財(cái)政支出范圍決定：以國家理性為視角

● 王紹樂 趙福軍

一、引言

財(cái)政支出范圍界定是財(cái)政學(xué)研究中的一個重要問題。目前，對財(cái)政支出范圍界定基本上都是沿用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流觀點(diǎn)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)主流觀點(diǎn)對財(cái)政支出的認(rèn)識，是以市場失靈為邏輯起點(diǎn)，來確認(rèn)財(cái)政支出存在的合理性和必要性，并以此來界定財(cái)政支出的范圍。只有市場無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域，才是政府的活動范圍，也就是財(cái)政支出配置的范圍。如果按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)主流觀點(diǎn)，以市場失靈決定財(cái)政支出范圍，在財(cái)政實(shí)踐中至少會面臨以下三個問題：一是即使是市場失靈的領(lǐng)域，也不一定就需要財(cái)政支出。比如：外部性出現(xiàn)，私人主體可以協(xié)商解決。即便是公共品的存在，如果私人能通過合作方式提供公共品，也不需要財(cái)政支出（趙福軍，2008）。可見，市場失靈是財(cái)政支出的必要條件，而不是充分條件。二是市場與政府兩分法可能忽略社會領(lǐng)域。事實(shí)上，社會領(lǐng)域是政府需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，比如養(yǎng)老、節(jié)能環(huán)保等。三是忽略了市場不存在的情況。事實(shí)上，市場不存在經(jīng)常發(fā)生。比如：發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時(shí)，有些產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)市場不存在。

正因?yàn)槲鞣浇?jīng)濟(jì)學(xué)主流觀點(diǎn)對財(cái)政支出范圍的界定存在缺陷，國內(nèi)學(xué)者也對財(cái)政支出范圍進(jìn)行了開拓性研究。比如：劉尚希（2002）建立一個新的理論假設(shè)，政府存在的天然合理性在于防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)（在不同歷史條件下，其表現(xiàn)形式不同），并以此為邏輯起點(diǎn)，提出了兩個基本觀點(diǎn)：一是公共風(fēng)險(xiǎn)決定公共支出，二是公共支出的使命是防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)。這種觀點(diǎn)雖然能在一定程度上回答了財(cái)政支出范圍，但也面臨著一個問題，就是防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)不一定完全需要財(cái)政支出，比如：金融領(lǐng)域遇到擠兌風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府擔(dān)保就可以化解。而楊燦明（2008）則對公共財(cái)政的領(lǐng)域進(jìn)行界定，他認(rèn)為公共財(cái)政領(lǐng)域主要包括公共行政、公共安全、公共事業(yè)、公共福利、公共工程、公共企業(yè)六大類。雖然這種觀點(diǎn)大致描述了財(cái)政支出的領(lǐng)域，但并沒有回答財(cái)政支出范圍的具體界定標(biāo)準(zhǔn)。

目前，關(guān)于財(cái)政支出范圍界定的理論研究還處于探索之中。與此同時(shí)，在財(cái)政實(shí)踐中仍有大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性財(cái)政支出需要從理論上進(jìn)行解釋。比如歐洲國家補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，在我國財(cái)政實(shí)踐中，財(cái)政支出中至今仍有大量經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出。改革開放三十多年的實(shí)踐證明，財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出有扶持中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等，這些財(cái)政支出是有必要的。財(cái)政實(shí)踐證明，需要對財(cái)政支出范圍界定的認(rèn)識進(jìn)行反思。本文在吸收國內(nèi)外學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，以國家理性視角，試圖為財(cái)政支出范圍界定提出一個一般的分析框架。

二、財(cái)政支出范圍決定的分析框架

經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，目標(biāo)決定其行為。經(jīng)濟(jì)行為是經(jīng)濟(jì)主體在約束條件下為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的理性選擇。理性是指經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)活動過程中，追求自身利益最大化、成本最小化、風(fēng)險(xiǎn)最小化。不論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中還是在市場經(jīng)濟(jì)中，政府都作為一個經(jīng)濟(jì)主體參與經(jīng)濟(jì)活動。因此，經(jīng)濟(jì)理性假設(shè)適合于分析政府活動與行為。本文把國家理性（政府理性）定義為國家（政府）在經(jīng)濟(jì)活動中，根據(jù)自身的資源狀況、目標(biāo)，追求利益最大化、成本最小化、風(fēng)險(xiǎn)最小化。實(shí)際上，國家（政府）理性的選擇就是在各種約束條件下的最優(yōu)選擇。財(cái)政支出范圍與結(jié)構(gòu)也可以從國家（政府）理性視角進(jìn)行分析。

（一）國家理性決定財(cái)政支出及財(cái)政支出范圍

財(cái)者，錢財(cái)也；政者，政治也；財(cái)政者乃管理公共錢財(cái)或財(cái)貨之事也。顯然，從字面意義上理解，“財(cái)政”是與國家、政府相關(guān)的財(cái)務(wù)活動。因此，弄清楚財(cái)政行為與財(cái)政支出范圍，需要從財(cái)政與國家、政府之間的內(nèi)在聯(lián)系出發(fā)。

政府活動范圍不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會、政治、國際關(guān)系等都是其活動范圍。國家（政府）在行使職能時(shí)，既要考慮經(jīng)濟(jì)、社會、政治、國際關(guān)系等領(lǐng)域的收益，又考慮成本，還要考慮降低風(fēng)險(xiǎn)。不僅要考慮經(jīng)濟(jì)、社會、政治、國際關(guān)系領(lǐng)域的當(dāng)期收益、成本、風(fēng)險(xiǎn)，還要考慮跨期的收益、成本、風(fēng)險(xiǎn)。為了實(shí)現(xiàn)國家效應(yīng)最大化目標(biāo)，國家理性要求在經(jīng)濟(jì)、社會、政治、國際關(guān)系等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)收益最大化、成本最小化、化解和防范風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展，又要降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本（比如：降低勞動力成本），還要降低和防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)（比如：經(jīng)濟(jì)增長波動、通貨膨脹、金融風(fēng)險(xiǎn)等等）。在社會領(lǐng)域，既要推動社會事業(yè)發(fā)展（如生態(tài)環(huán)境建設(shè)、節(jié)能環(huán)保、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等等），又要降低社會發(fā)展成本（比如：以較低的成本解決教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會事業(yè)問題），還要化解和防范社會風(fēng)險(xiǎn)（比如：失業(yè)、群體性事件、大規(guī)模的疾病等等）。在政治領(lǐng)域，主要是防范政治風(fēng)險(xiǎn)，對內(nèi)維護(hù)國家安全。在國際關(guān)系領(lǐng)域，主要是對外維護(hù)國家安全，提升國家的國際地位。

財(cái)政是國家的財(cái)政，是政府的財(cái)政。財(cái)政體現(xiàn)國家意志與國家理性。財(cái)政活動會反映政府活動范圍、方向和意志，政府活動都會集中反映到財(cái)政上來。財(cái)政作為國家（政府）管理經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域的重要政策工具，財(cái)政支出會體現(xiàn)出國家理性。財(cái)政支出是國家（政府）為實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會、政治、國際關(guān)系等領(lǐng)域的收益、成本、風(fēng)險(xiǎn)等目標(biāo)，這是國家理性選擇的結(jié)果。財(cái)政支出有時(shí)是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的收益、成本、風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)，有時(shí)為了實(shí)現(xiàn)政治、社會、國際關(guān)系領(lǐng)域的收益、成本、風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)。

另外，在進(jìn)行財(cái)政支出時(shí)，需要以國家理性為判斷標(biāo)準(zhǔn)，分析其是否可行。比如：在經(jīng)濟(jì)建設(shè)性財(cái)政支出時(shí)，不僅需要分析經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的收益、成本、風(fēng)險(xiǎn)，還要分析社會、政治、國際關(guān)系領(lǐng)域的收益、成本、風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)政支出環(huán)節(jié)的選擇上，也需要以國家理性為標(biāo)準(zhǔn)，選擇在最優(yōu)的環(huán)節(jié)達(dá)到最佳效果。為了實(shí)現(xiàn)國家效應(yīng)最大化目標(biāo)，國家理性要求在財(cái)政支出時(shí)，可能跨主體、跨期實(shí)施財(cái)政支出政策。比如：國家為了降低城市居民生活成本，可以補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格；國家為了實(shí)現(xiàn)未來的目標(biāo)，提前安排財(cái)政支出，可能降低財(cái)政支出成本。有時(shí)，國家為了促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能把解決社會問題作為突破口。因?yàn)槭杖敕峙洳还瑢?dǎo)致社會需求不足。解決收入分配不公這一社會問題，可以擴(kuò)大社會需求，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，以國家理性為視角，更容易理解財(cái)政支出中的交叉補(bǔ)貼、跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨期等財(cái)政行為，更容易理解財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)與范圍。

（二）以國家理性為視角更容易理解一個國家財(cái)政支出范圍的變遷

不同階段、不同時(shí)期，國家面臨的主要問題不一樣，有時(shí)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重，有時(shí)以社會問題為重，這決定了財(cái)政支出的重點(diǎn)與范圍的不同。在經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)時(shí)，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為第一要務(wù)，國家理性決定了財(cái)政支出圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)而服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，社會問題逐步暴露出來，國家理性決定了解決社會問題需要社會性財(cái)政支出。在特殊時(shí)期，國家面臨戰(zhàn)爭時(shí)，財(cái)政支出圍繞政治穩(wěn)定而服務(wù)。所以，財(cái)政支出范圍、重點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會面臨的主要問題緊密相關(guān)。

在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)時(shí)期，市場根本不存在，不屬于市場失靈中“公共品、外部性、信息不對稱、自然壟斷、收入分配不公、經(jīng)濟(jì)波動”等情況，如果按照“以市場失靈決定財(cái)政支出范圍”，根本就不需要財(cái)政支出。而事實(shí)上，很多落后國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，都運(yùn)用了財(cái)政支出政策工具推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，以國家理性為視角理解財(cái)政支出變遷更具有可操作性。

（三）以國家理性為視角更容易理解不同級次政府與不同國家的財(cái)政支出范圍

國家目標(biāo)、財(cái)力約束條件直接影響財(cái)政支出范圍。在一個國家內(nèi)，不同級次政府的目標(biāo)、財(cái)力與承擔(dān)的事權(quán)存在差異性，財(cái)政支出范圍會有所差別。基層政府在財(cái)力有限的情況下，先保障政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，再搞建設(shè)，就是通常所說的“先吃飯?jiān)俑憬ㄔO(shè)”。省級財(cái)政、中央財(cái)政的財(cái)力相對充裕，除了保障政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)之外，還有財(cái)力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就會有經(jīng)濟(jì)建設(shè)性財(cái)政支出。國防建設(shè)是中央政府的目標(biāo)，國家理性決定了只有中央政府才會投入，地方政府難以有積極性進(jìn)行投入。

不同國家因體制存在差異性，其國家目標(biāo)關(guān)注的重點(diǎn)不一樣，也使得財(cái)政支出范圍有所差異。在西方資本主義國家，實(shí)行的是民主政治，民選政府。獲得民意是國家的理性目標(biāo)，財(cái)政支出自然更多地向民生領(lǐng)域傾斜。尤其是大選前，政府為了贏得更多的選票，必然會將財(cái)政支出較多地向民生領(lǐng)域傾斜。

三、對建國以來我國財(cái)政支出范圍變遷的理解與認(rèn)識

（一）改革開放之前的財(cái)政支出范圍分析

在建國初期，我國的工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，選擇以重工業(yè)優(yōu)先增長為發(fā)展目標(biāo)，從而帶動整個工業(yè)化進(jìn)程。為了實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，國家需要大量財(cái)力作支撐。在政府財(cái)力非常有限的情況下，政府只有從多條路徑最大限度地集中資源，才能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。為了集中地方財(cái)政資金，實(shí)行中央集權(quán)的財(cái)政體制。與此同時(shí)，實(shí)行金融壟斷與對外貿(mào)易。此外，實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，把農(nóng)村創(chuàng)造的財(cái)富通過價(jià)格剪刀差調(diào)集到城市工業(yè)發(fā)展中。為了保證城市工業(yè)發(fā)展所需的資金，對城市居民實(shí)行低工資、低福利政策，此時(shí)的財(cái)政支出無所不包。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下無所不包的財(cái)政支出，是在財(cái)力有限情況下集中力量辦大事的最優(yōu)選擇，是在財(cái)力有限約束條件下為實(shí)現(xiàn)重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的最優(yōu)選擇。

（二）改革開放以來我國財(cái)政支出范圍變遷分析

改革開放以來，我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，相應(yīng)的財(cái)政支出圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，比如：財(cái)政支出支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。尤其是地方政府為了追求政績最大化，會充分地利用財(cái)政支出工具進(jìn)行競爭。在一定時(shí)期內(nèi)，地方政府為了實(shí)現(xiàn)做大財(cái)政收入和GDP的目標(biāo)，經(jīng)常運(yùn)用財(cái)政支出和稅收收入工具以吸引資本。各地紛紛擴(kuò)大財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施支出，形成了注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)設(shè)施支出，而與居民效用直接相關(guān)的福利支出不足的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。近年來，養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房等社會問題、生態(tài)環(huán)境等問題日益凸顯，財(cái)政支出有所傾斜，加大了在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的投入。

四、結(jié)論與政策建議

本文以國家理性為視角，解釋財(cái)政支出范圍，試圖提出決定財(cái)政支出范圍的一般性分析框架。國家理性決定了財(cái)政支出范圍及其變遷。國家目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的約束條件以及實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的成本最低方式三者決定了財(cái)政支出的范圍與結(jié)構(gòu)。從國家理性出發(fā)，既可以比較分析國家之間的財(cái)政支出范圍（資本主義國家與社會主義國家的財(cái)政支出范圍，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國家的財(cái)政支出范圍），又可以分析不同級次的地方政府的財(cái)政支出范圍，還可以分析一個國家財(cái)政支出范圍的變遷過程。以國家理性為視角分析財(cái)政支出范圍，也為財(cái)政支出范圍調(diào)整提供了一種理解思路。