完善農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的建議

□文/徐思云 董明英

（河北金融學(xué)院 河北·保定）

一、引言

經(jīng)過(guò)十多年的改革和發(fā)展，我國(guó)面向農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)有了較大的發(fā)展，工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍迅速擴(kuò)大，從過(guò)去的國(guó)有企業(yè)擴(kuò)大到集體、外資、私企的所有員工，農(nóng)民工的利益得到較多的維護(hù)。根據(jù)《2011年度勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2011年底，全國(guó)參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)為8，478萬(wàn)人，比2010年底增加1，633萬(wàn)人。2011年享受工傷保險(xiǎn)待遇人數(shù)為65萬(wàn)人，比2010年增加13萬(wàn)人。工傷保險(xiǎn)基金收入93億元，支出48億元，分別比上年增長(zhǎng)58.7%和42.7%。2011年底工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存164億元。然而，在農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)迅速發(fā)展的同時(shí)，仍存在較多亟待解決的問(wèn)題。從農(nóng)民工從事的行業(yè)來(lái)看，農(nóng)民工從事的主要是城市居民不愿從事的工作，大都在建筑施工業(yè)、電子電器業(yè)、制衣制鞋業(yè)等行業(yè)工作，這類(lèi)農(nóng)民工占整個(gè)農(nóng)村外來(lái)務(wù)工人員就業(yè)行業(yè)分布的41.5%，而這些行業(yè)正是發(fā)生工傷事故和職業(yè)病傷害發(fā)生頻率較高的行業(yè)。在全國(guó)每年所發(fā)生的數(shù)萬(wàn)起工傷事故中，農(nóng)民工工傷的比例高達(dá)40%以上，而農(nóng)民工真正得到補(bǔ)償和救助的比例還不到5%。可以看到，完善農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度具有十分重要的意義。

二、農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)現(xiàn)狀分析

1、農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)覆蓋面較低。目前，我國(guó)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工人已達(dá)到了1.4億人之多，其中每3個(gè)產(chǎn)業(yè)工人就有兩個(gè)來(lái)自農(nóng)村。吸納他們最多的是建筑業(yè)，已達(dá)到了從業(yè)人員的90%，煤礦采掘業(yè)達(dá)到80%，制造業(yè)達(dá)到60%。總體上看，這些行業(yè)屬于勞動(dòng)密集型，而且職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高。而在這些行業(yè)中，有91.6%的工傷者是農(nóng)民工。農(nóng)民工從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向了工業(yè)生產(chǎn)，從農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市，在獲得更高收入的同時(shí)，也承擔(dān)了更高的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生了嚴(yán)重的工傷事故，或者得了嚴(yán)重的職業(yè)病，不僅賺得的收入難以支付昂貴的治療費(fèi)用，而且還可能喪失日后勞動(dòng)和獲得收入的能力。因此，從保障城市農(nóng)民工最基本權(quán)益——?jiǎng)趧?dòng)權(quán)考慮，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的全面覆蓋。政府也認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)是中國(guó)城市化建設(shè)乃至中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中不可忽視的問(wèn)題，因此出臺(tái)了一些相關(guān)的法律法規(guī)，并明確規(guī)定了工傷保險(xiǎn)為強(qiáng)制保險(xiǎn)。但是，事實(shí)卻不盡如人意，許多地區(qū)對(duì)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)執(zhí)行不力。根據(jù)《2006年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2006年參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為2，537萬(wàn)人，在農(nóng)民工群體中的覆蓋率只有18%。只有極個(gè)別地區(qū)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)覆蓋率相對(duì)較高，除此之外，各地區(qū)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)覆蓋率都比較低。

2、農(nóng)民工面臨的工傷事故和職業(yè)病危害日益嚴(yán)重。雖然目前的法律法規(guī)在一定程度上保障了農(nóng)民工的切身利益，但這些規(guī)章制度與農(nóng)民工的需求還有巨大的差距，近年來(lái)農(nóng)民工的勞動(dòng)安全狀況每況愈下。農(nóng)民工大多在工傷頻發(fā)的行業(yè)從事繁重的體力勞動(dòng)，工作時(shí)間長(zhǎng)，工作環(huán)境惡劣，加之自身?xiàng)l件所限，導(dǎo)致工傷事故頻發(fā)。農(nóng)民工在為我國(guó)城市建設(shè)乃至現(xiàn)代建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，其中一部分人員的健康甚至生命正在遭受著職業(yè)病的危害。據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有害廠(chǎng)礦約50萬(wàn)個(gè)，接觸有毒有害作業(yè)的職工近2，500萬(wàn)人，而且職業(yè)病防治工作中農(nóng)民工、臨時(shí)工遭受的職業(yè)病危害尤為突出。根據(jù)衛(wèi)生部《2005年中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況統(tǒng)計(jì)公報(bào)》對(duì)全國(guó)部分省份的不完全統(tǒng)計(jì)，發(fā)生各類(lèi)職業(yè)病5，247例，其中塵肺3，380例，慢性職業(yè)中毒565例，急性職業(yè)中毒494例，這其中大部分是農(nóng)民工。在職業(yè)病診斷方面，相當(dāng)一部分企業(yè)為逃避所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，拒絕患職業(yè)病的農(nóng)民工正當(dāng)?shù)脑\斷要求，許多農(nóng)民工由于經(jīng)常變換工作單位、地點(diǎn)，找不到用人單位主體承擔(dān)責(zé)任。

3、農(nóng)民工獲得工傷賠償較難。農(nóng)民工大部分都沒(méi)有同用人單位簽訂勞動(dòng)合同，當(dāng)遭遇工傷事故和職業(yè)病傷害后要求獲取工傷保險(xiǎn)待遇時(shí)，他們首先面臨的一個(gè)問(wèn)題就是要確定與用人單位的勞動(dòng)關(guān)系。農(nóng)民工本身就處于弱勢(shì)地位，如何收集證據(jù)來(lái)證明自己與用人單位存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系是一件很困難的事。由于國(guó)家執(zhí)法監(jiān)督力度不夠，使得我國(guó)目前社會(huì)上還存在著大量的非法用工單位，就建筑行業(yè)來(lái)說(shuō)，農(nóng)民工在該行業(yè)工作人數(shù)已達(dá)到了從業(yè)人員的90%，但是其中相當(dāng)多的農(nóng)民工卻是被非法的包工隊(duì)所雇傭。《根據(jù)工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，一旦發(fā)生工傷事故由勞動(dòng)保障行政部門(mén)進(jìn)行工傷認(rèn)定，但這只受用于那些具有法人資格的用人單位或企業(yè)。所以，被非法包工隊(duì)所雇用的農(nóng)民工獲得工傷賠償難上加難。

三、完善農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的建議

1、改革現(xiàn)行的二元戶(hù)籍制度。目前的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度是我國(guó)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)問(wèn)題存在的制度性原因。因此，要從根本上解決我國(guó)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)問(wèn)題，建立針對(duì)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度并最終建立統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)制度，必須改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，消除城鄉(xiāng)壁壘。由于傳統(tǒng)的戶(hù)籍制度管理將勞動(dòng)用工、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等公民權(quán)益同戶(hù)口性質(zhì)掛鉤，在戶(hù)口制度載體上附加了各種利益關(guān)系。由此我們也可以看到，戶(hù)籍制度對(duì)農(nóng)民工的制約是全方位、多層次的。因此，戶(hù)籍制度改革進(jìn)行的越順利、越徹底，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度推廣的阻力相對(duì)就越小；反之，戶(hù)籍制度改革緩慢、不徹底，也必然制約農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的施行。改革主要從三方面入手：第一，改變戶(hù)籍管理機(jī)關(guān)；第二，改變戶(hù)籍管理方式；第三，改革戶(hù)籍遷移制度。

2、完善農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的法制建設(shè)。雖然我國(guó)已經(jīng)于2003年出臺(tái)了《工傷保險(xiǎn)條例》，規(guī)范了我國(guó)工傷保險(xiǎn)的執(zhí)行，但是農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)所暴露的種種問(wèn)題仍顯示出我國(guó)工傷保險(xiǎn)立法的不足。因此，我國(guó)在不斷進(jìn)行工傷保險(xiǎn)制度改革的同時(shí)應(yīng)該加快《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》的立法建設(shè)，建立起統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)制度，從而提高農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的法律層次，使我國(guó)的農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作步入法制化的軌道。在總的立法原則下，不同地區(qū)可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化教育水平和社會(huì)保障發(fā)展程度等情況制定具體的地方法規(guī)。同時(shí)，對(duì)于違反《工傷保險(xiǎn)條例》和相關(guān)法律法規(guī)的企業(yè)的配套處罰措施的規(guī)定較為欠缺。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)具體的懲罰措施和懲罰力度的制定，使企業(yè)在違法時(shí)可以做到有法可依。從實(shí)際實(shí)施情況看，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)開(kāi)展比較成功的地方，往往都有系統(tǒng)配套的嚴(yán)厲處罰措施。

3、加強(qiáng)執(zhí)法力度，提高農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)參保率。提供相應(yīng)的勞動(dòng)保護(hù)，為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，都是法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)范了的，也是一個(gè)企業(yè)起碼應(yīng)該遵守的法定義務(wù)。對(duì)于不參保或少繳費(fèi)的企業(yè)，不僅給予嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)處罰，還要追究其法律責(zé)任。這樣，企業(yè)的違規(guī)成本就大大提高了，企業(yè)主就會(huì)做出理性的選擇——自覺(jué)為農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)。另外，可以在準(zhǔn)入機(jī)制上對(duì)雇傭農(nóng)民工的企業(yè)或個(gè)體工商戶(hù)進(jìn)行監(jiān)管，要求只有為雇傭的農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn)才能發(fā)放給其營(yíng)業(yè)執(zhí)照允許其經(jīng)營(yíng)，否則不允許其合法營(yíng)業(yè)。

4、加強(qiáng)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)與工傷預(yù)防、職業(yè)康復(fù)三者的有機(jī)結(jié)合。農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)只有與工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)有機(jī)結(jié)合在一起才能得到健全發(fā)展。在西方國(guó)家中，德國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度就非常重視工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，尤其是把工傷預(yù)防看作工傷保險(xiǎn)制度的核心內(nèi)容。同業(yè)公會(huì)每年都從工傷保險(xiǎn)基金中提取一定比例的資金用于事故預(yù)防工作，德國(guó)的工傷保險(xiǎn)基金中用于工傷預(yù)防的費(fèi)用占8%，用于職業(yè)康復(fù)的費(fèi)用占27%。從德國(guó)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)費(fèi)用所占的整個(gè)工傷保險(xiǎn)基金的比例就可以看出德國(guó)對(duì)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)的重視程度。正是德國(guó)在發(fā)展工傷保險(xiǎn)制度過(guò)程中注重三者的有機(jī)結(jié)合，才使得德國(guó)的工傷事故發(fā)生頻率較低，從而逐步建立起了比較完善成熟的工傷保險(xiǎn)制度。

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