基于博弈分析的林權流轉中林農權益保護機制研究

李長健 張紅展

（華中農業大學，湖北 武漢 430070）

長期以來，國家對傳統農業中與糧食生產密切相關的農業分支的扶持與政策傾斜，使得這些農業分支具有相對較好的基礎，而其他分支的薄弱問題日益凸顯，挖掘潛力的空間很大。圍繞農業各部門結構調整及發展這一主題，2008年6月，國家出臺了以促進林權流轉為亮點的《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，規定“在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用”。

一、現狀分析：當前林權流轉的博弈行為分析

《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》頒布后，地方政府尤其是東南林業大省對當地地方性法規和規章進行了配套改革。經過努力，林權制度改革取得了明顯的成效，非公有制林業發展迅猛，商品林建設日新月異，森林資源流轉日益頻繁。林權制度改革后，產權落實，廣大林農耕山有責、務林有利，收入大幅度提高。林地、林權糾紛減少，司法途徑日益成為糾紛解決的主要途徑。然而，林權制度改革是一個非常復雜的系統工程，在這過程中依然存在不少問題。

（一）博弈行為不規范

1.林權流轉沒有依法進行，特別是沒有依據《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》。林改前不少集體林權流轉是鄉村干部少數人行為，不同程度地存在著以權謀私、暗箱操作、流轉價格偏低等問題、沒有按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的兩個三分之二的相關規定程序依法對林權進行流轉。

2.受讓主體不正當競爭。在林權流轉公開拍賣過程中，來自非村民身份的投機者，包括某些政府和林業部門的工作人員卻以自己的方式購買了大片林權。即使有的村按照規定舉行公開的招投標，因林農嚴重缺乏資金，他們在招投標中根本沒有相應的經濟實力和外部投標人進行競標，而后者很容易通過提高價碼獲得林權，然后再轉手高價賣出，從中攫取高額利潤。

（二）博弈方及相關主體作用缺失

1.森林資源評估中間層組織與制度缺失。同其他行業相比，我國農業方面的社會中間層組織起步較晚，由于該領域資源擁有的弱勢性，該類組織的生存和發展艱難。也由于缺乏對森林資源進行科學評估的社會中間層組織，高值低估、高值低賣的現象不同程度地存在，使流轉標的與實際價值背離太遠，不僅造成集體和林農的資產嚴重流失，而且也暗藏許多糾紛，制約了林權流轉方進行商品化、資產化經營的積極性。

2.流轉管理缺位。林業部門管理缺位，許多地方的林權流轉沒有辦理林權變更登記手續，造成山林流轉受讓人的合法權益得不到有效的保護，有的地方存在一山多賣、甲山乙賣等，流轉秩序混亂，林業部門基本沒有掌握林權流轉的動態情況。

（三）博弈方信息不對等

由于博弈方信息不對等，出現了林地轉讓顯失公平現象。不同主體擁有的信息量不相等或不平衡，同時，決策主體擁有的信息未達到最好決策所需的信息。在信息不對稱的場合，至少有一個當事人的信息是不完全的，但是信息不完全并不是信息不對稱的充分條件，也就是說，所有的當事人盡管擁有的信息都不完全，但擁有的信息水平可能相同。由于信息不對稱，作為信息弱勢方的林農不知道林木林地的市場情況，低價將林木林地轉讓出去的情況較為普遍，特別是在林地較多的少數民族聚居的村組較為突出。盈江縣芒章鄉璋刀村委會傈僳寨村民小組以16萬元的價格將位于老寨的2000畝林地轉讓給承包戶謝某經營。林改確權到戶時，群眾意見很大，要求變更價格。

（四）博弈監督機制缺失

1.博弈方內部監督機制缺失是指村集體內部監督機制缺失。林權流轉過程中，一方面林農參與意識較弱；另一方面，缺乏民主決策的有效途徑，很難制約集體濫用權力的行為，也反過來削弱了林農的參與意識。瑞麗市戶育村委會廣帕村民小組流轉林地350畝，在流轉時沒有依法實行公開，流轉的林地款是一次性支付，當時鄉村級對村民小組的財務管理監督不到位不及時，村民小組的部分林地流轉款因使用不當而出現截留、短款和挪用現象，造成了村民小組集體資產的流失。

2.博弈方外部監督機制缺失是指對林業部門的監督機制缺失，無法有效約束林業部門的尋租行為。《中華人民共和國森林法》要求林權流轉必須經林業主管部門同意且經過專門的森林資源資產評估機構評估后才可實施。部分情況下林業主管部門以出讓、受讓主體資格不合格和森林資源資產評估機構資質欠缺等理由為林權流轉設置障礙。對于部分違規流轉情形，權錢交易現象更易滋生。

二、原因分析：林權流轉博弈中的制度保護缺失

林農在林權流轉博弈中的弱勢地位根源于其天然的弱質性，為了平等地對待所有的人，為了提供真正的機會平等，社會必須對具有較少先天稟賦的人和生來社會地位就不大有利的人給予更多的關心。從社會公平、正義角度來看，不完善的社會制度和制度執行現實狀況才是符合社會正義的原因。

（一）信息發布制度缺失，導致市場信息不對稱

林農獲取的信息與林地承包商對稱，是保證林權流轉公平的前提。林農與林地承包商作為平等的林權流轉交易主體參與流轉，理應獲得充分和對稱的信息，這也是市場交易過程中最理想的、國家最希望看到的局面，從維持市場交易長期性和持久性來看，這也是符合市場運行機制的。流轉信息傳播渠道不暢成為制約森林資源流轉的瓶頸，這影響了林地生產要素的合理流動和優化配置。首先，林農對林權改革后山林流轉的相關政策精神并不了解，沒有掌握林權流轉的內容、程序等實質和細節，不清楚自己的法律主體地位。其次，林農對宏觀經濟運行狀況把握不準，不了解林權流轉的市場行情。有轉出意向的林農找不到合適的受讓方，常常出現在林地經營權的流轉過程中，經中間介紹人三、四次周轉后才成交，中間介紹人從中獲取了很大一部分費用，而這些費用大部分都是由尋找受讓方的林農承擔。最終導致林地承包商憑借自己在市場信息和國家政策信息方面的優勢，造成市場信息不對稱，將林農的信息劣勢轉化為交易劣勢。

（二）評估性社會中間層主體缺乏，林農森林資源價值流失

一次規范的林權流轉應該以對森林資源價值的評估為前提，這需要合格的森林資源評估機構、規范的評估程序等。如果不能合理、準確地評估森林資源的價值，受損的可能是未來的林主即國家、集體、個體農戶、林地承包商，但從林價博弈雙方的權利實有程度和相關度來看，由于國家所有權的虛置和虛擬化，國家、集體或個體林農顯然處于劣勢，博弈的結果很可能導致國有及集體資產的流失，林農權益的損害。森林資產評估屬于鑒證性與咨詢性中介行業。風險、不確定性、信息成本和交易費用構成了森林資產評估中介演化的客觀要求。對于森林資產評估中介，由于從成本和能力因素角度看，林農和林地承包商雙方搜尋相匹配的對象需要付出成本，相遇時也不適于或無法采用信號傳遞和信息甄別消除逆向選擇，需要借助于第三方發出具有“公信力”的“交易信號”。

（三）集體決策權的監督機制缺失，權力制約流于形式

集體森林資源是屬于全體林農的集體財產，其流轉、經營等需林農參與決策，但在實際中，集體林流轉成了村干部極少數人說了算，林農的監督權名存實亡。一方面是由于雙方力量對比相差懸殊，另一方面是由于缺乏可以訴諸的平衡雙方力量、扶助弱者、矯正失衡狀態的法律規定，在農村現有體制和組織形式下，分散的個體林農很難通過合法途徑監督和對抗以“農村精英”為主體的村集體。農村集體經濟組織流轉林權時，由于欠缺監督，弱勢方權利很容易受到傷害，進一步會導致林農總體的經濟利益受損，由林農承受這些損失，也會導致當村集體中的“農村精英”的利益與其他林農利益不一致時損害其他林農利益、“損公肥私”的現象發生，使得農村集體財產流失。

（四）林農利益代表組織缺失，社會服務職能缺乏

林權流轉過程中，缺乏類似于林業協會的社會中間層組織參與其中，發揮社會服務職能，特別是代表林農利益的組織或扶助林農對抗林權流轉中其他主體的組織。社會中間層主體是在社會經濟活動變遷的大背景下產生的，在解決因社會經濟活動變遷產生的問題過程中發揮著必不可少的經濟協調職能。林農利益代表組織既履行了原來有政府承擔的某些職能，也替代了原來由市場享有的某些職能，從而可以在一定程度上彌補雙重缺陷，在市場經濟中具有自我管理、自我服務的功能，它介于政府與林地承包商之間，是聯系政府與林地承包商的橋梁和紐帶。

三、制度策略：林農權益的保障機制構建

在林權流轉利益博弈中，林農是最弱勢主體，需要法律給予特殊保護，以扭轉各主體間獲取利益的失衡狀態，但在利益博弈過程中加強對林農的保護，并非通過經濟法將林權流轉中的利益不合理地給予林農，而是要根據各方的行為邏輯，使相互尊重各自利益、相互促進各自利益成為博弈主體的理性選擇，使各自理性與共同理性達到最大限度的統一，最終實現在運用制度加強對林農權益保護的過程中實現共贏性博弈。

（一）發揮中間層組織作用，建立完善的林業協會組織

林農權益之所以在某些方面得不到保護林農利益之所以存在喪失和被侵蝕的現象其中主要原因之一是林農利益代表主體缺失。單個分散的林農在市場經濟的汪洋大海中無力維護自己的權益，在利益沖突中永遠處于弱勢地位。

從立法上確定林業協會的法律地位，制定促進林業協會事業發展的法律法規，使億萬林農在林權流轉實踐中有自己利益的代言人是非常必要的。通過財政撥款，建立林業協會，賦予林業協會扶助林農、監管林權流轉、為林農提供救濟法定職責，規定林業協會成員的權利與義務，并明確規定林業協會的運行機制。利益代表機制的中心是依法確立能真正代表林農利益，維護林農權益的代表者。提高林農利益集團在社會利益分割與制衡中的話語權和行動力，這是保護林農權益、解決林權流轉問題的客觀需要。

（二）建立三方協商機制，保障林農話語權

建立固定的三方協商機制，關鍵是要保障林農的話語權即協商權和監督權。林農協商權是指林農就林權流轉中事項與集體、林地承包商協商的權利，主要包括對林權流轉中決策事項的知情權、監督權建議權、對話權以及請求調整權。這是市場經濟發展到一定歷史階段的客觀需要，也是經濟民主的必然要求，一是通過法律法律規定集體、林地承包商進行決定時須履行咨詢、征求林農意見的義務，對林農的意見、建議有參考、答復義務等法律制度安排；二是通過明確規定林農有對集體、林地承包商林權流轉活動有那些知情權、監督權、建議權、對話權、請求調整權來實現。從國外的實踐經驗來看，林農行使協商權所表達的群體意志雖然不可以強制執行，但是林農通過此權利可以利用社會力量、輿論壓力對集體和林地承包商的不正當或者不合理行為起到制衡和抑制作用，有利于林權流轉市場有序進行。

（三）建立協調機制，實現利益共贏

通過進行宏觀調控，建立協調三方利益的機制，林農、集體、林地承包商達成利益共同體，可使林農、集體、林地承包商的各自理性與共同理性達到最大限度的統一，使得林農、集體、林地承包商在追逐自身利益的同時也在實現其他兩方的利益，最終實現在運用經濟法加強對林農權益保護的過程中實現共贏性博弈。

建立利益分配機制的中心任務是對林權流轉中產生的利益進行依法合理地分配。它既包括林農與林農之間、農業組織與農業組織之間的利益分配關系，又包括林農與集體之間的利益分配關系，林農與林地承包商之間的利益分配關系。如在林業產業化過程中，“公司+農戶”、“批發商+農戶”等合作組織形式中如何分配利益、保護林農利益的問題。建立利益協調機制是對利益關系進行重新合理定位，利益協調機制的直接目標應是通過利益協調緩解林農、集體、林地承包商三者之間的利益矛盾和沖突。

（四）明確信息公開義務，完善信息運行機制

承包商應將國家關于林權流轉交易的相關規定及林權流轉市場上的交易信息在交易前公開。另外，編制信息公開指南，建立公開信息查詢系統。承包商應當編制信息公開指南，作為林農或林業協會請求信息公開的指引。此外為了讓林農或林業協會能夠了解公開信息的基本情況，承包商還應當建立公開信息查詢系統，提供多種快速、高效、準確的查詢工具。為了能真正保證承包商及時方便地為林農或林業協會提供信息公開服務，必須建立相應的監督機制，督促公開義務主體依法履行其義務。根據林農或林業協會的申請，受理申請人對信息公開的申訴，同時還監督承包商公開信息的情況。通過明確林業協會信息收集和傳遞職能，在承包商公開信息后，使林農有獨立的獲取這些信息的專門途徑，并在此過程中在保持信息原意的前提下將信息簡化，減少和避免信息傳遞、理解誤差。

四、結語

我國目前的林權流轉和林權流轉制度的改革正在大規模地進行著，雖然改革側重點不同，總體上都呈現比較好的態勢。在掌握我國林權流轉中存在的問題的基礎上，并且分析出了制度保護設置缺失、制度運行缺位、權利救濟制度缺失等原因，立足于對林農這一弱勢群體的保護，從經濟法視角提出完善經濟立法、完善信息運行機制，使林農、村集體和林地承包商的集體理性及利益訴求達到最大限度的統一。隨著森林經營的加強，來自不同方面的壓力相沖突，森林將進一步成為利益群體之間爭奪的對象，而通過經濟法保護林農權益的法律制度必將在林權流轉改革中實現和維護各主體特別是林農的合法權益。

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