關于我國開展地方國庫現金管理的思考

李 偉

（中國人民銀行鄭州中心支行，河南 鄭州 450040）

一、現階段我國開展地方國庫現金管理的可行性

（一）國庫存款余額高位積聚為開展地方國庫現金管理提供了基礎和條件

地方政府國庫庫存水平是開展地方國庫現金管理的先決條件。近年來隨著我國經濟的發展和財政管理體制改革的深化，地方國庫庫存余額持續上升。2012年10月末，我國國庫現金庫存余額達3.31萬億元，從中央財政收入與地方財政收入比例看，保守估計地方國庫現金余額至少占全國國庫現金余額的1/3，據此測算，地方國庫現金規模在1.1萬億元以上。地方國庫存款余額的高位積聚為開展地方國庫現金管理創造了條件。

（二）國庫庫存的規律性波動為開展地方國庫現金管理提供了操作空間

由于我國各級地方政府財政預算制度的軟約束，財政支出時間上存在不均衡，大量的支出集中在年末，一般四季度支出占全年財政支出的40%以上，造成前三季度地方國庫庫存基本呈現平穩增長態勢，而到四季度后則快速回落。地方國庫庫存的規律性波動特征，為準確預測庫底資金，進而開展地方國庫現金管理創造了條件。

（三）中央國庫現金管理的成功運作為開展地方國庫現金管理提供了經驗借鑒

自2006年國務院批準開展中央國庫現金管理以來，操作規模和頻率逐年增長，機制不斷完善，既提高了國庫現金管理，又配合了貨幣政策實施，拓展了商業銀行融資渠道。其間不僅出臺了《中央國庫現金管理暫行辦法》等多個指導性文件，為國庫現金管理的制度建設奠定了基礎，同時，中央國庫現金管理操作遵循“三臺”原則（即，財政部門主要負責后臺預測，財政部門與人民銀行共同負責中臺決策，人民銀行負責前臺操作）也是地方國庫現金管理運作中非常值得借鑒的職責分工機制。

二、地方國庫現金管理對經濟金融運行的影響

（一）影響貨幣供應量變動

地方國庫存款作為中央銀行負債的一部分，其波動會對基礎貨幣投放或回籠產生不同程度的對沖效果，進而影響中央銀行調節貨幣供應量的決策。由于貨幣供應量等于基礎貨幣與貨幣乘數之積，當國庫資金的流動體現為收入時，將導致整個社會的貨幣供應量的多倍縮減，當國庫資金的流動體現為支出時，將導致整個社會的貨幣供應量的多倍擴張。地方國庫現金管理業務開展以后，與中央國庫現金管理產生疊加效益，將使國庫資金變化幅度進一步加大，國庫資金對貨幣變量的擾動也將增強。

（二）影響金融市場價格波動

地方國庫庫存現金增減過程也是改變金融市場資金供應的過程。當地方國庫資金減少，貨幣資金由中央銀行賬戶流入社會，通過貨幣乘數的放大效應，將造成金融市場資金供應增加，金融市場利率趨低。反之，地方國庫現金庫存增加，公眾和企業可能從金融市場抽離資金或從金融市場融通資金以繳納稅款，導致金融市場資金供應減少，資金需求增加，金融市場利率趨升。

（三）影響宏觀經濟周期性波動

在經濟低迷時期，開展地方國庫現金管理可以增加商業銀行的可用資金和超額儲備，有利于商業銀行擴大信貸投放，增加社會流動性，推動總需求的擴張，進而刺激經濟增長。在經濟增長較快、通脹水平較高、流動性過剩時期，實施地方國庫現金管理，則會使基礎貨幣投放增加，不但加大商業銀行信貸擴張的壓力，也會加大中央銀行的調控壓力和難度，并可能進一步推高通脹預期。

三、地方國庫現金管理對金融宏觀調控帶來的困擾

（一）對貨幣政策的沖擊具有長期性和單向性

從國際通行做法看，地方國庫現金管理的最終目標是在國庫賬戶上保留一個基本穩定的余額，超過部分全部通過現金管理投向市場，而我國地方國庫現金管理尚未開展，地方國庫資金全部存于中央銀行。根據2012年10月末我國地方國庫現金規模在1.1萬億，貨幣乘數為4.0來計算，目前我國地方國庫至少收縮貨幣供應量（M2）約達4.4萬億元，占當期M2總量（93.6萬億元）的4.7%。未來隨著地方國庫現金管理的逐步開展，大部分地方國庫資金將逐漸投向市場，這就決定了我國地方國庫現金管理將在很長時間內總體表現為單向的、向市場投放基礎貨幣的行為。其實質是在一定程度上弱化了中央銀行回收流動性的功能，反而增加了一個向市場投放基礎貨幣的“窗口”。由于現階段我國長期面臨流動性過剩問題，大規模開展地方國庫現金管理將給中央銀行的貨幣政策操作帶來長期困擾。

（二）地方政府與中央銀行政策目標協調難度較大

地方國庫現金管理的主體是中央銀行和各省地方政府，然而二者在具體政策執行上有不同的目標取向，存在目標沖突。地方政府更多的是從微觀市場經濟參與主體的角度考慮，運用地方國庫現金管理以國庫現金余額最小化、投資收益最大化為目標，更多的是充分利用閑置資金，提高資金利用率。而中央銀行則要從整個宏觀經濟角度來衡量地方國庫現金管理對貨幣市場帶來的影響，力求將貨幣供應量和市場基準利率保持在與國民經濟發展相適應的水平上，由于雙方主體在追求目標上存在差異，導致地方國庫現金管理與貨幣政策協調難度較大。

（三）增加中小金融機構的貸款投放沖動，弱化當前宏觀調控政策效果

從近幾年中央國庫現金管理的運作情況看，國庫現金管理商業銀行定期存款中標銀行主要以中小銀行為主，中標金額占總金額的85%左右。在當前穩健的貨幣政策情況下開展地方國庫現金管理，這些中小金融機構能充分利用取得的地方國庫定期存款快速增加存款、降低存貸比，進而大規模增加貸款投放，從而可能降低中小金融機構對貨幣政策執行與傳導力度，帶來對穩健貨幣政策的“擠出效應”，一定程度上使穩健貨幣政策所要達到的預期效果有所折扣。

四、穩步開展地方國庫現金管理的政策建議

為防止地方國庫現金管理對宏觀經濟運行和金融宏觀調控造成過度沖擊，實施地方國庫現金管理，應本著“宏觀調控優先、兼顧各方利益、規范有序操作、循序漸進發展”的指導思想，采取地方需求與中央層面操作相結合，雙層聯動的方式穩妥開展。

（一）建立中央和地方兩個層次運作模式

在地方層面采取人民銀行定期存款模式，由地方財政負責國庫現金預測并根據預測結果制定操作規劃，人民銀行分支機構負責辦理業務手續、支付利息和對人民銀行總行的資金清算。人民銀行總行收到地方財政資金后，在中央層面借用中央國庫現金管理的操作模式，采取商業銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等方式進行操作，獲得的收益用于彌補對地方財政的定期存款利息支出。人民銀行定期存款利率可綜合貨幣政策、國庫現金管理預期收益、市場利率等因素適時調整。

（二）堅持規范有序、循序漸進發展的原則

為避免地方國庫現金管理規模驟增、中央層面統一操作壓力過大問題，應按照先試點后逐步推廣的循序漸進式發展原則。在確定試點時，主要考慮以下條件:一是庫存資金余額要有一定規模，且在一段時期內保持相對穩定；二是地方政府或財政部門要有將預算外資金逐步納入預算管理的承諾和計劃；三是要有健全的分析機構和專職的分析人員，實時監控國庫收支的流量和庫存資金的變化情況，對一段時期的財政支出需求作出相對準確的預測，保持財政資金的流動性。四是在操作額度上，低點起步、逐漸提高。通過測算，先按地方國庫存款日均余額的一定比例轉為人民銀行定期存款，在運作模式逐步完善、地方預測能力增強后再適當提高定期存款比例。

（三）完善地方國庫現金管理制度建設

加強制度建設是規范開展地方國庫現金管理的重要保障。一是應完善地方財政預算外資金的賬戶管理制度，按照國庫單一賬戶體系的管理原則，規范財政部門內部單位的賬戶管理權限，實行歸口管理，逐步將預算外資金專戶納入國庫單一賬戶統一管理。二是制定地方國庫現金管理辦法和操作規程，明確各部門職責、權限，明確業務種類，確定利率方式、操作模式、業務流程及違約責任等。三是加強人民銀行分支機構與地方財政部門的溝通與協調，做到各司其職、各負其責，信息及時溝通，管理統一步調，工作協調規范，推進地方國庫現金管理的制度化、規范化、程序化。

[1]朱美玉.國庫現金轉存商業銀行的貨幣效應分析及管理建議[J].中國貨幣市場，2011，（02）.

[2]王雁.地方國庫現金管理理論探討與實踐建議[J].經濟研究參考，2011，（19）.

[3]周宇宏.地方國庫現金管理模式選擇[J].中國財政，2009，（14）.

[4]朱光麗.構建國庫現金管理體制的思考[J].金融發展研究，2009，（01）.