政法干警廉政建設保障機制研究

張 杰，于 鵬

（昌邑市人民檢察院，山東 濰坊 261300）

新中國成立后，黨和國家一直非常重視廉政建設工作。毛澤東同志在領導中國革命與建設的實踐中，逐步形成了概括的廉政建設理論體系，主張“沒有調查，就沒有發言權”，[1](P109)“務必使同志們繼續地保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風，務必使同志們繼續地保持艱苦奮斗的作風”；[2](P1438-1439)十一屆三中全會之后，以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體把廉政建設上升到關系黨和國家生死存亡的高度，認為“整個改革開放過程中都要反對腐敗”，“我們要反對腐敗，搞廉潔政治”；[3](P314)以江澤民為核心的黨的第三代領導集體把廉政建設提高到“關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭”[4](P266)的歷史高度，并將“三個代表”重要思想作為廉政建設的指導思想；面對復雜多變的國際局勢和艱巨繁重的國內改革發展任務，以胡錦濤為代表的國家領導集體堅持深化改革和制度創新，強調“各級領導干部一定要樹立良好的思想作風和工作作風，在保持經濟平穩較快發展的同時，保持社會和諧穩定，不斷開創黨風廉政建設和反腐敗斗爭新局面”；[5]黨的十八大以來，習近平總書記更是將廉政建設放在了一個關乎國計民生的高度，指出“預防職務犯罪出生產力，我很以為然”、“貪污腐敗必須嚴懲，廉潔與否關乎民生”。[6]

黨的十八大以來，我國出臺了一系列反腐倡廉的法律規范并花大力氣進行黨的制度建設，在創新中開創了廉政建設的新局面。但是由于一些關鍵性的廉政制度沒有制定出臺，廉政制度運行和配套機制包括創新機制、教育機制、執行中的問責機制、廉潔從政激勵機制和舉報人保障機制等沒有健全或沒有高效運作起來，一定程度上制約了廉政建設的效果。[7](P24)李克強總理指出：“當前，我國反腐倡廉形勢依然嚴峻，一些領域和部門的突出問題仍然存在”，“深層次原因，是權力過于集中又得不到有效約束，關鍵是有些制度不夠完善，有些制度落實得不好。”[8]政法系統作為國家反腐倡廉建設的重要組成部分，承擔著行政管理職能的同時還具有執法監督功能，屬于“權利過于集中”并且約束相對薄弱的領域。因此，政法系統內部的廉政建設就尤其需要重視。在2013年1月31日召開的司法部全國司法行政系統反腐倡廉建設電視電話會議上，司法部部長、黨組書記吳愛英強調：“要認真學習貫徹習近平總書記重要講話和十八屆中央紀委二次全會精神,大力推進司法行政系統黨風廉政建設和反腐敗工作,嚴明政治紀律,切實改進作風,依紀依法嚴懲腐敗,扎實推進司法行政系統反腐倡廉建設深入發展?！盵9]由此可見，政法干警廉政建設已經由政法系統內部的關注點上升為國家廉政建設的重要議題。

在大力推進反腐倡廉工作的今天，如何保持政法隊伍的廉潔性，保障政法干警廉潔執法，實現政法干警廉潔自律，已成為全面落實十八大會議精神和建設社會主義法治國家的最重要一環。

由此，根據自己多年來從事政法工作的實際，結合國內外現有政法干警廉政建設的多方經驗，提出如下幾方面措施。

一、加強黨的領導，為政法干警廉政建設提供政治保障

推進政法干警廉政建設，必須堅持黨的領導。因為“只有堅持黨的領導，才能確立和堅持正確的指導思想、基本原則和領導體制，才能有效地維護社會政治穩定，促進經濟社會全面發展，保證政法干警廉政建設的正確方向。”[10](P42)

我們黨是無產階級性質的黨，與廣大人民群眾有著血肉聯系，有著其他政黨、組織所不具備的先進性和革命性，它堅持馬克思主義辯證唯物主義和歷史唯物主義世界觀，堅持全心全意為人民服務的宗旨，具有與時俱進的特質，是拒腐防變的堅強武器。我們要加強政法干警廉政建設，就必須加強黨的領導，堅持用馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀理論以及政法干警核心價值觀武裝全體政法干警的頭腦，為廉政建設提供強有力的理論支撐，建立起拒腐防變的思想堡壘。

只有堅持黨的領導，才能消除一切偽理論的干擾，打破金錢至上、享樂主義、自私主義等腐朽思想，建立起風清氣正的政法干警核心價值觀體系，為全面建設小康社會提供強有力的司法保障。

二、完善干部選拔機制，為政法干警廉政建設提供人力保障

毛澤東同志說過：“政治路線確定之后，干部就是決定性的因素。”[11](P53)想要實現政法干警的廉政建設，我們就務必要“把好選人用人關,選好配強各級司法行政機關領導班子”，[12]從源頭上遏制貪污腐敗問題的發生。

對于干部選拔問題，胡錦濤同志指出：“干部的優劣和是非功過，群眾看得最清楚，也最有發言權；只有走好群眾路線，實行領導和群眾結合，才能把人選好用好?！盵13]在全面踐行“忠誠、為民、公正、廉潔”政法干警核心價值觀的今天，我們必須按照民主法治的時代要求，遵循“公開、平等、競爭、擇優”的選拔原則，避免“少數人選人，在少數人中選人”現象的發生。各級領導班子應堅持“群眾公認”原則，堅持對任命的干部實行票決制。應認真貫徹執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《深化干部人事制度改革綱要》，切實推進干部選拔工作的科學化、民主化和制度化。此外，還應進一步解放思想，更新用人觀念，努力選拔培養優秀年輕干部，保持各級領導層的生機和活力，保證黨的路線方針政策的連續性和穩定性。

只有運用科學合理的民主選拔機制選拔出政治上過硬、能力上突出、工作上全面的領導干部，才能打牢政法干警廉政建設的地基，為推行其他各項廉政建設保障機制提供最強有力的人力保障。

三、倡導廉政教育，為政法干警廉政建設提供思想保障

社會存在決定社會意識，社會意識指導社會實踐。要進行什么樣的社會實踐，就必須培養與之相適應的社會意識，政法干警廉政建設也不例外。因為政法干警廉政建設是社會廉政建設的一部分，所以需要在全社會倡樹廉政文化，進行廉政教育。

首先，在全社會開展系統全面的廉政教育。第一，廉政教育要系統開展，實現廉政教育終身化。從進入學校開始，在小學開展廉政文化宣傳，在中學開展廉政課堂，在大學開展廉政講座，待進入社會后定期開展廉政培訓。[14]根據受教育對象的不同接受能力和需求程度采用不同的教育方式，讓全體國民從小樹立廉潔思想，終生接受廉政教育，將廉政文化內化于心；第二，廉政教育要全面開展，實現廉政教育社會化。在全社會開展靈活多樣的廉政文化教育，做好輿論引導，大力樹立典型人物，把廉政建設同創建和諧社會結合起來，防止廉政文化建設走過場，流于形式。[15](P76)在廉潔文化教育的同時，進一步加強公民權利責任的教育，讓法治理念深入到人民心中，從而實現廉潔社會建設和法治社會建設的良性互動。

其次，在政法干警內部開展特色廉政教育。第一，開展激勵教育，對廉潔從政的政法干警予以表彰和獎勵，以鼓勵更多的人廉潔自律、奉公守法。這種獎勵包括“精神獎勵”和“物質獎勵”，精神獎勵指一定范圍內的“優秀公務員”、“人民滿意政法干警”、“廉潔公務員”等的評選和表彰；物質獎勵指適當的獎品和獎金等；第二，開展警示教育，讓廣大政法干警從內心拒絕貪污腐敗。通過組織觀看廉政教育片，學習貪腐官員懺悔錄等方式，增強政法干警的自律能力；第三，開展家庭教育，用真情換真心。組織政法干警親屬學習廉政文化，助力廉政教育，為政法干警創造廉政氛圍，保證廉政效果。[16](P32)

四、改善福利待遇，為政法干警廉政建設提供經濟保障

物質決定意識，經濟基礎決定上層建筑。只有建立起完善的福利待遇體制，才能從根本上減少貪腐問題的發生。[17](P51)

建立完善的福利待遇體制，一是要建立與經濟發展水平相適應或者是略高于經濟發展水平的福利待遇標準，通過高薪待遇讓政法干警自覺與貪污腐敗行為劃清界限。新加坡在經濟發展過程中提出了“高薪養廉”的廉政策略，通過嚴格的法律懲處與優厚的薪酬待遇為政府公務人員建立起了一道拒腐防貪的高壓線并取得極大地成功[18](P123-124)。我們可以借鑒這種“高薪養廉”的廉政模式，提高福利待遇的同時加大對于貪腐問題的懲處力度，讓政法干警自覺養成廉潔自律的習慣。

二是要建立合理的福利待遇分配比例，在提高工資薪酬在總收入中比重的同時平衡各部門地區之間的收入差異。在我國現在的政法干警收入構成中，工資薪酬所占比例偏低，福利性待遇較高且不均衡。這造成了財政資源分配不透明，單位與單位之間，上級與下級之間福利待遇相差極大，同級別但不同部門地區政法干警之間收入不平衡，為廉政建設留下了隱憂。[19]首先，人民群眾視福利性待遇為腐敗，認為福利性待遇是“特權待遇”、“灰色收入”，不利于政法干警廉政形象的樹立。所以，應該減少福利性待遇的發放，而以正式政法干警工資薪酬的形式來分配財政資源，保證政法干警高薪酬的基礎上降低直至消除福利性待遇，做到財產透明化。[20](P111-112)其次，政法系統內部不同部門地區之間收入差別導致攀比和不平衡心態產生。同樣是一個級別的政法干警，在不同地區部門之間收入懸殊，自然會產生不平衡心理，成為貪污腐敗行為的誘因之一。應該探索合理的階梯工資標準，確定合理的不同經濟水平地區間的工資差異。同時量化工資標準，使工資收入與工作付出之間比例均衡，縮小乃至消除基本工資差別，提高績效工資比例，平衡收入不均衡的政法干警心理。

五、完善監督機制，為政法干警廉政建設提供監督保障

要實現政法干警的廉政建設，就必須完善對政法干警的監督機制。因為“權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。”[21]總體來說，政法干警的監督機制包括內部監督和外部監督兩個方面。

所謂內部監督，是指政法系統內部監督監察機構的監督。就現在來看，政法系統的內部紀檢監察機構整體地位不高，權能有限，在履行監督監察職能時執行力度不夠。要完善內部監督，首先要提高政法系統內部紀檢監察機構的權威性和獨立性，堅持用制度管權、管事、管人，形成行政權、監督權和司法權三者相互制約、相互輔助的局面。[22](P21-22)其次要選拔優秀人才進入監督機構，提高監督機構的業務水平，建立一支廉潔高效，專業性強的內部監督隊伍，確保監察有效，監督有力。

所謂外部監督，是指來源于政法系統外部的監察監督，主要包括黨的監督和群眾監督兩方面。黨的監督在現階段已經頗有成效，下一步的改進方向主要在于黨的紀律委員會應該擁有更獨立的監察權力，在明確的法律法規保證下對全體政法干警實行嚴格監管。

群眾監督在現階段的作用并不明顯，需要在媒體監督和舉報監督兩方面加大力度。媒體監督在近幾年發揮了越來越重要的作用，許多政法干警的貪腐問題都是通過媒體披露而被我們熟知，但是媒體監督的力度仍然不夠，需要大力支持的同時加以適當的引導，讓媒體成為一種穩定性、目的性、連續性的監督力量。[23](P228)加大舉報監督力度主要在于健全舉報人保障制度。目前我國雖然建立了一系列保護舉報人的制度，但并沒有明確規定由哪個部門來保護舉報人。紀檢監察機關和檢察機關都有一些關于保護舉報人的規定，表面上看每個接受舉報的單位都有保護的責任，但事實上每個單位都保護不好，或者說保護不了，造成打擊報復舉報人的案件仍時有發生，保護舉報人制度執行效果不佳。要完善舉報工作機制，諸如舉報人信息的保密，明確接受舉報職責的部門，健全舉報信息在不斷流轉中的真實性，實現最初接受舉報的部門必須回復的制度，協調舉報受理機構與調查機構的溝通等等，最大限度地減少舉報人的顧慮和對他們的威脅，保障他們的合法權益。

六、健全落實機制，為政法干警廉政建設提供執行保障

制度的效用取決于制度的執行力，得不到落實的制度不僅等于沒有，而且更加有害，因為這會極大地損害制度、法紀的權威性、公信力、嚴肅性。[24](P26)政法干警廉政建設的關鍵在于相關制度能夠被切實執行，否則只能是紙上談兵。而要解決政法干警廉政建設中有令不行、有禁不止的問題，就必須抓住關鍵環節：

一是要進一步明確和完善政法干警廉政建設制度的執行主體及其職責。如果特定的職責在執行的主體上可以有多種解釋，或者粗略地規定為由多個部門和崗位相互協商來確定，則職責的落實必然落空，進而削弱制度的執行力。當前大量的廉政法規表現為嚴禁或不準等禁止性規定，但對于由誰或什么機構來負責執行則缺乏明確的規定。如政法干警禮品登記制度就缺乏登記受理機關和核查機制，領導干部的收入申報制度也缺乏專業性的受理和核查機構，缺乏與相關部門的信息共享機制。因此必須按照科學化的原則進一步細化不同部門機構各自的責任范圍和職責內容，確保政法干警廉政建設制度落到實處。

二是要嚴格廉政法規執行程序。腐敗案件從立案查處到刑法制裁整個流程和環節都容易受到個人權力的干涉，[25](P26)具體到政法干警腐敗案件，由于工作性質和業務知識的特殊性，具有反偵察意識高、惡意規避能力強、辦案人員消息熟等特點，在案件偵辦過程中有令難行、有禁難止的現象就格外突出。也正是因為如此，相當部分辦案人員也就順水推舟、隨意變通，導致嚴重破壞廉政制度的行為產生。因此我們必須要嚴格廉政法規執行程序，縮小自由裁量空間，抵制人治因素的不當干預。

三是要加大對違反制度、破壞制度行為的懲處力度，建立健全保證制度落實的監督約束機制，為增強制度的執行力提供保障。[26]現有政法干警廉政建設制度的設計對腐敗現象和腐敗分子自身的制裁和懲處很嚴厲，但是對查處腐敗不徹底、追究不到位、打“擦邊球”等違反制度的行為處理卻不夠嚴格，以至好人主義盛行，該嚴厲懲處的不嚴厲懲處，甚至加以包庇。下一步我們要加大對這些人員的監督和問責力度，健全和落實懲處制度，增加有關責任人員不嚴格執行政法干警廉政制度的預期成本和風險。

七、加強國際合作，為政法干警廉政建設提供外部保障

當今社會，國際間的合作與聯系越來越緊密，我們應該加強與國際社會的合作，為政法干警廉政建設創造良好的外部環境。

近年來，許多貪腐官員將子女配偶送到國外，將問題資金也轉移到國外，一旦出現問題便“只身外逃”，為廉政建設懲處機制造成了很大困難。為了避免廉政建設形同虛設，震懾貪腐官員，加大懲罰力度，我們應該加強與國際社會的合作，通過締結國際互助條約、簽署引渡條約等方式為國內政法干警廉政建設創造良好的國際環境。

政法干警廉政建設是一項系統工程，其保障機制更是紛繁復雜，需要多方努力，齊管共抓。在此過程中，我們必須堅持綱舉目張的工作思路，首先在政治上堅持黨的領導，源頭上完善干部選拔機制，思想上加強廉政教育，經濟上提供優厚而均衡的工資薪酬，制度上完善監督機制和落實機制，外部創造良好的國際環境。然后，在此基礎之上不斷探索新的保障機制，完善既有的保障機制，最終實現保障政法干警廉潔從政的目標，進而為全面落實政法干警核心價值觀做好鋪墊。

[1]毛澤東.毛澤東選集：第 1卷［M］.北京：人民出版社，1991.

[2]毛澤東.毛澤東選集：第 4卷［M］.北京：人民出版社，1991.

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