法治視野下的我國政府垂直管理制度改革研究

王霽霞

（北京科技大學 文法學院，北京 100083）

一、我國政府垂直管理制度的現狀及存在問題

我國政府垂直管理制度的產生基于現有條塊關系在現實中帶來的中央政令不暢、地方保護主義嚴重等問題。為了避免部分政府職能受到地方保護主義影響，強化中央政策的執行力，在一些重要的宏觀調控部門、市場執法或監督部門實行中央垂直管理，讓條條得以擺脫地方約束獨立行使職權。1994年分稅制改革后成立了首個垂直管理部門——國家稅務總局。此后，中國人民銀行、海關總署、銀監會、證監會、保監會等職能部門陸續從地方政府序列中剝離，成為獨立垂直的縱向體系。發展到今天，垂直的部門或業務越來越多，從類型上看包括三類：一類是整體機構垂直型，即整個機構完全垂直、隸屬于上級政府職能部門，改變原職能部門的行政隸屬關系，使之從地方政府序列中退出，成為上級主管部門的分支機構或派出機構，[1]典型如國家稅務總局與各地分局、海關總署、中國人民銀行等。第二類是部分業務垂直型，即整個機構仍然按“條塊關系”設置，下級政府職能部門受同級政府領導，但其中某一項或幾項專門業務直接歸屬上級政府職能部門的對口機構領導，如公安部出入境管理局與下屬出入境邊檢總站。第三類是監察督辦垂直型，既無機構也無業務垂直，而是為了監督地方或保證上級政策執行而專門設置派駐地方工作的上級職能部門的人員，典型如審計署派往各地的特派員。

我國中央政府的三類垂直管理制度具體見表一。其中垂直強度從整體機構垂直型到部分業務垂直型，再到監察督辦垂直型呈現出逐步減弱的趨勢。此外，省級垂直管理制度還包括工商系統，市級垂直管理制度中部分省還試點了環境保護部門的垂直管理，①如陜西省是全國最早推行市以下環境保護部門垂直管理制度的省。表一僅列舉中央層面的垂直管理制度②中央與省的條塊關系是我國條塊關系的主旋律，是其他層級條塊關系產生的淵源，在此基礎上形成的條塊關系的各種表現形式也是最完整最典型的，因此，本文重點分析中央與省的垂直管理制度。參見馬力宏：《論政府管理中的條塊關系》，《政治學研究》1998年第4期。。

表一 我國中央政府垂直管理類型

垂直管理制度的優點非常明顯，通過強化上下級職能部門的縱向關系，保證地方職能部門不受地方政府的干擾，保證了中央政令的統一與暢通，對遏制地方保護主義起到了明顯的作用。但垂直管理不是包治百病的良藥，垂直管理無法一勞永逸地解決我國政府體制中條塊關系的矛盾。垂直管理在實踐中也存在越來越多的問題，主要包括：

第一，垂直管理制度加劇部門利益，使政府職能進一步分化與零散化。垂直管理制度使垂直管理部門從地方政府剝離之后，不受地方人事、財政等的控制，獨立于地方政府行使權力，容易只考慮部門利益，不考慮地方利益與發展，進一步強化在現實中已經非常突出的部門利益問題。同時，由于垂直管理部門不受地方政府領導，而垂直管理部門又遠離上級部門，在監管不到位的情況下容易滋生腐敗。

第二，垂直管理導致各自為政，加劇了條塊之間的利益沖突。我國政府體制中的條塊利益沖突已經較為嚴重，垂直管理制度使垂直部門向上負責，在具體施政過程中，容易形成各自為政的局面。一些垂直管理部門以服從上級業務主管部門的命令為由，拒絕為地方經濟建設服務，制定的政策脫離當地的實際。一些地方政府也以垂直管理部門對所管轄事務負責為由，不支持、不配合垂直管理部門的市場監管和行政執法活動，在決策過程中聽不進垂直管理部門的意見、建議。[1]垂直管理部門過分強調部門利益，地方政府強調自己利益時，各自利益的驅動形成了兩種相對端點的偏向已經成為較為普遍的現象，進一步加劇了下級垂直管理部門與同級地方政府的矛盾與利益沖突。[2]

第三，損害了地方政府職能的完整性，如果不加限制增設垂直管理部門則地方政府存在被架空的可能性。地方政府組織體系的健全、部門配置的完整是保證其履行公共管理職責的制度前提。過多的職能部門被“垂直”、劃歸上級管轄，勢必帶來地方政府組織功能的殘缺，造成本級政府的一些職能被架空，對地方事務的調控能力也受到削弱。[2]從實踐效果來看，政府垂直管理在客觀上壓縮了地方政府的權力范圍，地方政府的執法積極性和行政能力受到較大影響。[3]

二、我國政府垂直管理制度的改革方案及認同度分析

（一）垂直管理制度的改革方案設計。

針對我國政府垂直管理制度的現狀及問題，學者們從不同的角度給出解決和完善的思路、方案，主要包括：一是嚴格限制與逐步取消垂直管理的范圍，將垂直管理的業務劃歸地方，尋求新的有效的中央對地方的控制手段。因為從發展趨勢來看，地方自治自主的全球化潮流勢不可擋，各國、各地區立法對此都十分重視，[3]垂直業務的范圍應當是嚴格限制或逐步減少的，尤其是整體機構的垂直方式。在人的途徑之外尋求新的控制手段是確保中央對地方控制的必然要求。二是根據業務范圍占有的空間來劃定垂直管理的范圍，凡事務的領導或管理、實施涉及全國或數省、自治區、直轄市者，應由中央政府機構及其派出機構負責；凡事務的管理或實施僅涉及某一行政區域的，則應歸該行政區域內的地方政府負責。[4]三是保留現有的垂直管理制度，但進一步加強對垂直部門內部的監控制度，防止垂直部門內部的腐敗。

根據學者們的研究及垂直管理制度的現狀、問題及改革方向，《法治視野下的政府權力結構和運行機制研究》課題組設計了幾種改革中央垂直部門的建議方案：第一種是保留現有的垂直部門不變，加強內部監控制度，以解決垂直管理部門內部的腐敗問題；第二種是取消垂直管理，將垂直部門一律劃歸地方，同時，尋求新的中央對地方的控制方式，加強中央對地方的監控，保證中央的政令暢通；第三種是對垂直部門進行分類，重新劃定垂直管理的范圍，除必須由中央統一管理的事項設置垂直部門外，其他事項劃歸地方。課題組將上述幾種具體改革方案作為調查問題的選項，于2010年7月-10月在中央到地方四級政府2160名公務員之間進行調研，①調研時間為2010年7月-10月；調研對象為中央與地方公務員共計2160名。中央公務員調查數據來自中央18個部委，每個部委30名，共540名；地方公務員數據來自廣西、貴州、河北、湖南、江西、內蒙古、寧夏、山東、四川、西藏、新疆、重慶12個省級單位，且省、地市、縣三級地方公務員的調查數量基本相同，共計2160名。得到了對中央垂直部門改革方案意見的整體數據，如表二：

表二 （單選）當前，中央垂直部門存在諸多爭議。以下對于改革中央垂直部門的建議，您認為哪種比較合理？（整體數據）

（二）垂直管理制度改革方案的公務員認同度調查。

1.中央與地方公務員對垂直管理制度改革方案的整體意見分析。

從表二的數據可以看出，支持比率最高的方案是“對垂直部門進行分類，除必須由中央統一管理的事項設置垂直部門外，其他事項劃歸地方”，占56.9%；其次是“取消垂直管理，將垂直部門一律劃歸地方，同時，加強中央對地方的監控，保證中央的政令暢通”，占25.8%。而對保留現有方案的支持率僅僅為16.1%。這一調查數據說明，現有垂直管理制度在中央與地方公務員心中存在較多不滿，整體性改革意愿較強。

2.不同層級政府公務員認同度的比較分析。

我們將中央到地方四級政府公務員的認同數據按政府層級進行分類，得到不同層級政府公務員認同度的比較數據：

從表三的數據可以看出，對保留現有垂直部門的方案，從中央到地方公務員呈現出隨著政府層級降低支持度不斷增加的趨勢。對取消垂直部門，將垂直部門劃歸地方，但通過其他方式增加中央對地方的監控的方案，從中央到地方公務員則呈現出支持比率明顯增加的變化。尤其是將調查中層級最低的縣級政府與中央政府公務員進行比較，縣級政府贊成取消垂直部門的比率幾乎是中央政府的兩倍。對在垂直部門內進行分類、重新劃定垂直范圍的方案，中央與地方公務員又呈現出隨政府層級增加而不斷遞減的規律。

3.中央與地方公務員認同度的比較分析。

為了進一步對不同政府層級公務員的認同度進行比較，我們將省級、市級、縣級地方政府公務員的數據進行匯總，得到地方政府公務員的整體認同度，與中央政府公務員的認同數據進行比較，得到表四：

表三 （單選）當前，中央垂直部門存在諸多爭議。以下對于改革中央垂直部門的建議，您認為哪種比較合理？（中央到地方四級政府數據比較）

表四 （單選）當前，中央垂直部門存在諸多爭議。以下對于改革中央垂直部門的建議，您認為哪種比較合理？（中央與地方公務員比較數據）

表五 （單選）當前，中央垂直部門存在諸多爭議。以下對于改革中央垂直部門的建議，您認為哪種比較合理？（不同地區地方公務員的比較數據）

從表四的數據可以看出，取消垂直部門的方案中央與地方公務員的意見與認同度差異較大，地方公務員比中央公務員更傾向于取消垂直部門；而對垂直部門進行重新劃定與分類的方案無論中央與地方公務員都是最高支持率的選項，但中央公務員的比率更高。至于保留現有垂直模式的方案，中央與地方政府公務員的支持率差別不大。

4.不同地區公務員認同度的比較分析。

按照地方公務員所在地域，我們可以分為東部地區、中部地區與西部地區，①東部地區：河北、山東；中部地區：湖南、江西；西部地區：廣西、貴州、西藏、寧夏、四川、內蒙古、新疆、重慶。得到不同地區地方公務員的比較數據，見表五：

從表五的數據可以看出，保留現有方案的支持率中部與東部地區較低，西部地區相對較高；而主張取消垂直管理，將垂直部門一律劃歸地方的方案則獲得西部地區支持率最高，為30.9%，中部地區其次，為26.6%，東部地區最低，為18.9%；主張對垂直部門重新分類，除必須由中央統一管理的事項設置垂直部門外，其他事項劃歸地方的方案，呈現出從東部、中部較高支持率，西部相對較低支持率的趨勢。

（三）調查結論。

通過中央與地方公務員對于中央垂直部門改革方案認同度的數據分析，可以得出以下調查結論：第一，對垂直部門進行分類，除必須由中央統一管理的事項設置垂直部門外，其他事項劃歸地方的方案獲得最高的支持度，表明對現有垂直管理制度的整體性改革意愿較強；第二，地方政府與中央政府公務員對垂直管理制度改革意見存在較大分歧，地方政府對中央設立垂直管理制度存在較大的抵觸心理，且抵觸程度隨政府層級降低而遞增，尤其是基層政府，取消垂直部門的意愿最為強烈；第三，地域與政府層級均為影響認同度結果的有效變量，不同地域公務員的認同數據存在較大差異，其中西部地區取消垂直部門的意愿較明顯。

三、對策建議

完善我國政府垂直管理制度必須將垂直管理制度放到法治視野與框架下進行考量。所謂法治視野，即通過憲法、法律明確地方的法律地位，對中央與地方進行法律分權，并通過憲政法治將對行為的法律控制方式納入中央對地方控制的經常性手段之中。從法治視野下對我國政府垂直管理制度進行完善主要包括以下內容：

（一）垂直管理制度的完善與改革應當兼顧中央與地方的利益。

垂直管理制度的完善與改革首先應當兼顧中央與地方利益，不能完全只考慮中央利益。片面強調中央利益至上、忽視地方利益在實踐中往往造成中央政策與地方實際需求脫節，地方表面服從中央而實際通過種種方式化解或阻礙中央政策的執行。[5]根據本課題的調查，地方政府與中央政府公務員對垂直管理制度的看法與意見是有較大差別的：地方政府對中央設立垂直管理制度存在較大的抵觸心理，尤其是基層政府，取消垂直部門的意愿比較強烈。在中央與地方存在較大利益與意見分歧的前提下，垂直管理制度的改革與完善應當更慎重、更全面考慮與平衡雙方利益，增加改革方案的認同度與可行性。

（二）在憲政法治框架下建立分權為基礎的公法人制度，實現中央與地方的法律分權。

現有行政改革包括垂直管理制度的創設不是以法律的方式推進，②也有部分以法律形式確定，如《中國人民銀行法》第十三條規定，中國人民銀行根據履行職責的需要設立分支機構，作為中國人民銀行的派出機構，并對分支機構實行統一領導和管理。更多是以“三定規定”進行垂直管理。“三定規定”主要包括職責調整、主要職責、內設機構、人員編制、其他事項（即明確與有關部門的職責分工、部門派出機構和直屬事業單位的機構編制事宜等）、附則。其中垂直管理機構的設置一般在“其他事項”中規定。[6]大部分垂直管理是以“三定規定”為依據，而“三定規定”從效力層次來看只是國務院具體決定，比法律效力層次低。從憲政與法治的要求來看，垂直管理制度是關于中央與地方關系的重要制度，中央與地方關系應建立在憲法基礎之上，中央與地方之間的權力配置應該納入具有最高權威的憲法范圍之內，離開憲法的規范和調整則是背離憲政和法治精神的。[3]從根本上說，我國行政改革一直未能取得突破性進展的根本原因在于行政改革與法治的脫節，行政改革未能納入法治軌道，或者說未能用法治手段保障行政改革的推進。[7]因此，應當在憲政法治框架下對中央與地方進行法律分權，打破“職能同構”，[8]改變現有行政改革停留在行政分權的狀態。通過借鑒大陸法系通行的公法人制度，肯定地方團體公法上的主體資格，明確中央與地方權力的法律分配，真正實現國家直接行政向間接行政轉變，使縱向分權受到法律保障。具體縱向分權的層次，應當視具體情況進一步研究確定。從世界范圍內來看，縱向層次的公法人一般分為兩個或三個：國家—省（大區、州）—市（縣）；或者國家—自治市（縣）。每個公法人在法律上是獨立的主體，獨自承擔法律責任，避免各個職能部門作為機關承擔責任導致責任碎片化、分散化，有利于強化政府整體的責任。

（三）對垂直范圍與類別根據業務與職能的性質科學界定，合理運用機構與業務的垂直手段。

根據目前中央與地方關系現狀，短期內完全取消政府垂直管理是不切實際的，只能嚴格限定和科學設定垂直管理的范圍。界定垂直管理范圍應當基于以下標準：首先，根據業務的范圍涉及的地域或事務占有的空間為依據來決定歸屬中央垂直管理或地方管理。凡事務的領導或管理、實施涉及全國或數省、自治區、直轄市的，應由中央政府機構及其派出機構負責；凡事務的管理或實施僅涉及某一行政區域的，應歸該行政區域內的地方政府負責。[6]其次，從管理的成本角度考慮，由中央直接管理成本更低、更有效，或是由地方直接管理更經濟，將作為劃分業務是垂直管理或地方管理的重要依據。根據經濟學對垂直管理與屬地管理的效用比較研究，只有在特定條件下即當監管任務相對容易考核和任務不完成會造成損失較大時，建立垂直管理體制才能解決地方政府干擾監管機構的問題。[9]再次，應當靈活運用機構垂直與業務垂直、授權監督等不同的垂直類型，對由中央政府管轄但需要在地方執行的事務,從便利管理的原則出發，既可以設派出機構或分支機構進行管理，也可以依法授權地方政府的相應部門管理。[6]此外，從發展趨勢來看，地方自治自主的全球化潮流勢不可擋，各國、各地區立法對此都十分重視，[3]垂直業務的范圍應當嚴格限制，尤其是整體機構的垂直方式。在人的途徑之外尋求新的控制手段是確保中央對地方控制的必然要求。

（四）建立中央對地方政府及職能部門行為的法律控制手段，彌補政治控制手段的不足。

垂直管理方式源于地方保護主義與中央政令不暢，但垂直管理方式本身仍然是傳統政治對人的控制方式。相比對人的控制方式，對行為的控制是一種更精細化、經常化的控制手段，如前文所述，是英、美、法、德等西方法治國家中央對地方行為的司法控制成為中央控制地方的有效手段，也是法治社會發展的必然趨勢。對人的控制與對行為的控制存在本質的區別：對人的控制實質是政治手段，作為日常性手段使用存在一定的不足，只能對人的整體性作出取舍，無法對人的行為進行精細化控制；對行為的控制是法治社會的重要方式，是經常可以使用的常規方式，是一種精細化的控制。傳統社會依賴于人的控制手段的基礎在于效忠服從的倫理與社會一元利益的前提，在效忠倫理松動社會利益不斷分化的今天，對人的控制手段逐步失去作用與效果，必須建立對行為的法律控制手段才能真正確保地方政府及職能部門的行為與中央一致。[10]具體來說，應當允許中央政府職能部門作為原告針對地方政府職能部門的違法行為提請有關機構進行審查，或者建立公務協助制度，享有權利的一方可以要求另一方給予公務協助，如果一方拒不履行協助義務則應承擔相應的法律責任。[1]至于中央與地方法律爭議的糾紛解決機制應當另設，或由最高人民法院行政庭承擔，[11]或由國務院作為裁決機關，以及爭議的性質和范圍應當歸屬行政訴訟范圍[11]或單獨的爭議類型，可以在借鑒國外公法秩序爭議或機關訴訟類型的基礎上，結合我國國情進行建構。

[1]孫發鋒.從條塊分割走向協同治理——垂直管理部門與地方政府關系的調整取向探析[J].廣西社會科學，2011，（4）.

[2]龍太江，李娜:垂直管理模式下權力的配置與制約[J].云南行政學院學報，2007，（6）.

[3]金亮新，楊海坤.公法視野下的政府垂直管理改革研究[J].江西社會科學，2008，（4）.

[4]應松年，薛剛凌.中央行政組織法律問題之探討——兼論中央行政組織法的完善[J].公法研究，2002，（1）.

[5]薛剛凌.中央政令不暢的原因與對策[J].國家行政學院學報，2010，（2）.

[6]任進.規范垂直管理機構與地方政府的關系[J].國家行政學院學報，2009，（3）.

[7]薛剛凌,行政主體理論與實踐——以公共行政改革為視角[M].北京:中國方正出版社，2009.

[8]周振超，打破職責同構:條塊關系變革的路徑選擇[J].中國行政管理，2005，（9）.

[9]尹振東.垂直管理與屬地管理:行政管理體制的選擇[J].經濟研究，2011，（4）.

[10]薛剛凌，王霽霞.行政訴訟功能的重新定位[D].2012年中國行政法學年會論文.

[11]熊文釗，等.依法規范“條塊關系”[J].瞭望，2007，（50）.