試論促進縣域經濟健康發展的法治環境優化策略與路徑

葛曉梅

摘 要：縣域經濟是國民經濟的重要組成部分，是統籌城鄉經濟發展的基本單元，其改革與發展進程如何，對改革、發展、穩定的大局有著極其重要的作用，營造良好的法治環境是促進縣域經濟健康發展的可靠保障。

關鍵詞：縣域經濟；法治環境；發展；策略；路徑

縣域經濟是國民經濟的重要組成部分，是統籌城鄉經濟發展的基本單元，其發展狀況對當前改革、發展、穩定的大局有著極其重要的作用。一個地方的法治環境，對于促進招商引資，實現社會安定有序，推動經濟發展將產生重大影響。

一、良好的法治環境對促進縣域經濟健康發展的意義

1.良好的法治環境是縣域經濟健康發展的本質要求

縣域經濟發展環境是一個由多種因素構成的整體，它包括法治環境、社會環境、政策環境、市場環境、投資環境等內容，其中法治環境是縣域經濟發展鏈條中不可或缺的環節。近年來，隨著經濟發展和人們利益的不斷調整，各種社會矛盾和熱點問題相對集中，由此而引發的矛盾糾紛日益突出，群體性上訪事件時有發生。解決這些問題，需要從多方面著手，而最重要的是加快法治環境建設的步伐。地方政府應積極引導行政機關、企事業單位和全體公民認真學法、守法、用法，形成各方嚴格依法辦事的濃烈氛圍，才能保證社會經濟發展健康有序地運行。

2.良好的法治環境是縣域經濟健康發展的重要條件

市場主體的活動，市場秩序的維護，公平競爭的實現，國家對市場的宏觀調控，都需要法律的調整、規范、引導、制約、保障和服務。因此，制定合法、完整、有效的規則，使政府依法行政，企業依法經營，公民知法守法，以此來創建一個平等競爭、高效寬松的市場發展環境，是充分調動各類市場主體積極性，加快縣域經濟發展的有效措施。

3.良好的法治環境是縣域經濟健康發展的有力支撐

對于地方政府來說，出臺各項優惠政策，必須符合國家的法律法規，如果突破國家的有關規定，自謀對策，搞政策大戰，也許能取得一些短期效應，但最終結果必然適得其反，遺患無窮，嚇跑投資者。對于投資者來說，良好的法治環境能夠給投資者明確的利益預期，從而增強投資者的信心，是引進資金、技術和人才的信用保證，而經濟的發展則能使人民群眾更好地體會到改革發展給其帶來的成果，從而更有利于社會的安定。

二、影響法治環境、制約縣域經濟發展的主要因素分析

縣域經濟的綜合性、開放性決定了政府必須營造一個完善、有序的法治環境，從而促進縣域經濟健康發展。當前，影響法治環境、制約縣域經濟發展的主要因素有：城鄉、區域、經濟社會發展的不平衡，人口資源環境壓力加大；就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出；體制機制尚不完善，民主法治還不健全；一些社會成員誠信缺失、道德失范，一些領導干部的素質、能力和作風與新形勢、新任務的要求還不適應。要解決這些問題，對地方政府來說，要全面貫徹落實科學發展觀，在抓縣域經濟建設的同時也要抓法治建設，這必然是一個長期而艱巨的過程。因此，盡可能排除不安定因素，把影響和阻力控制在最小范圍，降低到最低限度，從而促進縣域經濟在法律規范的范圍內健康穩定發展。

三、營造促進縣域經濟健康發展法治環境的策略

1.營造寬松靈活的政策環境

政策不優、環境難優；政策不活，經濟難活。要在激烈的競爭中贏得優勢，就必須有含金量高、吸引力強的政策。優化發展環境，首先要抓好政策創新。要在縣域權限范圍內，圍繞資金、技術、人才等資源配置，進一步研究制訂招商引資和企業技改的獎勵政策，為經濟發展創造更好的條件，開拓更大的空間。有關的優惠政策，各級各部門要堅決兌現，認真貫徹執行，不能搞上有政策，下有對策。要善于學習借鑒先進地區好的經驗，在不違背國家大政策和法律法規的前提下，凡是外地成功的做法，都可以大膽引用；凡是政策法規沒有明令禁止的，都可以大膽試行；凡是上級政策和規定有一定彈性幅度的，都要從有利于經濟發展出發，把涉及企業發展、投資條件、投資者的經濟和政治待遇等有關政策放到相對寬松的程度。

2.營造務實高效的政務環境

在發展中搶占有利位置，不能憑長官意志，要按照市場規律，在構建良好的法治環境，投資環境上下功夫，創建對內外商具有吸引力的良好環境，以形成“洼池效應”，這是加快發展的關鍵。凡能放開的政策徹底放開，能優惠的地方盡量優惠，能幫助的方面全力幫助。工商、稅務、公安等相關職能部門要作出承諾服務，做到政治上平等，辦照上簡化，生產上維護，權益上保護。對外資企業及個體私營企業大戶要嚴禁亂檢查、亂收費、亂罰款。凡客商的投訴，要由相關職能部門牽頭，會同公安、稅務、工商等部門及時受理，從重從快處理各種危及客商生產經營、人身及財產安全事件，確保其合法權益不受侵犯。

3.營造穩定和諧的社會環境

加快縣域經濟發展，必須要有穩定和諧的社會環境作保障。要按照構建社會主義和諧社會的要求，對不穩定因素從源頭上進行治理，綜合施策，努力解決影響社會穩定的突出問題，進一步強化社會治安綜合治理，為縣域經濟的發展創造穩定和諧的社會環境。

四、保障縣域經濟健康發展的法治化路徑

1.依法解決“三農”問題

縣域的民眾主體是農民，縣域經濟直接面對的是“三農”問題。執政為民、執政富民，是黨的宗旨，發展縣域經濟的目的就是要使農民富裕起來。

首先，要保護農民合法權益，促進農民增收。一要保護農民的土地承包合法權利。要依法保障農民權益，控制征地規模，改革征地制度，完善征地程序，維護農村的穩定。二要提高農民進入市場組織化程度。農民合作經濟組織是農業現代化的根基，要制定對農民專業合作經濟組織的扶持政策，規范合作組織的運行機制；同時，要以龍頭企業為主體，在自愿互助的基礎上依法建立各種農產品行業協會和社會性中介組織，實現農戶產業結盟。三要促進農民在城鄉之間合理流動。依法建立并規范城鄉勞動者自主擇業、平等就業的新型就業制度，引導農村勞動力在城鄉、地區間有序流動，逐步實現城鄉勞動力市場一體化。

其次，依法服務農村現代化，促進農業增效。要創新農業經營體制，在制定法律法規、扶持政策等方面給予引導，重點培育和發展能夠帶動農民發展先進生產力的新型經濟組織，充分發揮企業和農戶各自的優勢，對資金、科技、管理、土地和勞動力諸要素進行優化組織，增強農產品競爭力。要加強農業科技投入，加強農業基礎研究和高新技術研究，不斷加強并逐步規范新品種、新技術引進，鼓勵研究單位、大專院校與企業結合，建立科技型研發企業，依法保護其知識產權。要完善農業服務體系，依法建立多層次、全方位的社會化服務體系，使政府性服務、企業化經營服務和農協組織服務都得到良好的發展。

第三，依法壯大農村經濟，促進農村發展。要擴大對“三農”投入的比重，落實對農業實行反哺政策，逐年增加預算內投資，保證農業投資有一個穩定的來源，建立對農民的直接補貼制度，大幅度增加農民可以直接受益的資金投入比重。整合財政支農投入，完善提高支農資金的使用效益，推進農村可持續發展。加強農村生態環境的組織建設，形成高效的資源開發配置和完善的組織管理。加強農村生態環境的制度建設，推進農村生態建設的制度化、法治化管理。多渠道增加農村生態建設的資金投入，重點扶持生態技術、清潔能源、高新技術等無污染、少污染產業，引導農村生態環境的健康發展。

2.不斷深化機構改革

縣域經濟發展，無論是硬環境的改善，還是軟環境的打造，關鍵在于當地政府要有一套適應生產力發展要求的機制和體制。要按照“務實、高效、廉潔、勤政”的要求，不斷深化機構改革。

首先，調整機構。在依法核定和控制鄉鎮機構編制、財政供養人員數量的同時，應調整組織機構，使之配置更優化，人員更優秀，服務更有效，確保農村基層社會更有序、更和諧。在鄉鎮合并的過程中，通過人員分流，資源整合，使鄉鎮自主權明顯增強，在降低了行政成本的同時，工作效率也大為提高。在今后的工作中，還要根據縣域經濟發展的需要，對一些部門和機構進行相應的調整。

其次，完善機制。配合中央各項政策，逐步建立穩固的社會基礎和收入持續增加的長效機制；發揮市場優化資源配置的功能，改革審批經濟體制，推進投資體制改革，真正實行“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”，確立企業的投資主體地位。放寬市場準入，準入標準要透明，屬于關系國家安全、影響環境、涉及不可再生資源利用等情況，要依法辦理許可手續。

第三，科學考核。政府要建立科學完善的干部政績考核機制和干部問責機制，從傳統的GDP增幅的一維考核向多維考核轉變：既看經濟增長這個核心指標，又看反映經濟發展質量和結構的其他指標；既看經濟綜合指標，又看全面反映經濟、社會、生態和人的全面發展情況；既看反映經濟和社會發展的真實數字，又看具體的成效；既看城鄉經濟社會發展的成果，又看黨的建設和民主法治建設的成效；既看當前的發展，又看發展的可持續性。

3.精心培育成熟市場

市場環境是優化縣域經濟發展環境的重點，這要求政府在依法治理市場環境的工作中，重點把職能轉換到為市場主體提供良好的生存和發展環境上來。

首先，依法規范市場主體。對縣域經濟而言，發展和壯大縣域經濟必須通過激活民間投資，大力發展非公有制經濟來帶動縣域經濟發展。要強化中小企業集群的社會化服務體系建設，逐步完善支持中小企業集群發展的信息咨詢服務，完善各種規范的咨詢和中介服務機構，建立人才教育培訓體系，發揮人力資本的核心作用，提高中小企業的經營水平和素質。充分利用各種傳媒工具，廣泛宣傳非公有制經濟對富民強縣的重要作用，宣傳先進非公有制企業和非公有制企業家的事跡，在社會上形成政治上認同、社會上尊重、政策上支持、法律上平等的輿論氛圍。

其次，依法培育市場環境。依法培育市場，使產品平等進入市場，參與競爭，要求政府立足于對內搞活市場，對外開拓市場，加強對城區專業批發市場、鄉鎮集貿市場的體系建設，使市場要由松散型發展到集中型。在培育市場的基礎上。一方面，要致力于依法維持市場的良好流通軼序，及時規范城鄉的民間流通組織，廢止影響流通的規范性文件，切實為工農業產品流通開辟“綠色通道”；另一方面，要根據“整合、共享、完善、提高”的原則，從重點企業、高校、科研院所中，確定一批重點實驗室和技術研發中心，作為公共服務平臺予以扶持，徹底打破當前條塊分割、相互封閉的格局。

第三，依法調節市場行為?？h域經濟的發展離不開人的參與，公平競爭對于維護縣域市場正常秩序有著重要意義。通過經濟領域的行政執法，保護合法行為，懲治違法行為，從而維護良好的社會經濟秩序，促進市場經濟的健康發展。

（作者單位：中共海安縣委黨校）