善治視野下社區建設與社會組織的互動——基于濟南市歷城區的分析

李新霞

（中共濟南市歷城區委黨校 濟南 250100）

善治理論認為“一個國家的社會治理狀況，既取決于政府對社會生活的管理能力，更取決于公民的自我管理水平。我們要實現良好的社會治理，真正在社會領域實現善治，既需要強有力的社會管理，更需要高度的社會自治”。國家的治理是這樣，社區的治理同樣如此。

一、歷城區社區社會組織參與社區建設的現狀考察

歷城區是泉城濟南東部近郊最大的市轄區，近年來在工業化、城市化、市場化的推動下，涌現了大批新建商品住宅社區和“村改居”社區。目前，歷城在城區有洪家樓、山大路、東風、全福四個街道辦事處，共有43個社區，其中“村改居”社區12個、新建社區27個、企業社區4個。筆者調查發現，歷城區社區內的社會組織數量很少，且以老年娛樂、體育健身等文化類組織占絕大多數，其他類型社會組織發展相對緩慢，在僅有的社會組織中還存在組織松散、分布不平衡等狀況。有些社區社會組織只有組織名稱，但無固定的人員和活動場所，也沒有嚴格的組織章程和必要的內部管理制度，處于一種松散無力狀態。在街道和居委會領導比較重視的社區，社會組織的數量和類別相對較多，而相當多的一部分住宅小區內沒有社會組織的存在。這種狀況難以滿足社區群眾日益增長的生活、就業、娛樂等各類需求。

此外，歷城區的社區建設主要來自政府外部行政力量的推動，缺乏社會組織和社區居民的內在驅動。這種情況造成了兩個方面的后果：一方面是在社區治安、扶困助貧、社區養老、流動人口管理、特殊人群管理等方面，單靠政府一方的力量有些力不從心，社區管理中出現了很多政府管不了也管不好的事情。如位于城區的幾個街道辦事處，每個社區的居民都在上萬人，有的甚至兩三萬人，而新建社區居委會的工作人員只有五至六人，每個工作人員要承擔上面職能部門下放的十幾項行政事務，根本沒有時間和精力去做社區居民的服務和管理。比較典型的是社區養老問題，調查顯示，85%以上的老年人有享受居家養老服務的意愿，但社區中政府提供的養老服務設施嚴重短缺。據調查，歷城區目前只有一個社區設有規模較小的老年日托站，這種狀況遠遠滿足不了大多數老年人的養老需求。另一方面很多想參與社區建設和管理的社會組織和社區居民卻由于政策、資金、場地等方面的限制，存在參與渠道不暢、參與動力不足的問題。這種狀況與中央所提的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”還有一定的差距，不利于社區建設和社區和諧，因此，亟需構建一種新型的多元主體共同參與、共同治理的社區建設和管理模式。

二、社區社會組織在社區建設中的作用分析

（一）填補“后單位時代”的服務空缺，滿足社區居民多元化與多層次的需求

現代社會是多元的社會，公眾的興趣、價值觀、利益都呈多元化趨勢，特別是單位制解體后，越來越多的困難群體、特殊群體匯聚到社區，社區居民的需求日益多元化、多層次化。但政府作為社區公共產品和服務的唯一提供主體，在滿足居民需求方面經常有失靈的時候，因為政府只提供滿足一般人群需要的公共產品和服務，對特殊群體的特殊需求，政府是滿足不了的，如刑滿釋放人員的社區矯正，聾啞兒童的教育，網癮青少年的教育等問題。而社區社會組織是基于社會群體的需求產生的，它能根據不同的群體制定不同的活動方案，對少數人的特殊需求有效做出反應，從而彌補了市場由于營利目的而無法提供公共產品和服務的缺憾，填補了由于政府失靈和市場失靈造成的居民“需求空白”。

（二）聯結政府與社區居民，促進社區善治的開展

社會組織由于其寬容、互助、互惠、利他和公益志愿精神等特點，使得它與社會、公民有著密切的關系，對協調政府與社會、公民之間的關系起著不可替代的作用。一方面，社區社會組織直接與社區居民打交道，能及時發現社會問題，從而把社區群眾對政府的意見和建議、對政府的期望以及對政府工作的不滿轉達給政府；另一方面，社會組織又可將政府對社區問題的處理意見轉達給社區群眾，成為政府與公眾之間信息傳遞的橋梁和紐帶，有利于加強政府與社會成員的聯系，實現社區管理與服務的良性互動，促進社區善治。

（三）增強社區居民的社區意識，推進社區建設

居民的社區意識主要是居民的歸屬感、認同感。社區群眾是社區建設的重要主體，但現實生活中，社區群眾往往“相遇不相識，相識不相知”或“一墻之隔不往來，擦肩而過不搭話”，彼此之間不信任，對社區事務不關心，對社區沒有歸屬感。社區社會組織則可通過為社區內的弱勢群體提供福利性服務，為社區普通居民提供日常便民服務，文化、教育、衛生服務等形式多樣的社區服務活動，為居民提供一個增進了解的平臺，使社區居民因之相識、相知、相助、相和，增強對社區的歸屬感和認同感，形成以鄰里和諧促社區和諧，以社區和諧促社會和諧的良好局面。

（四）拓寬社區資金的籌措渠道，增加就業機會

目前，歷城區社區建設的資金來源可分為以下幾種：“村改居”社區由于有村辦企業、集體房屋出租等收入，是社區建設資金相對較充裕的一種，也是居民幸福感最強的一類社區；企業社區明顯呈現兩極分化，經濟效益好的企業，社區建設的也好，經濟效益差或已經破產的企業，社區建設資金則沒有保障；新建社區的資金來源則很狹窄，沒有規范和固定的資金來源。而社會組織可以通過各種慈善和公益活動進行募捐，并且把社區的閑散資源聚集起來，從而拓寬社區建設資金的籌措渠道。同時，發展社區社會組織還可以增加就業機會。當前我國正面臨著前所未有的就業壓力,社區失業人員過多將直接影響到社區的和諧穩定，發展社區社會組織，不啻為解決失業問題的一劑藥方。

三、影響社區社會組織功能發揮的制約因素

（一）有關社區社會組織發展的法律、政策環境及管理體制，限制了社會組織的發展

目前我國對社會組織的管理沒有一部統一的法律，只有三個行政法規：《社會團體登記管理條例》《基金會登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，均頒布于1998年,法規非常滯后,級別較低、不具有太強的法律效力。而且內容不完善、政策不配套，主要以程序規范為主，實體規范不足，在稅收優惠、資金投入、人事管理、社會保障等方面都缺乏健全的政策。在基層社會組織的培育發展與管理監督過程中,經常面臨無法可依的困境。同時，我國對社會組織實行的是雙重管理體制，成立一個社會組織需要先找到一個業務主管部門，然后才能到民政部門登記。這種管理體制造成很多社會組織因找不到業務主管部門而無法到民政部門登記注冊，嚴重限制了社會組織的發展。

（二）各級黨委政府對社區社會組織的認識還不充分、不到位，對培育發展社區社會組織的推動力還不夠

有些領導同志和部門對社會管理的主體把握不準確、職能轉變不到位。認為社區建設由政府來做就足夠了，不需要社會協同、公眾參與；也有的領導只關注居家養老、家政服務、慈善救助、幫助矯治等類型的社區民間組織，對另一些維權類的社會組織則明顯缺乏合作熱忱，甚至在思想上存在一種恐懼心理，認為他們是在給政府添麻煩，對社會組織的活動非但不予支持，反而制造障礙。所以在社區建設中尚未形成“政府管理力量與社會調節力量互動”的良性工作局面。此外，政府對培育發展社區社會組織的推動力還不夠，特別是政府購買社會組織服務項目還不成體系,購買資金也處于較低水平，也沒有建立基層社會組織的評估機制和以獎代補機制。

（三）社區社會組織人才隊伍匱乏，影響功能的開展

社區社會組織人才匱乏不僅表現在社會組織專職人員的缺乏，也表現在社會組織成員專業知識和技術的缺乏。筆者在調研中發現，很多社團組織的成員都是離退休人員、機關事業單位的下崗分流人員，并且年齡偏大，很難根據不同階層、不同群體居民的需求，有針對性地開展工作，嚴重影響了社區工作開展的科學性和有效性。如有的社區投資巨大建立了社區舞蹈室和電腦室，但由于沒有專業人員為居民提供培訓，致使資源空置、浪費，得不到充分利用。

（四）社區社會組織嚴重缺乏經費和固定的活動場所，影響組織發展

社區社會組織要規范運行，經費和場地二者不可或缺。在國外，政府資助占到社會組織全部資金的45-55%，即使這樣，經費仍顯不足。在中國問題更加突出，現實生活中，很多社區社會組織在活動經費、人員開支、場地租賃、日常辦公開銷等方面都沒有固定的經費。由于資金和場地的限制，致使社區社會組織的很多活動雖然深受群眾喜愛卻難以實施。

四、促進社區社會組織與社區建設良性互動的思路與對策

（一）建立健全和完善有關社區社會組織發展的政策法規，為社會組織參與社區建設創造寬松的環境

政府要堅持培育、發展和管理、監督并重的原則，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策。一是降低登記門檻，對那些居民急需的社區環保、志愿者協會等公益性社區社會組織,在注冊資金上適當降低門檻;二是稅務部門為公益類、服務類社會組織減免稅收等費用，同時對向這些組織進行捐贈的企業和個人給予稅收優惠政策；三是勞動部門優先給這些社會組織就業人員解決勞動保險和養老保險等優惠政策;四是區、街道、社區對社會組織給予免費或低償提供活動場地、資金和設施等方面的必要資助。

（二）政府創新社會組織的管理體制，實行“分類管理、分類發展”的新模式

改革傳統的“雙重管理”的體制。按照分類管理的原則，對社區社會福利類、公益慈善類社會組織實行由民政部門直接登記，無需業務主管部門。對符合登記條件,由于規模較小而沒有登記的社區社會組織,積極做工作,納入登記管理;對那些居民自發組織的文體類社會組織,尚達不到登記條件的,實行備案制。同時按照分類發展的原則，積極“推進養老類、做實維權類、完善救助類、繁榮文化類、深化教育類、規范活動類、壯大服務類”社會組織,引導他們在提供社區服務、扶困濟貧、救助賑災和豐富居民物質文化生活需求等方面發揮積極作用。

（三）拓展政府和社會組織合作渠道，通過項目購買、項目補貼、項目委托等方式，積極推動社會組織參與社區建設和管理

走向善治的過程就是一個還政于民的過程,在社區建設中，政府應按照“小政府,大社會”的模式,逐步讓渡一些社區管理職能,由社會組織來協同管理那些政府管不了、管不好和不該管的事務。社會組織承接大量具體的社會性事務，社區居委會才可能從繁雜的報表、臺賬中解脫出來，回歸組織者、協調者、監督者的本位。因此，政府應針對社區社會組織經濟基礎薄弱的現狀,從社區居民的實際需要出發,根據社區社會組織提供服務的類型、數量、質量, 加大政府購買服務力度。實行政府購買服務或給予相應的財政資助或補貼，積極引導社區社會組織向社區養老、醫療救助、志愿服務等公益性方向發展，建立起政府主導、社會組織做、社區監督有機結合的新型公共服務模式,提升社區的公共服務水平和質量。

（四）完善人才隊伍機制,提升組織人員的專業水平

只有社會組織具備高素質的專業化人才隊伍，才能提供優質規范的社區服務，從而增強社會對社會組織的認知度和信任感。一要通過政策引導、活動吸引、典型帶動等多種方式,吸引更多的有志于社區工作的優秀人才、志愿者加入到社區社會組織中來；二要有計劃、有步驟地對社會組織工作人員進行職業培訓和資格考試，全面推行執證上崗制度；三要提高社會組織工作人員的待遇。政府應參照專業技術行業標準，提高社會工作者的地位和薪酬待遇，完善專職工作人員的養老、醫療等社會保障政策，提高其社會地位；四要充分利用轄區內的高校資源，與轄區內的高校相聯合，讓高校的志愿者組織以社區為依托，運用社區資源，開展形式活潑、內容多樣的志愿活動，這樣既為社區教育、文化建設提供了資源，同時又鍛煉了大學生的實踐能力，提高了他們的綜合素質。

[1]吳玉敏.創新社會管理中的社會自治能力增強問題[J].社會主義研究，2011，（4）.

[2]陳喜強，張培勝.社區組織建設與社會協調發展[J].廣西社會科學，2006，（2）.