論分稅制背景下中央與地方的博弈關系

□文/解紅蕊 蔣炳蔚

（河北經貿大學財政稅務學院 河北·石家莊）

一、分稅制形成過程

（一）在改革開放后的上世紀八十年代，地方政府巧妙運用“分灶吃飯”財政體制的制度空間，運用自行減免稅、藏富于“企”、興辦地方企業、搞地方保護、增加預算外收入等辦法來實行地方財政利益最大化。最終造成中央財政“不得不屈尊下求，向地方借錢‘要飯’過日子”。中央政府的財政窘境為分稅制改革埋下伏筆。

（二）1993年中央下了分稅制改革的決心后，其具體方案的形成和貫徹，中央與地方政府經過一番極為劇烈的博弈過程。1993年7月底，財政部拿出的分稅制收入的劃分方案，便受到發達省份的強烈反對，地方政府對增值稅和消費稅的劃分設計尤為不滿意，財政部有關領導于8月組織力量在北戴河研究一個月，最終拿出一個兼顧中央和地方利益的妥協的方案——上劃“兩稅”比上年增加部分以1∶0.03返還的政策，照顧了地方的既得利益。在收入劃分問題上，中央決定不能再讓后，中央和地方政府間博弈的重點轉移到基期年的確定問題上。財政部要求以1992年為基數，地方政府則要求以1993年當年為基期年。廣東理由最有力，假如，以1992年為基數，其結果不僅沒有把鄧小平南巡講話成果包含在內，也使得廣東難以完成鄧小平南巡要求廣東20年趕上“四小龍”。當中央從宏觀政治方面考慮，同意以1993年當年為基期年后，方案迅速通過各種渠道向外擴散。獲得信息的各省為了自身的利益，紛紛輔助行動，拼命增收，以提高基數。通過有限的幾個工作日的加班和動作，全國居然有4個省市9月增長就超過100%。

（三）分稅制財政體制改革后中央地方政府之間的利益博弈。分稅制改革后，地方開始動腦筋，千方百計增加自己的收入。包括挖掘地方稅潛力；對公有制企業進行轉制破產；“經營城市”，開辟以賣地作為第二財政的房產財源；在非稅收入上下工夫等等。這樣，從1995年到2001年間中央財政收入占全國財政收入比重不增反降，一直徘徊在50%。發現自己失利的中央政府，再次進行了旨在提高中央財政占有比重的“所得稅共享改革”。對此，地方也有應對策略。就是在基期年和收入基數上施展各種手段，不惜為之一搏。中央與地方在出口退稅財政負擔比例上也是反復博弈。為鼓勵出口，國家在改革開放后，實行財政補貼的出口退稅政策。隨著出口退稅激增，中央財力難以承受的迅速增長的出口退稅款。而當2003年中央又一次調整出口退稅政策后，地方政府開始又以各種手段限制和驅逐純外貿企業。為了維持平衡，中央政府只得在2005年調整了中央與地方的財政負擔比例。

二、分稅制運行中導致的問題

分稅制既然是在中央政府和地方政府的利益博弈中產生的，那么必然會存在博弈之后的隱形問題：

（一）分稅制改革價值取向及其現實影響。分稅制改革成功地實現了提升中央“兩個比重”即財政收入在國內生產總值中的比重和中央財政收入在財政總收入中的比重，為更好地實現中央的各項意志和職能提供了財政支撐。但分稅制設置的中央財政轉移支付額度，由于總是處于相對稀缺狀態，不僅使得被“抽肥補瘦”的發達地區產生相對剝奪感，也使得欠發達地區常常抱怨來自上級政府的轉移的財政款項不敷使用。與此同時，現階段我國地方政府發展經濟社會和民生事業的繁重任務，社會轉型時期矛盾集中凸發期所形成對財政支出的依賴，政績考核的內在要求等，都加劇地方政府的“財政饑渴”。當地政府無法通過正常的途徑解決問題，他們會本能地通過開辟新的衢取領域和手法實現利益。這使得中央政府在財政蛋糕的切塊上，每每處于不利地位。中央政府于是往往借助政策制定者的地位，強制變更游戲規則。而這又會導致地方政府開始新一輪“上有政策，下有對策”的游戲規則。

（二）垂直的政治管理體制和經濟相對分權的張力存在。中國的政府間關系是一種集中體制，地方隸屬國家，在行政上不具有相對獨立性。同樣，地方政府組織也屬于國家行政組織的范疇，本身沒有獨立的行政事務，其管理行為受上一級行政組織的監督。然而，由于中國是一個超大型社會，中央政府必須依靠多級地方政府來實際運作政策執行的各個環節，這就造成地方政府擁有廣泛的政策執行自由裁量權，同時由于中央政府因為監督成本和信息劣勢，難以全面監督地方政府的政府職能履行情況。這樣產生了中央集權與地方事實上的分權雜糅并存的局面。由于中央政府的力量非常強大且權威性，而地方政府則處于被動和從屬的地位，當中央政府的政策與地方利益沖突時，為了自身利益，擁有不對等的事權責任、一定的管理權和處置權以及過大的行政自由裁量權的地方政府，往往會借著與中央信息不對稱的掩蓋，將正式的博弈遁形，搞得“上有政策，下有對策”的游戲，通過對中央政策的歪曲或某種程度的討價還價來達到自己的目的。

（三）轉移支付制度不夠規范。主要表現在：中央對地方專項補助的分配與財政分級管理的原則不適應，相當一部分專款用于地方事權范圍的支出，未能體現中央的宏觀調控作用，中央有關部門掌握的某些補助的地方資金還沒有統一納入轉移支付范圍，與財政統籌運作脫節。

（四）新稅制正常運行所依賴的制度體系及其運行環境尚未真正確立。中國現行的法律體系沒有對什么“地方性事務”作出明文闡釋，到底哪些地方的“獨享權利”、“專屬事務”，哪些與國務院及其各部門的“共享權力”和“同擔事務”，地方與中央同享權利劃分比例，都并不明晰。從權力結構上，上下級政府間職責同構、授權不清。分稅制改革在制度上承認了地方政府具有一定的財政自主權，但這種分權并不是正式的法律制度，而是運用非正式、不穩定的制度性管理來維系的“行政性分權模式”。這為財政分配關系中政府間的隱性博弈創造了可能空間。由于中央與地方的事權邊界不清、交叉重疊、缺乏法理規范，操作上存在很大的隨機性。處在利益的博弈漩渦之中的中央與地方，就可能利用這些空子，去爭取能夠得到更多的財政收入，盡量把自己要承擔的責任推卸給對方。事權糾葛的過程實質上就是中央與地方之間圍繞事權各自應承擔的份額以及所需要配套的資金而展開的進行隱性博弈過程。

三、發展未來分稅制的建議

（一）打破以進一步中央財政集權來解決“亂象”的思維模式。“中央政府符合自覺性假設，地方政府符合盲目性假設”，是我國學界的頗具代表性的觀點之一。針對當前財政領域的一些混亂和失范等“亂象”，許多文獻認為中央權力的力度和手段不夠，傾向于用一個更強大的權力行為來補救財政分權產生了一系列等社會經濟后果。對此，必須進行辨證分析。在處理中央與地方財政關系中，實行擴大中央財政收入，先集中后轉移的策略，這是必需的。因為中央政府不僅僅考慮國家經濟的增長，全體國民福利水平的提高，而且還要考慮中央政權的穩定，地區均衡發展。但在考慮到中央財政集權的益處時，也應該注意到高度財政集權政府存在諸多弊端的問題。從實證角度上看，許多國家的財政實踐證明，收入征管上的靈活性和自主權是使地方政府對轄區居民更負責任、更有效率地提供公共商品和公共服務的關鍵性因素。在當代中國，建國以來的財政集權所帶來的效率缺損，以及財政放權所帶來的地方發展經濟積極性的講演教訓都很豐富。從規范角度上講，理論研究已經表明，中央政府理性未必全面優于地方政府，在處理中央與地方的關系時是有可能損害國家整體利益。毛澤東反復強調的發揮中央與地方“兩個積極性”；鄧小平對國家體制主要弊端是“權力過分集中”的批評；以及我們現在提出的“轉變政府職能”、“有限政府”等政治建議，從某種意義上說，都是正確認識權力過分集中弊端后形成的科學結論。

（二）對地方利益訴求“同情地理解”基礎上的積極進行激勵地方政府“買賬”的改革。政府總是本能地希望自己能夠支配更多的財源，這就是中央與地方爭奪財政利益展開博弈的根本原因。問題的關鍵不在于博弈，而在于隱性博弈。上世紀九十年以來，中國經濟和財政收入快速增長，分稅制功不可沒。在經過分稅制的同時，必須考到：其一，隨著經濟社會的轉型，地方政府的獨立性和自主權已經迅速擴大，傳統的治理方式處理中央與地方利益關系的功能與作用已呈遞減態勢，而新的行之有效的控制手段沒有真正完全建立。當中央政府以行政方式進行財政集權時，就會產生地方政府采取體制外的非正常途徑來進行了利益表達與索取的隱性博弈行為；其二，地方政府的自主性和自利性恰如是一枚硬幣的兩面，沒有自立性，自主性的發揮也沒有激勵。地方政府追求自身的財政利益，也有著一些“把激勵做對”正面效應和“搶先出牌“后的創新效應，對此也不可忽視；其三，保證地方政府健康的重要性。如果地方財政僅僅只是“吃飯財政”，或者不對地方政府提供可自主決定的有效稅源，那么，從長期來看，治理地方非規范競爭行為的努力是不可持續的。因為它無法抑制地方政府尋覓非制度化斂財渠道的訴求。在此情境下，需要對地方利益訴求“同情理解”基礎上建立地方利益表達機制與平衡機制，完善分稅制體制，進行積極激勵地方政府“買賬”的改革，這里的關鍵在于把握財政中央集權與分權“質”、“量”和“度”，處理好中央與地方在事權與財權的分配關系，保證中央必要的集中統一和地方積極性，實現中央與地方相互之間的有效溝通和理解，以顯性博弈取代隱性博弈。

（三）要實行以縱向轉移支付為主。縱橫交錯的轉移支付制度，加大向落后地區的資金轉移力度，推進各地區協調發展。在現階段建立地區間的橫向轉移支付尤為必要和現實。要根據轉移支付的公平與效率兼顧的原則，從制度層面上，設計一種各地應有的財政收入和合理的支出水平的辦法并使其公式化，規定資金包括技術由發達地區向貧困地區轉移的額度，通過橫向轉移來實現地區公共服務水平的均衡，以彌補單一縱向轉移支付的不足。另外，改變稅收返還辦法，加大向落后地區的資金轉移支付力度，使落后地區具備一種能夠快速發展的能力，推進各地區的協調發展，進而實現綜合國力的提高，達到共同富裕的目的。

［1］閆文娟，鐘茂初.中國式財政分權會增加環境污染.財經論壇，2012.3.

［2］代金濤.從中國文化特性看我國分稅制體制安排.稅務研究，2009.7.

［3］楊俊.分稅制背景下中央地方財政分配關系的“隱形博弈”問題分析.財經論壇，2012.3.

［4］周飛舟.分稅制十年：制度及其影響.中國社會科學，2006.6.

［5］熊鷺.構建我國分稅制框架的思考.宏觀視野，2010.7.

［6］曹敏，劉恩華，牟進洲.我國現行分稅制的主要缺陷及其完善.上海經濟研究，2006.11.