農(nóng)民利益保護視角下的新型城鎮(zhèn)化評價指標體系研究

□文/調(diào)研實踐團

（北京聯(lián)合大學應用文理學院 北京）

黨的十八大報告指出“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”，并要求“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。中央高層釋放的這種政策信號，勢必直接影響各地方政府后續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，將很大程度上修正以往城鎮(zhèn)化過度追求速度和建設規(guī)模的傳統(tǒng)做法。李克強多次提出要推動“新型城鎮(zhèn)化”，認為這是我國未來社會經(jīng)濟發(fā)展的主要引擎和潛力所在，同時強調(diào)新型城鎮(zhèn)化是注重內(nèi)涵的城鎮(zhèn)化，是以“人”為本的城鎮(zhèn)化。從既有文獻看，關于新型城鎮(zhèn)化問題的研究，主要集中在新型城鎮(zhèn)化的概念解讀、必要性、融資途徑等內(nèi)容上。如，蘇北（2013）認為新型城鎮(zhèn)化的“新”體現(xiàn)在均等化待遇、提升質量、因地制宜、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以人為本、產(chǎn)業(yè)支撐、土地征收等方面；周民良（2013）借用美國地理學家諾瑟姆的劃分標準，認為30%～70%的城鎮(zhèn)化水平為城鎮(zhèn)化的加速階段，而我國當前城鎮(zhèn)化水平為52.6%，正好在此區(qū)間，處在城鎮(zhèn)化的加速階段，距離現(xiàn)代化的要求還有比較大的差距，非常有必要進一步推動城鎮(zhèn)化建設；陽曉霞（2013）認為新型城鎮(zhèn)化融資不能走以前的老路，需要創(chuàng)新多元化的金融工具，以滿足金融需求。但就如何解決新型城鎮(zhèn)化進程中的利益協(xié)調(diào)問題，尤其是農(nóng)民利益保護問題，以及如果評價一個地方新型城鎮(zhèn)化水平高低的指標體系也尚未建立。在此背景下，本文從農(nóng)民利益保護的視角，探討新型城鎮(zhèn)化評價指標體系的問題，以期為政府部門制定和出臺相關政策提供參考。

一、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化評價指標分析

在李克強提出新型城鎮(zhèn)化之前，有少數(shù)文獻中也曾出現(xiàn)“新型城鎮(zhèn)化”的說法，但其內(nèi)涵與近來中央定位的新型城鎮(zhèn)化還是有一定差距。2012年9月25日，李克強在北京出席全國資源型城市與獨立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造工作座談會時指出要“破解城市二元結構難題，走新型城鎮(zhèn)化道路”，之后多次就新型城鎮(zhèn)化做進一步深入闡述。因此，可以將2012年9月份之前的城鎮(zhèn)化定義為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化階段，各地方也曾經(jīng)根據(jù)自身社會經(jīng)濟發(fā)展階段和水平，制定了相應的城鎮(zhèn)化評價指標。如，北京市在2005年召開《北京市農(nóng)村城鎮(zhèn)化評價指標體系及測評方法研究》課題研討會，根據(jù)城市化的定義和內(nèi)涵，該指標體系從5個方面選取了16項指標。5個方面是經(jīng)濟、社會、人口素質、人民生活、基礎設施及環(huán)境；16項指標分別是:二三產(chǎn)業(yè)增加值占比重、城鄉(xiāng)收入比例、小城鎮(zhèn)人口密度、城鎮(zhèn)人口占比重、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比重、每千人擁有醫(yī)生數(shù)、養(yǎng)老保險覆蓋率、合作醫(yī)療覆蓋率、農(nóng)民勞均受教育年限、農(nóng)民人均可支配收入、恩格爾系數(shù)、家用電腦普及率、人均年電力消耗量、使用清潔能源普及率、衛(wèi)生廁所覆蓋率、農(nóng)村道路密度。

也有的學者設計出四級指標的體系，其中二級指標包括城市體系、土地集約利用、經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)、城市舒適指數(shù)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等五大方面，依次分別包括的三級指標有:城市數(shù)量、城市規(guī)模等級、城市職能；糧食安全、城市用地規(guī)模、城市空間效率；發(fā)展水平、發(fā)展效率；生活質量、社會服務、環(huán)境質量；城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)生活協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)。四級指標則是更為詳細的說明和規(guī)定。蘇南地區(qū)的城鎮(zhèn)化指標曾經(jīng)包括以下內(nèi)容:小城鎮(zhèn)人口比重、農(nóng)村非農(nóng)勞動力比重、國內(nèi)生產(chǎn)總值中三產(chǎn)比重、農(nóng)村人均鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)工資收入、縣城人均社會商品銷售額、農(nóng)村戶均現(xiàn)代化設施價值、縣城郵電強度、縣城交通運輸強度、農(nóng)村每百人每天擁有報紙、農(nóng)村千人擁有醫(yī)生數(shù)、農(nóng)村勞動力受教育年限、農(nóng)村人口出生率等。

較近的研究納入了更多的評價指標。有的地方將諸多指標進行分類，如“水平提高”類指標包括:城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)化增長速度、城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額、城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額增長速度、轉移農(nóng)村人口數(shù)；“經(jīng)濟發(fā)展”類指標包括:GDP增長速度、人均GDP、人均地方財政收入、地方財政收入增長速度、新增就業(yè)崗位、人均可支配收入、第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重；“生活方便”類指標包括:人均道路面積、萬人擁有公交車輛、用水普及率、燃氣普及率、人均住房使用面積、千人擁有的醫(yī)護人員、人均商業(yè)網(wǎng)點擁有面積、恩格爾系數(shù)；“環(huán)境優(yōu)美”類指標包括:人均公共綠地、建成區(qū)綠地率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率、空氣質量達標率；“社會安定”類指標包括:社會保障覆蓋率、高中教育毛入學率、高等教育毛入學率、萬人刑事案件立案數(shù)、登記失業(yè)率。

二、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益保護

“新型城鎮(zhèn)化”是貫穿于2013年兩會的熱詞之一，被媒體視為“習李”體制的戰(zhàn)略抓手。以往的城鎮(zhèn)化在推動大規(guī)模建設、整體上改善民眾居住條件的同時，也暴露出很多問題，比如強拆強征、逼迫農(nóng)民上樓等，給和諧社會的建設帶來負面影響。新一屆中央政府領導人敏銳地發(fā)現(xiàn)了問題癥結之所在，一方面指出城鎮(zhèn)化的必要性，城鎮(zhèn)化是內(nèi)需最大的潛力所在，是經(jīng)濟結構調(diào)整的重要依托；另一方面又強調(diào)新型城鎮(zhèn)化要換思路，有別于以往城鎮(zhèn)化模式，杜絕大興土木、圈地造城、逼農(nóng)民進城上樓、推高房價等現(xiàn)象發(fā)生。兩會后，李克強在回答中外記者提問時指出“新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。……城鎮(zhèn)化也不能靠攤大餅，還是要大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，東、中、西部地區(qū)因地制宜地推進。還要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。……尤為重要的是，新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農(nóng)民利益”。

一方面?zhèn)鹘y(tǒng)城鎮(zhèn)化是以土地為核心的粗放型擴張模式，以物質資本大量消耗為驅動力，導致空間過度集中，環(huán)境嚴重污染，一些城市已經(jīng)患上比較嚴重的“城市病”；另一方面不少地方政府過度依賴土地財政，為了以地生財，有強烈的圈地建設沖動。甚至個別地方政府與開發(fā)商勾結，強迫農(nóng)民上樓，補償標準過低或“口惠而實不至”，尤其集體土地在城鎮(zhèn)化進程中的巨大增值利益部分，農(nóng)民分得的比例過低。另外，很多農(nóng)民沒有一技之長，失去耕地和原有生計外，絕大多數(shù)人是靠補償款度日，在通貨膨脹加劇的情況下，加之部分農(nóng)民無憂患意識，突擊享受消費，很多人的生活質量是不可持續(xù)的。有地方實行了農(nóng)民原有耕地入股等方式，進行分紅，這是相對科學合理的一個措施，但現(xiàn)實中較少，而且分紅較少且不穩(wěn)定，這都給農(nóng)民的后續(xù)生計帶來潛在威脅。

三、新型城鎮(zhèn)化評價指標體系構建

新型城鎮(zhèn)化要求重視質量、重視生態(tài)，尤其要重視農(nóng)民利益的保護。反映這些內(nèi)容的具體指標這必將成為新型城鎮(zhèn)化水平評價指標體系的重要組分。

在此思路下，新型城鎮(zhèn)化評價指標可以參考以下內(nèi)容:城鎮(zhèn)化水平、人均GDP、城鎮(zhèn)工礦建設用地產(chǎn)出率、人均可支配收入、城市道路網(wǎng)密度、用水普及率、燃氣普及率、城市每萬人擁有公交車輛、互聯(lián)網(wǎng)普及率、人均住房建筑面積、人均公園綠地面積、城市建成區(qū)綠地率、城市空氣質量優(yōu)良率、城市污水處理率、城市生活垃圾無害化處理率、萬元GDP能耗、萬元GDP用水量、城鎮(zhèn)新建建筑節(jié)能標準實施率、社會保障覆蓋率、基尼系數(shù)。上述絕大部分指標在湖南省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會出臺的標準里面有提到，并且做了進一步說明。但其出臺時間為2006年，很多方面需要做一定調(diào)整，以滿足評價新型城鎮(zhèn)化之需求。

該套指標包含了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化指標，也包含了人均公園綠地面積、城市建成區(qū)綠地率、城市空氣質量優(yōu)良率、城市污水處理率、城市生活垃圾無害化處理率、萬元GDP能耗、萬元GDP用水量、城鎮(zhèn)新建建筑節(jié)能標準實施率等反映生態(tài)質量的指標，同時包含社會保障覆蓋率、基尼系數(shù)等反映社會公平程度的指標，間接表達了農(nóng)民在轉為市民過程中的利益的保障問題。但根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵要求，該套指標還需要做以下兩方面的調(diào)整:一是增加反映社會公平程度、農(nóng)民轉為市民進程中利益保障程度的指標；二是在計算最終指標綜合得分時，提高那些體現(xiàn)保護農(nóng)民利益、改善生態(tài)環(huán)境的指標所占的比重。

四、結語

新型城鎮(zhèn)化是新一屆中央政府致力于拉動國民經(jīng)濟、縮小城鄉(xiāng)差距、改善農(nóng)民生活條件的重大舉措，其發(fā)展理念摒棄傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化大拆大建、過度發(fā)展大城市、攤大餅似的重“建筑”的老路子，改為重視內(nèi)涵、重視生態(tài)、重視農(nóng)民利益保護，注重中小城市發(fā)展，注重城市與周邊區(qū)域以及城市與城市之間的聯(lián)動發(fā)展。在此進程中，評價各地方新型城鎮(zhèn)化水平或業(yè)績的指標體系有必要出臺，而這種體系的建設，必須與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路相吻合，突出那些體現(xiàn)保護和改善生態(tài)、保障農(nóng)民利益的指標數(shù)量和權重。

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