村治背景下鄉鎮政府與村民委員會結合問題探討

徐大兵

（華南農業大學 思想政治理論課教學部，廣東廣州 510642）

村民自治后，我國鄉村治理結構發生變革，農村民主化程度不斷提升，但是，我國不少地區鄉鎮政府管理與基層民主時有沖突，影響政府依法行政和農村基層民主政治建設，也不利于構建和諧的鄉村關系。鑒于此，黨的十八大報告提出在鄉村治理中要完善基層民主制度，“發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合”。[1]筆者就鄉鎮政府管理與基層民主結合現狀進行了調研，對其銜接和互動進行學理分析，在此基礎上，提出二者有機結合的措施。

一、村治背景下鄉鎮政府與村民委員會結合現狀分析

據筆者調查，村民自治后，鄉鎮政府與村民委員會結合大致可以分為以下三種狀況：

1.有效對接、良性互動。

根據國家相關法律制度安排，鄉鎮政府是我國基層行政機關，村民委員會是農村基層群眾自治組織，鄉鎮政府與村民委員會不是“領導與被領導”關系，而是一種“指導與協助”的關系，其關系圖如下：

這種鄉鎮政府和村民委員會結合的狀態是：鄉鎮政府作為國家基層政權機關，在涉及到全鄉鎮的公共事務、公益事業中發揮組織、協調作用，對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但不干預依法屬于村民自治范圍的事項；村民委員會依照《中華人民共和國村民委員會組織法》開展村民自治活動，辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議等，與此同時，積極協助鄉鎮政府開展工作。這種模式既保證了鄉鎮政府的行政管理權又保障了村民委員會的自治權，二者依法履行職責、良性運行又相互配合、相互支持，實現了“鄉政”和“村治”的結合。政府管理代表著國家權威在基層的存在和延伸，執行國家所制定的各項制度安排和政策措施，體現國家對基層的控制、動員和整合力，有利于農村地區的穩定和經濟社會的發展?；鶎用裰魇侨嗣袢罕娭苯有惺姑裰鳈嗬?、依法進行自我管理、自我服務和自我發展的主要形式，是人民當家作主的有效途徑，已成為中國農村提高治理水平的一種有效方式?！班l政村治”格局的形成意味著國家對農村的治理方式，由直接管理轉變為間接管理，由依靠國家機關的集中統一管理轉變為政府與社會共同管理。換句話說，就是國家用立法的形式把基礎性權力結構“一分為二”，承認國家與社會相分離，促進公民社會的成長，推進基層民主政治的發展，以建立良性的國家與社會的互動關系，實現廣大農村的長治久安。政府管理與基層民主必須在這一框架內互動，既不能“缺位”也不能“越位”。這種結合模式是村民自治背景下鄉鎮政府與村民委員會的“應然”狀態，是真正適合新時期中國鄉村的民主化和現代化發展要求的，也是我們期望看到的。但目前符合這種狀況的還為數不多，“尚不足農村總數的三分之一”。[2](p86)

2.對接脫節、互動失敗。

這種狀態是指鄉鎮政府和村民委員會兩者之間出現了“對立”或“空隙”，“鄉政”和“村治”脫節，互動失敗。村民自治后，特別是取消農業稅后，鄉鎮政府向農民征收稅收的“目標考核”的壓力消除，再加上政府財政本已捉襟見肘，一些鄉鎮政府怕惹“麻煩”，對村委會工作不給予必要的指導、支持和幫助，放任自流。一些村委會干部認為自己是村民選舉出來的，對村民負責而不是對政府負責，拒絕鄉鎮政府的指導、支持和幫助，不協助鄉鎮政府開展工作，在工作中消極應付，甚至“抗上”。我國一些農村地區出現“癱瘓村”和“失控村”就是對接脫節、互動失敗的表現。村民委員會是基層群眾自治組織，具有一定自主性和相對獨立性，但其要完成村民自治職責，離不開鄉鎮政府的指導。“特別是取消農業稅后，鄉村辦公經費以及干部補貼等部分或全部都由政府承擔，鄉鎮政府的支持和幫助更為重要。鄉鎮政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助是一項法定職責，不能不給予指導、支持和幫助；同時，村民委員會有義務接受鄉鎮政府的指導、支持和幫助，不能拒絕鄉鎮政府符合法律規定的指導、支持和幫助”。[3](p26)沒有這種指導、支持和幫助，村里的工作就難以搞好，村民自治就難以實現。此外，鄉鎮政府承擔管理鄉鎮范圍內經濟社會事務的職責，村委會是基層政府實現和完成其各項任務的重要助手，是人民政府加強與群眾聯系的橋梁和紐帶，離不開村民委員會的協助，鄉鎮政府無法履行自己的職責。

“鄉政”和“村治”對接脫節、互動失敗導致鄉鎮政府依法行政在村莊的“迷失”、造成基層政權在農村社區“懸浮”，嚴重削弱了國家權力對鄉村的管理和服務職能，也不利于村民自治的健康發展。鄉鎮政府對村民委員會的“指導、支持和幫助”和村民委員會對鄉鎮政府工作的“協助”是“鄉政”與“村治”結合的重要條件，如果把兩者對立起來，或者片面強調某一方面，必然導致有效互動失敗。從總體上講，這種情況并不多見，但絕不能掉以輕心。

3.對接扭曲、互動異常。

這種狀況是鄉鎮政府不是把村委會作為村民自治組織對待，而是當作其下屬行政機構，沿用傳統的管理方式，以行政命令代替指導、支持和幫助，過多干涉村民委員會自治事務，村民委員會只得順從和依附鄉鎮政府，在村級事務中缺乏應有的自治權，從而導致行政權力過度擴張和行政行為失范，《中華人民共和國村民委員會組織法》所規定的鄉鎮政府和村民委員會的“指導和協助”關系被虛置和扭曲，互動異常。這種鄉村關系在我國普遍存在，“全國大約有75%村莊的‘村治’都受到‘鄉政’的干預和擠壓”。[2](p96)

在現實生活中，許多鄉鎮政府采取各種手段支配村民委員會，通過各種方式介入村委會選舉，左右選舉結果，干涉或直接壟斷村務管理權，以“行政式”管理方式代替村民的民主自治管理，以“村財鄉監”的名義控制村民委員會的財政權。鄉鎮政府強勢介入村民委員會的工作，導致“實際運行‘村治’被嵌入了大量的‘鄉政’因素，因而鄉鎮政府與村莊之間‘指導——協助’關系和‘命令——服從’關系同時并存，在村莊治理中共同發揮作用。實際運作中的鄉村互動關系表現為‘命令、指導、服從、協助’關系”。[2](p89)鄉鎮政府支配“村務”這種關系盡管能夠保證政令的暢通，但造成村民自治權的萎縮，違反我國推行村民自治運動的初衷，不符合村民自治的性質，也不利于農村民主政治的長遠發展。

二、實現鄉鎮政府與村民委員會有機結合的著力點

鄉鎮政府與村民委員會有機結合不僅是和諧鄉村關系的重要標志，也是發展農村基層民主的客觀要求。如何實現鄉鎮政府與村民委員會“無縫”對接、政府管理與基層民主有機結合，筆者認為著力點如下：

1.規范政府行為，保障基層群眾自治組織權利。

如上分析，在鄉村結合與互動中，絕大多數是鄉鎮政府憑借組織地位、權威關系等優勢，常借“指導”之名，以各種方式不合理或者違法介入“村治”事務，導致對接扭曲、互動異常。因此，要確保鄉鎮政府行政權不侵犯村民自治權，必須防止鄉鎮政府指導權運用中的非制度化現象，規范鄉鎮政府對村民委員會的指導、支持和幫助。為了實現鄉鎮政府更好地對村民自治工作的指導，首先，鄉鎮政府必須轉換職能，致力于建設服務型政府。政府職能轉變是政府管理與基層民主有機結合的前提和基礎。在壓力型體制下，基層政府為完成上級任務疲于奔命，因而有必要進行政治體制改革，促使政府管理轉換職能，真正成為服務型政府。服務型政府要求政府管理要“問政于民、決策于共、行政于合、監政于公”?！皢栒诿瘛笔侵刚芾碓撟鍪裁?、怎么做、何時做，首先要向村民請教，這是決策的前提?！皼Q策于共”是指重大問題的最終決定，一定要在政府與村民的反復討論和協商中做出，經過幾上幾下，把政府和公務員的專業知識、精英分子的政策主張與社會實際、村民需要最大限度地結合起來?！靶姓诤稀笔侵笡Q策執行過程中政府必須與村民和社會共同來做，政府要充分利用各種社會資源，處理好各種利益關系，達到整個社會的合心、合力、和諧?！氨O政于公”是指政府管理要實行陽光行政，廣泛接受公民監督，對重要公共政策的執行進行公開評議，對政府和公務員日常工作績效的評估也要引入村民評議，把村民是否滿意作為考核政府執行結果的主要標準。其次，規范鄉鎮政府需村民委員會協助的政務。對需要村民委員會協助政府辦理的行政事務，實行項目準入制度。細化村委會協助政府辦理的具體行政事務，鄉鎮政府要確保完成法律規定和上級政府明確規定的事項，逐步減輕基層群眾自治組織負擔。再次，實行委托購買服務。對需要村委會協助政府辦理的具體行政事務，按“權隨責走、費隨事轉”的原則，實行委托和購買服務的方式。村委會受鄉鎮政府委托辦理的政府事宜，屬于政府的行政行為，應由委托辦理的政府承擔責任，鄉鎮政府要提供必要的條件和經費。最后，加強對鄉鎮行政行為的監督。對鄉鎮政府違反法律規定，干預村民委員會內部事務、侵犯基層群眾自治組織權利的，要依照有關規定追究責任。

2.以協商民主為主要形式，推進政府管理和基層民主有機結合。

在現階段，我國鄉鎮級政權很大程度上仍然是向上負責的政治機構。從當今的現實和政治發展的角度來看，民眾參與和責任政府已是鄉鎮等基層政府的發展方向與迫切要求。就鄉鎮治理機制的建立而言，其目標就是努力實現鄉鎮政府既要向上級負責更要向鄉村農民負責的機制，通過各種民主制度和民主協商，使廣大村民成為鄉鎮治理的主體和基礎。

“協商民主”的實質，就是要實現公民有序的政治參與。凡是涉及到重要的村務、重大問題和農民群眾密切相關的事務，如村莊規劃、土地承包、集體資產處理和農村住宅宅基地發放等事務，鄉鎮政府、村民委員會和村民要廣泛協商，充分討論?！皡f商民主”為政府、村民委員會和公民之間的溝通、互信建立了有效的平臺，擴大群眾參與政治生活的范圍和渠道，使政府行為的民意基礎更為廣泛。與此同時，鄉鎮干部與群眾通過協商、對話、溝通和交流，釋疑解惑，實現政府管理與基層民主的結合，也拉近了雙方的距離，保證決策的科學性。

如何進一步開展協商民主，具體來說，在政治層面上，鄉鎮政府要充分尊重村民委員會的自治權，維護公民的表達權，建立和健全民意表達機制，讓民眾通過正式的渠道和場域來表達公平正義。由于鄉鎮政策議題的性質與全國性議題不同，通過村委會、當地農民參與解決事務的可行性更高，因此農民政治參與應該成為鄉鎮治理機制的核心課題。在行政管理層面上，要強化議事協商制度，凡涉及居民的公共事務和公益性事業，都要開展議事協商，盡可能地達成一致性意見，妥善處理好各種不同意見和利益關系，維護社區和諧穩定?；鶎诱ㄟ^公報及鄉鎮政府的網絡向農民傳遞信息，建立村民對鄉鎮政府及其公務人員提出建議、批評、檢舉、申訴和控告的運行機制，保證村民享有參與鄉村管理的民主權力，邀請農民代表參與鄉鎮決策過程并表達其訴求與觀點。要逐步建立起制度化協商民主形式，如民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、民情直通車、便民服務窗、居民論壇、鄉村論壇和民主聽（議）證會等。通過協商民主，“一方面擴大公眾參與，把農民的訴求直接輸送給鄉鎮政府或村民自治組織；另一方面，鄉鎮政府或村委會把意圖當面傳輸給農民，達到雙方溝通和互動，促進了鄉鎮、村公共決策的民主化和科學化”。[4](p21)

3.增強自治功能，充分發揮基層群眾自治組織作用。

在我國，由于一些村經濟基礎薄弱，村民自治缺乏必要的財力支持，青壯年勞動力大量外出務工，基層民主后備干部短缺，村民委員會不得不被動地依附鄉鎮政府，在鄉村銜接與互動中處于弱勢地位。為了增強村民委員會自治功能，提高其對接和互動能力，首先，要強化村民委員會組織建設。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，建立和完善民主選舉與競爭上崗相結合的選人用人機制，拓寬選人用人渠道，加強對村委會成員的教育和培訓，提升自治素養，使其有能力、懂法律，能自治、會自治。其次，村委會要貫徹落實科學發展觀，積極帶領群眾發展經濟，推動農村經濟社會又好又快發展。經濟是基礎，只有把經濟發展好，村民委員會才能真正走出政府的“束縛”和干預，實現自治。村委會要依法履行職責，在帶領全村人民在全面建設小康社會中發揮組織協調作用，使本轄區真正成為“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村。再次，強化村民委員會“自治”和“協助”意識。協助與自治并不矛盾，自治和協助是基層社會建設和農村經濟發展的重要手段，如車之兩輪、鳥之兩翼，缺一不可，共同推動農村治理發展。與此同時，協助是村委會的法定職責。鄉鎮政府是國家依法設立的基層政權組織，代表國家意志落實農村發展任務，村委會無正當理由拒絕協助屬違法行為。村民委員會只有搞好自治、協助雙重角色，才能更好地得到鄉鎮政府的支持和幫助，促使鄉鎮政府與村民委員會良性銜接與互動。

4.完善制度，逐步實現鄉鎮政府與村民委員會良性銜接與互動制度程序化和公開化。

現有的法律制度關于鄉鎮政府和村民委員會兩者的關系的規定過于原則和抽象，特別是鄉鎮政府與村民委員會銜接和互動程序法缺失導致鄉村關系失范。“對于鄉鎮政府來說，不僅需要維護基層社會的公共秩序、組織提供基層社會所需的公共產品和公共服務，也需要設置溝通渠道以便社會公眾表達其利益訴求，通過制度整合和吸納基層社會的政治參與，實現國家與社會之間的良性互動”。[5](p6)各地有必要根據實際，建立健全鄉鎮政府與村民委員會的工作聯系制度、情況通報制度、聽取意見制度、監督反饋制度、社會矛盾調處制度等，使鄉鎮政府與村民委員會良性銜接與互動有完善的制度保障。

首先，健全鄉鎮政府與村委會工作聯系制度。鄉鎮政府與村民委員會的聯系和溝通，建立健全聯席會議制度，定期交流工作情況。鄉鎮政府在行政決策的過程中注重廣泛征求村委會和社會公眾的意見，真正做到集中民智，使決策充分發揚民主，切實體現民意。對涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項，要組織公開聽證。其次，完善聽取意見制度。鄉鎮政府要廣泛聽取人民群眾的意見，及時解決基層群眾反映的困難和矛盾，加強群眾信訪的處理，及時依法受理群眾投訴。政府及其部門制定的規范性文件，要采取多種方式廣泛聽取意見。對涉及公民、法人或者其他組織合法權益的決定，要通過政府網站、新聞媒體等向外公布。再次，完善群眾監督制度。要完善村民利益訴求表達機制、權益保障機制、舉報投訴機制，暢通村民監督渠道，依法保障人民群眾對鄉鎮政府行政行為實施監督的權利。要通過不同形式、載體，讓廣大村民對政府機關工作發表意見、質詢和投訴，有效監督政府工作，及時解決群眾的困難和問題。

5.發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合。

從社會實踐來看，農村社會組織缺位造成農民組織程度較低，在村莊公共建設中缺乏社會動員能力，一事一議難以進行；農村社會利益缺乏有效的組織整合和表達機制，群眾利益難以得到合理表達；國家的強農、惠農政策，缺乏農村社會組織的適當銜接，難以落實到農戶中。所以，要在農村大力發展社會組織，促進其社會協同作用，實現社會管理創新。

村民委員會、基層工會、共青團、婦聯等團體以及各類社會組織是基層群眾自治的重要依托?；鶎痈黝惤M織在維護群眾利益、反映基層群眾訴求、管理基層事務、擴大群眾參與等方面的積極作用，也有利于村民與政府形成磋商對話機制。托克維爾在討論美國的民主時指出，美國人真是通過結社和組織來表達見解和實現平等的?！跋鄬Χ裕袊鐣炔咳狈ψ越M織力量，也缺乏通過社會參與來緩解矛盾的機制。沒有制度化的參與渠道，基層政府既缺乏體制上的約束，同時來自社會的監督和挑戰也微乎其微，因而難以在基層政府與社會需求之間形成有效互動”。[5](p310)在農村地區，要積極培育和完善各種有利于促進社會公共利益、基層民主和社會自治功能的社會組織，各個社會組織既獨立向村民提供公共服務，又相互配合、相互支持，實現政府管理和基層民主的有機結合。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-18.

[2]盧福營.沖突域協調——鄉村治理中的博弈[M].上海：上海交通大學出版社，2006.

[3]李飛.中華人民共和國村民委員會組織法釋義[M].北京：法律出版社，2010.

[4]陳榮卓,楊正喜.農村民主管理的擴展：鄉鎮治理中的政府與民眾互動機制建構[J].當代世界與社會主義，2010,（3）.

[5]趙樹凱.鄉鎮治理與政府制度化[M].北京：商務印書館，2010.