低碳經濟條件下我國礦產資源開發利用規劃休系研究

紀玉山　盧婧　劉洋

摘要：低碳經濟條件下完善礦產資源開發利用的規劃體系對我國礦產資源的可持續利用與經濟社會的可持續發展具有十分重要的意義。鑒于目前我國礦產資源規劃工作中存在的諸多問題，我們應當學習和借鑒發達國家在這一領域的先進經驗。在轉變傳統資源規劃理念的同時，通過完善規劃立法、明確部門職能、強化制度建設、統籌海洋礦產資源規劃等政策措施，實現礦產資源開發利用的戰略規劃同經濟社會的可持續協調發展。

關鍵詞：礦產資源；可持續發展；規劃體系；開發利用

中圖分類號：F124.5 文獻標識碼：A 文章編號：1005—2674（2013）04—042—05

一、我國礦產資源規劃的現狀分析

1.對礦嚴資源規劃理論的簡單回顧

礦產資源規劃是對一定區域內的礦產資源進行合理勘探開發和保護的總體部署。它通過地質學、區域經濟學和資源環境學的綜合運用，對一定區域內礦產資源稟賦、勘探開發現狀、開發利用條件和礦產資源供求形勢進行系統評價，分析區域內礦業與其它產業之間的關系，研究特定區域內礦產資源不同時期勘探開發目標與資源保護措施，通過對開采區、限制區和禁止區的嚴格劃分，確定礦業結構調整方向和資源利用方式，制定礦業和相關產業的組織政策，從而保障礦產資源的集約開采和持續利用，并在促進區域經濟增長的同時實現生態環境的保護和改善。礦產資源作為不可再生自然資源的重要組成部分，其規劃體系的建立與完善，對整個國土資源的戰略規劃具有重要意義。

隨著國家大規模地落實礦產資源規劃工作，我國的礦產資源規劃理論也在實踐中不斷更新與發展。其中，礦產資源經濟區劃理論主張，應分別比對生產力和生產力布局的主客觀條件、地區經濟的自然地理區位條件和自然資源條件來確定資源經濟區劃，并實現資源優勢與區位優勢的廣泛結合和地區間的優勢互補，這是以省級為代表的地方礦產資源規劃制定的重要理論依據；而礦產資源配置與價格規律作為礦產資源規劃理論的重要組成部分，通過對資源“影子價格”的分析把握，通過價格杠桿和競爭機制去改善資源配置的扭曲狀態。鑒于世界范圍內氣候危機和經濟社會發展與資源環境的矛盾日益尖銳，低碳經濟與可持續發展理念逐漸融合到礦產資源開發利用的規劃理論中，同時亦成為我國礦產資源規劃理論的前沿創新指導理念。低碳經濟和可持續發展對于礦產資源規劃的理論意義在于，它著重強調生態環境的承載能力和資源的永續利用對社會發展進程的重要性和必要性。具體表現為：礦產資源的開發利用不能超越資源和環境的承載能力；礦產行業的可持續發展要以自然資源為基礎，同生態環境相協調，以可持續的方式使用自然資源和環境成本；在社會經濟發展中使不可再生資源的耗竭率低于可再生資源的再生率。通過不可再生資源開發利用方式由粗放向集約的轉變，從而實現節能減排及經濟可持續發展與資源可持續利用相協調；在資源開發利用觀方面達到不可再生資源系統規劃與跨期優化配置相統一。

2.我國礦產資源規劃中存在的主要問題

自2001年4月國務院批準《全國礦產資源規劃》，以及隨后在全國范圍內各省級礦產資源總體展開的規劃審批工作的陸續展開，標志著我國礦產資源管理規劃方面從無序混亂到有規則可依，同時也標志著我國礦產資源規劃體系的初步建立。自此，我國在礦產資源的開發利用領域有了明確的管理和指導，從而完善了國家在該領域的宏觀調控職能，全國和地方的礦產資源規劃從編制到實施過程逐漸具有規范性和政策導向性，與礦產資源規劃的相關工作也在有條不紊地進行。然而，在經濟全球化和低碳經濟的新時代背景下，面對全球范圍內社會經濟發展與自然資源、生態環境之間的突出矛盾，特別是隨著我國進入社會主義現代化建設的加速時期與政治經濟體制改革的攻堅階段，國內一系列重大發展戰略和政策實施的陸續開展，致使我國的礦產資源在需求、開發與利用方面勢必承擔著更多的壓力。鑒于我國經濟發展與資源環境的矛盾沖突日益緊張，我國的礦產資源總體規劃與管理部署工作的形勢將異常嚴峻，而我國目前的礦產資源開發利用規劃仍然存在著許多問題。

（1）礦產資源規劃的法律地位尚不明確，缺乏對礦產資源開發利用規劃領域的專項立法。有學者提出礦產資源規劃是一種行政規劃，并指出我國礦產資源規劃的不完善和規劃在制定和實施過程中的隨意性，在很大程度上是因為沒有將政府行為納入到“權力（利）——行為——責任”的法律對權力（利）控制的約束模式下。這使得在礦產資源規劃立法缺位的情形下，相關部門的規劃工作缺乏邏輯性與程序性，特別是缺乏法律強制力的根本支撐。盡管我國《礦產資源法》和《礦產資源法實施細則》的相關條文對礦產資源規劃的相關事宜和權限有明文規定，但由于法律條文內容簡單抽象，缺乏詳細的量化標準，在礦產資源規劃的具體實施過程中經常出現因自由裁量而產生法律效果的明顯差異。

（2）在礦產資源的規劃方式和具體制度安排上，仍然存在著計劃經濟時代政府指令性計劃的影響，特別是從一些地方各級礦產資源規劃編制的思路上看，部分規劃未能體現從計劃經濟向市場經濟的轉變。一些資源規劃未能統籌好特定區域的礦產資源開發利用、生態環境保護與地區產業經濟發展的關系，未能在規劃中通過協調礦產資源開發利用的代際沖突以探尋區域內資源的跨期配置機制，而是直接指導和干涉特定區域礦業企業的生產活動，并對其各規劃期內的產量和產值指標作了具體安排，這就造成了某些區域礦產資源供求結構的扭曲。在規劃思路和具體措施方面并沒有完全擺脫傳統計劃體制的束縛，礦產資源規劃工作與國際國內的資源形勢及社會經濟的發展現狀嚴重脫節，資源規劃的跨期意識薄弱。

（3）礦產資源規劃的具體實施層面缺乏有效的配套制度予以支撐。首先是基層（市、縣級）國土資源管理部門的礦產資源規劃工作在機構、經費和人員方面不到位，基層規劃工作開展的不力嚴重制約著上級規劃工作的貫徹落實。其次是缺乏礦產資源規劃實施的監督制度，這必然導致規劃工作的低效和政府機構因權力缺乏制約而誘發的腐敗現象。最后是礦產資源規劃技術層面的滯后，特別是基層規劃部門和經濟發展水平欠發達地區的管理規劃信息系統建設與維護相對落后，技術設備陳舊，信息處理與更新量不足，與礦政管理工作的其它信息系統缺乏銜接，操作性不強。

二、礦產資源規劃方面的國際經驗

美國的礦產資源總量居世界第一位。在戰后經濟高速發展下引發的高能耗、高消費、高排放的生產和消費方式致使美國政府日益認識到保護本國環境與資源的重要戰略意義。美國在國內市場上對礦產資源的勘探與開發加以各種法律和政策層面的限制，對從事礦產資源開發利用的企業提出了苛刻的環保要求。例如，美國在礦業生產的環境保護方面有著嚴格的制度，礦產資源開采對周圍環境的影響評估要經過4—5年的調查論證。礦產開發前，礦業企業要向政府支付用于日后礦山閉坑后進行復墾工作的“復墾保證金”，礦區生態環境的恢復工作由政府嚴格監督。相比在國內礦產資源市場上的“韜光養晦”，在國際礦產資源市場上美國可謂“鋒芒畢露”。美國運用其雄厚的技術力量和充足的資金優勢，通過鼓勵對外貿易與合作，充分利用外國資源并進行國際資源投資。不論是國內儲量小、質量差的礦產資源品種，還是國內有一定儲量的戰略資源，美國均從外國大量進口。美國的實踐充分體現出其礦產資源規劃的長期思路，即充分利用“兩種資源，兩個市場”實現本國礦產資源可持續利用。

日本雖然是一個經濟強國，但其資源稟賦，尤其是礦產資源存量十分貧乏。日本主要通過節能減排和發展循環經濟，作為本國礦產資源開發利用的長期規劃。在節能減排方面，日本于1979年頒布《關于合理使用能源的法令》，它的主要內容包括：對重點能耗企業施行企業專員向政府年度匯報制度，并就其節能整改意見做出計劃；就居民生活和消費領域在技術環節設定了一系列節能標準。例如汽車燃料的燃燒率要提高22.8%，住宅冷暖空調的耗電量要減少20%等。另外，政府就節能減排的開展予以財政和金融方面的大力支持，通過財政撥款、稅收減免等財政優惠和低利率、貸款擔保等金融優惠支持企業節能設備的研發和技術推廣；政府通過宣傳和輿論在國民社會生活中營造低碳環保文化和節能減排氛圍，并最終影響本國國民的生產和消費觀念。在循環經濟方面，日本政府通過立法強制企業回收廢舊產品并促進其再利用，并建立生產企業、銷售商、地方政府和消費者廢棄產品回收和循環利用的鏈條，同時在產品回收過程中明確四者各自的責任。由此可見，日本政府通過完善細化的立法以支撐本國的節能減排和循環經濟的發展，而這兩項戰略措施充分體現出日本在礦產資源規劃領域的資源可持續利用觀。

與美日兩國在礦產資源規劃具體實踐方面所不同的是，德國政府大力鼓勵可再生資源和可替代能源的發展，并確定新能源發展的目標和方向，實現到2050年可再生能源在全國總發電量的比重提高到50%。在政府大力投資發展風能和太陽能發電的同時，在制度設計上也為可再生能源的迅速推廣提供支持。可再生能源配額機制（Renewable Portfolio Standard，RPS）在德國的出現，保證了可再生能源發電在國內的市場份額，通過在電力市場中的政府規制行為提高可再生能源在國民生產生活中的比重。如果說美日兩國從正面角度采取各種機制設計對本國礦產資源的開發利用進行戰略規劃，那么德國則是從側面角度，通過尋求可再生資源與可替代能源的開發利用，突出了礦產資源之于該國社會經濟發展的長期戰略意義。盡管角度不同，制度安排與政策措施各異，三國的具體實踐的確為完善我國礦產資源規劃體系提供了思路和經驗。

三、完善我國礦產資源規劃體系的具體措施

1.加強我國礦產資源規劃的立法，為規劃工作提供強有力的法律支撐

我國礦產資源規劃無法有效地承擔科學、合理安排礦產資源的開發利用，根本原因在于有關礦產資源規劃的法律法規缺位，致使有關部門在礦產資源規劃過程中出現行為的隨意性與自由裁量性。從現實問題出發，實現礦產資源規劃的法治化，則礦產資源規劃法的出臺勢在必行。新法應與《礦產資源法》建立密切聯系，將散見于我國現行有關礦產資源規劃的法律條文和規章制度集中在專項立法中，并結合我國近些年來礦產資源規劃工作的實踐經驗，在立法的具體環節與細微操作層面進行查缺補漏。應當強調的是，要實現礦產資源規劃的程序法治，就意味著要將礦產資源規劃制定程序中所包含的擬定、確定與公布程序所涉及的各項步驟用清晰的條文呈現在專項立法中，而迄今為止，這是我國礦產資源規劃立法的一處空白。從法理學層面而言，程序的公正能夠最大限度的保障實體的公正，規劃要取得公平、公正、合理、科學的結果必須以正當的程序設計為前提，以保證最低限度的公正。為此，應當著手建立礦產資源規劃的信息公開制度和公眾參與制度，以從民主法治的理念要求實現礦產資源規劃工作中政府與民間的良性互動。

2.統籌協調礦產資源規劃部門的職能安排

在礦產資源規劃的具體實施細節方面，應當統籌協調礦產資源規劃領域相關部門的職能安排，切實樹立國土資源部的一元主管權威，徹底根除以往礦產資源規劃工作中若干政府職能部門互相推諉、權責模糊的弊病，從而實現礦產資源規劃工作中的權力制衡與權責明確。應當建立“中央——地方”縱向一體化的礦產資源規劃的權力體系。礦產資源規劃的具體工作主要應由國土資源部承擔，并直接對國務院負責；國家發改委主要負責礦產資源規劃與國家經濟社會發展戰略的具體協調工作；財政部主要為礦產資源規劃工作提供財力和物力方面的支持和保障。而各級地方發改委、國土資源部門與財政部應按上述權力劃分在礦產資源規劃工作中發揮相應職能，并分別對上級部門負責。

3.要充分協調礦產資源規劃同國家重大發展戰略與政策實施之間的關系

美、日、德三國的具體實踐告訴我們，礦產資源的規劃工作不能“就規劃論規劃”，要用國家發展戰略和具體政策帶動礦產資源規劃工作的落實開展，從而為資源規劃工作提供新模式、新思路。美國的全球開發與海外資源戰略為我國礦產資源長期規劃提供了一條“以空間換時間”的路徑，充分利用國際國內兩個市場是實現礦產資源橫向可持續開發的重要途徑；日本模式啟示我們要將礦產資源的規劃與發展低碳經濟、循環經濟，以及開展節能減排等重要國家戰略與政策緊密結合，充分挖掘本國的社會經濟系統內礦產資源縱向跨期配置的內在動力；德國的實踐則啟發我國應在礦產資源規劃中發揮制度設計的替代與互補效應，即在礦產資源規劃的設計與實施中，要將眼光投向與其密切相關的可再生資源領域，充分發揮可再生資源與可再生能源開發利用的巨大潛力，建立兩種資源并行規劃的互動機制。此外，還要正確處理好資源開發利用與生態環境保護兩者間的關系。鑒于自然環境要素的不可逆性與礦產資源的可耗竭性，在資源開發與環境保護的過程中應當建立環境要素適度內化機制，在礦產資源的開采、消費與處置過程中應著重考量資源開發的環境成本，在礦產資源的開發利用中應當遵循“資源——環境”的雙向約束關系。

4.應將海洋礦產資源的開發利用納入未來我國礦產資源規劃工作的重點

21世紀是海洋經濟發展的新時代，浩瀚的海洋為人類社會實現可持續發展提供了富饒的資源和能源。由于當今人類面臨著日益嚴峻的陸地資源與能源危機，越來越多的國家都把合理有序地開發利用海洋資源與能源作為未來可持續發展的基本國策。根據《聯合國海洋法公約》的規定，我國擁有約300萬平方公里的海域面積管轄權，這意味著我國在擁有面積遼闊的海洋主權的同時，享有在海洋國土面積內豐富的資源開發利用權益。然而，近幾年來我國東海與南海領域的主權持續性地受到來自日本、菲律賓等國家的嚴重侵犯，這不僅深刻危及到我國的國家主權與領海安全，更深層地意味著我國的海洋資源正面臨遭受臨海國家蠶食與掠奪的危險——這實則是對我國資源可持續利用與經濟社會可持續發展空間的擠占。面對國家戰略安全受到日益嚴重的挑釁和威脅，胡錦濤同志在“十八大”報告中明確提出，要“提高海洋資源的開發能力，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。”應當承認的是，海洋礦產資源的有效開發利用是建設海洋強國的應有之義。海洋礦產資源的有效開發利用離不開科學合理的規劃，首先，應當完善海洋礦產資源價值的評估工作，即資源采掘、資源發現、資源勘探補償、資源耗竭的補償，以及生態環境破壞的補償五個價值內容進行詳細測定與評估。只有在對海洋礦產資源進行充分評估的基礎上，才能對其開發利用進行有效地規劃。其次，在對包括海洋礦產資源在內的所有礦產資源開發利用的規劃戰略上，應當本著“沿海優先于陸地，遠海優先于近海”的原則。即受到經濟成本、科學技術和國家戰略利益等因素的具體約束，在礦產資源開發利用的順序方面，在陸地與沿海資源同時能夠開發利用的前提條件下，應先考慮開發利用沿海資源；在近海與遠海資源同時能夠開發利用的前提條件下，應先考慮開發利用遠海資源。這種礦產資源開發利用規劃的戰略意義在于，一旦出現全球或區域內的資源危機或爭端沖突，我國能夠有效減少近海與陸地的資源安全受到外部環境的威脅。此外，還應在對礦產資源開發利用的規劃過程中，積極通過資金技術投入，深入挖掘可替代資源的開發利用潛力，以更好地對不可替代資源進行節約與保護。通過構建并實施我國礦產資源技術創新戰略，切實解決我國在礦產資源開發利用過程中存在的技術瓶頸問題，不斷完善陸地礦產資源開發中的深層勘探技術與海洋礦產資源開發中的深海探測技術。最后，應當著重提出的是，應當處理好爭議海域海洋礦產資源開發利用的規劃工作。作為就我國爭議海域海洋資源開發利用的一項基本原則，“擱置爭議，共同開發”已經開啟了我國東海與南海爭議海域資源開發的新模式。然而，在當前我國爭議海域局勢日趨緊張的狀況下，我們一方面要與相關國家通過和平談判與友好磋商的方式，積極促進爭議海域共同開發區的完善；另一方面，亦要通過加強國防軍備力量和資源開采技術水平，有力確保爭議海域內資源開發保障系統的建立。

四、結語

加強礦產資源規劃方面的相關立法、明晰界定有關部門的權責職能、完善規劃工作中的具體制度安排和學習借鑒國際經驗，以及統籌強化海洋礦產資源開發利用的規劃工作均是完善我國礦產資源規劃體系的重要政策措施。在具體的實踐操作中，我們還應該改革我國礦產資源開發利用的產權制度，構建國家統一管理下的礦產資源戰略儲備體系，調整并完善我國礦產資源的定價機制與國有企業經營機制。在此基礎上，通過技術創新、財政金融和生態環境治理等配套制度安排的支撐，最終實現礦產資源開發利用的戰略規劃同經濟社會的可持續發展協調兼顧。

責任編輯：鄭洪昌