。通過親自參與內部控制評價工作，每個員工能夠深刻理解內部控制的內涵，熟悉和掌握內部控制相關內容，從思想上樹立以完善內控為己任的責任意識，激發發現問題、想辦法解決問題的積極性。這種全員重視、全員參與、全員監督的良好內控局面，推進了各層級之間的信息交流，有利于全體員工形成共同的風險價值取向，建立以人為本的內部控制文化，塑造具有央行特色的央行核心價值觀標準。

二、人民銀行內部控制評價發展現狀

（一）內部控制評價基礎已經形成

2006年4月，人民銀行出臺了《中國人民銀行分支機構內部控制指引》(以下簡稱《指引》)。這份指引為人民銀行的內部控制建設提供了框架性的意見和方向性指導，明確了內部控制的原則和目標。它借鑒了國際上較為通用的COSO框架結構，采用五要素方式對內部控制環境、風險評估、內部控制活動、內部控制的信息與溝通、內部控制的監控等進行了規定。人民銀行各級行在認真貫徹落實《指引》內容的基礎上，結合工作實踐和內部控制理念的不斷進步，在《指引》框架下不斷豐富完善內部控制內容，內部控制評價的基礎已經形成并不斷得到鞏固。

（二）內部控制評價觀念得到發展

隨著人民銀行內部控制建設的深入開展，各單位逐步認識到內部控制評價對發揮內部控制效用的作用。在內部管理中，內部控制評價的思想、方法均得到了體現。近年來，制度年、內控風險點梳理等活動的大力開展就是對內部控制制度的評價和修訂過程，其實質是對內部控制制度進行的衡量、反饋及不斷完善。在內審、紀檢等部門開展的內部檢查中，內部控制評價也在一定程度上得到了運用，檢查人員開始關注對內部控制的制定和執行情況以及所帶來的風險，從而確定有效的檢查措施。人民銀行的內部控制評價體系雖未全面建立，內部控制評價的觀念已植入各項管理活動中。

（三）內部控制評價方法不斷改進

人民銀行內部控制評價多以主觀的認識判斷進行，這種方法多使用于內部控制評價早期階段，是建立在對內部控制制度的各個構成部分、內在聯系、具體實施和評價方法尚不清晰的情況下。隨著內部控制制度的不斷完善并全面實施，人民銀行評價人員認識到傳統方法的局限性，開始觸及賦值、評分、排序比較等為手段的量化評價方法。部分單位嘗試將ANP、六西格瑪等方法運用到本單位內部評價中，提高了評價的科學性和效率，取得了良好的成效。人民銀行的內部控制評價模式正逐步由模糊的、整體的定性模式向清晰的、分步的定量與定性相結合的模式轉變。

（四）內部控制評價效果初步顯現

內部控制評價在人民銀行雖然起步較晚，但隨著認識的深入，內部控制評價結果已被廣泛用于強化管理、提高審計監督檢查效率等方面。通過開展內部控制評價，各單位開始建立起了長期的內部控制跟蹤反饋機制，加大對內部控制有效性的關注，改變了過去由于對內部控制形成后在很長時間內不進行補充、修訂，使得一些廢舊制度與新制度并存、制度跟不上業務發展、制度存在真空等現象頻現的狀況，提高了內部控制的實用性和及時性。在管理層面，領導也開始關注內部控制評價結果對于提高效率、確定關注重點、防范業務風險等的積極作用，并把它作為決策的一個重要參考依據。

三、人民銀行內部控制評價建設存在的問題

（一）思想認識不足，內部控制評價環境薄弱

內部控制評價工作涉及到機構內部的每一個人，每個員工不論職位高低，均應對自己崗位的內部控制有準確、深入的認識，并形成初步的評價意見，這是做好內部控制評價工作的基礎。人民銀行各級機構尚未形成良好的內部控制評價環境。多數員工既不能充分認識內部控制評價的意義也沒有意識到自身在內部控制評價工作中應當發揮的作用，特別是普通員工，認為內部控制評價是領導或者評價機構的事情，自己只是被評價對象，沒權力也沒有責任對施行內部控制評價，能應付過去即可。

（二）評價主體單一，評價人員素質難以滿足要求

在實踐中，人民銀行的內部控制評價工作由內審部門承擔，尚未建立起上下聯動、全員參與的機制。受隸屬關系和人員結構特點影響，內審部門在對本行內部控制進行評價時存在很大的局限性。一是內審部門隸屬于本級行領導管理，與單位內部的各部門存在千絲萬縷的聯系，評價時不能做到獨立、客觀、公正，經常出現為避免將自己置于與其他部門對立的局面而走過場的現象。二是內部控制評價具有全局性、復雜性的特點，需要執行人員不僅要具全面的專業知識、還要掌握模糊數學等科學的評價方法。內審部門工作任務重，人員少，綜合素質與評價工作要求差距較大，難以保證評價工作質量。

（三）完整體系尚未形成，內部控制評價建設滯后

隨著《指引》的出臺和對內部控制重視程度的逐步提升，人民銀行在內部控制評價機制建設方面也進行了諸多有益的嘗試，但總體上還處于摸索階段，未形成一套目標明確、職責清晰、方法步驟完整的評價體系。由于缺乏統一的指導性規范，實際工作中，評價的范圍、程序和方法以及結果等只能依據評價人員的個人經驗、知識水平以及主觀意愿等確定。這樣，一方面，評價的范圍不統一，可能使評價的完整程度十分有限，難以在未來進行持續全面評價；另一方面，評價方法、程序千差萬別，影響了評價結果的有效性，同時，一些先進的、必要的定量分析方法也可能被棄之不用，降低評價的科學性。

（四）評價標準不明確，評價工作缺乏指導規范

有效的內部控制是一個機構高效運轉的重要保證，但要使內部控制制度發揮其應有的效應，有賴于一個完善的、有效的、嚴格的評價標準。從目前人民銀行相關部門出臺的一些內部控制管理制度來看，多數是從總體框架層面對內部控制進行規范與指導，對于內部控制評價活動標準的設定和執行效果的界定并沒有詳細的規定。這就導致實施內部控制評價時，缺乏統一的衡量與考核的標準，不僅加大了個人主觀意愿對評價結果的影響，使評價結果的公平性、客觀性、科學性受損，同時，也給評價人員的工作帶來困難，沒有具體標準作為指導，增加了其責任風險。

（五）溝通機制不暢，缺乏有效的信息系統支撐

內部控制評價是對大量內部控制相關信息進行收集、分析、評價的過程，準確翔實的信息是進行內部控制評價的依據。同時，為確保評價結果的客觀性、可靠性，評價人員還需要及時、準確地對評價過程中出現的各種偏差信息進行反饋和維護，以適時修正評價結果。人民銀行業務范圍較廣，各部門之間信息系統相對獨立，進行內部控制評價需要大量信息。由于缺乏有效的信息溝通機制和完備的信息系統支持，評價信息收集渠道分散，共享性差，評價人員每次評價時僅在信息收集和整理上就需消耗大量人力物力，進行實時的、動態的評價結果反饋更是困難重重。

四、進一步完善人民銀行內部控制評價體系的建議

（一）改善內部控制環境，強化員工內部控制評價責任意識

思想認識是關鍵的環境要素。要進一步加大對內部控制建設的宣傳教育，通過形式多樣、內容豐富的教育活動，多角度、深層次剖析內部控制的重要性和必要性，讓內部控制的觀念滲入到內部管理和業務工作的各個環節。確立一套完整、科學、合理的內部控制監督、獎懲機制，充分調動每個員工在內部控制建設中的積極性，使每個員工參與其中，充分認識其不可或缺的積極作用，改變過去對內部控制評價理解的偏差，努力營造從管理層到普通員工人人重視、人人參與、人人監督的良好內部控制環境，為內部控制評價奠定扎實的思想基礎。

（二）確立評價實施主體，保障內部控制評價工作有效實施

重新定位內部控制評價的實施主體。內部控制評價工作舉足輕重，它工作任務的復雜程度也對實施主體提出更多的要求，由內審部門在進行日常審計工作的同時兼職進行內部控制評價工作不利于工作效能的充分發揮。為保證評價的獨立性、客觀性和嚴密性，在目前狀況下，人民銀行應當設立獨立的內部控制管理部門，由單位一把手直接領導，抽調行內具有一定業務經驗且熟練掌握內部控制評價專業技術的人員組成，既為全行提供動態的、全過程的內部控制評價，也負責對各部門內部控制存在的問題提出指導意見。

（三）進一步完善評價體系，確保評價工作有序規范開展

完善的內部控制體系是提高評價效率、保證評價效果的基礎。一是各行應針對現行評價體系中存在的問題，進一步明確內部控制評價的目標、任務及原則，合理界定評價范圍和內容，科學制定評價程序及流程，有效結合定性與定量分析方法，建立評價結果運行機制，逐步形成科學規范、可操作性強的內部控制評價體系。二是建立起動態內部控制評價跟蹤修正機制，及時收集、反饋執行環境變化、業務內容調整等影響評價結果的信息，適時地對評價結果進行修正，增強評價結果的客觀性、實時性和實用性。

（四）建立健全評價標準，為開展內部控制評價提供可靠依據

內部控制評價標準是實施內部控制自我評估與改進的基本參照，直接影響評價結果和效果，意義重大。一是在《指引》確立的基本思路下，充分考慮各項業務的性質及其內部控制實施的情況，對內部控制的五要素進一步細化、分解，建立不同業務的分類評價標準，增強其對實際工作的指導意義，實現理論與實際的有機結合。二是在建立標準時要關注內部控制評價標準的完整性、合理性和有效性。內部控制評價標準的設立要確保對所有內部控制和業務流程的合規性和有效性進行評價，評價的過程具有可操作性和經濟性。

（五）開發內部控制信息技術平臺，建立內控評價聯動協調機制

建立以各業務風險點為節點的內部控制評價信息系統。各業務部門設立管理人員，對本部門的內部控制制度等信息進行設置。當影響內部控制評價信息發生變動時，各部門管理員要及時進行信息維護，并在進行自我評估的基礎上向內部控制評價部門發出提醒警示。內部控制評價部門對變動的信息和評估結果進行綜合分析，判斷其對全行內部控制評價結果的影響程度并進行相應調整。內部控制評價信息系統的建立，可以減少進行內部控制評價信息重復收集帶來的時間浪費，也可以有效提高內部控制評價的及時性、靈敏性和準確性。

（六）強化評價人員隊伍建設，提高內部控制評價人員素質

內部控制評價專業性和技術性較強，人員的素質對于評價執行效果起到關鍵性作用，因此，要加強內部控制評價人員隊伍建設。一是在人員配置上，要注重將業務能力強、專業技術水平高，同時具備一定綜合分析能力的人員充實到內部控制評價崗位。二是加大培訓力度。業務知識的調整變化和評價技術的日益發展對內部控制人員知識水平不斷提出新的要求，業務培訓是保證評價人員長期具備勝任能力的有效途徑。三是從長期性和前瞻性的角度出發，建立內部控制評價人員培養機制，讓綜合能力較強，具備一定評價技術要求的人員接觸全面的業務知識，并積累豐富的工作經驗，為開展內部控制評價工作積蓄人才力量。

[1]程新生等.內部控制理論與實務[M].北京：清華大學出版社，2008，260-262.

[2]鄧昕，盧米.基于風險管理的人民銀行分支行內部控制評價[J].審計月刊，2008（7）:37-38.

[3]劉愛英.中外內部控制評價體系發展比較與啟示[J].商業會計.2011（5）：35-36.

[4]汪飛.內部控制評價方法的發展和比較[J].財會學習.2010（3）：67-68.

[5]李炳穆.理想的圖書館員和信息專家的素質與形象[J].圖書情報工作,2000(2):5-8.