從碎片到整合:災害公共預警管理模式的嬗變*

陶鵬 童星

近年來，我國災害頻發，災害公共預警成為重要議題。我國大陸地區社會科學領域關于災害公共預警研究時間不長，尚處于起步階段，具有代表性的是由張維平領銜展開的應急管理預警體制與機制研究①、郭明霞等針對重大自然災害的災前預警體系構建研究②等。在國外，災害公共預警研究主要依循災害社會學注重群體災變行為的研究傳統，既有宏觀理論敘事也有田野研究支撐，尤其在理解個體疏散行為過程、保護措施選擇、預警體系建設等方面有頗多建樹。德拉貝克(Thomas Drabek)對家庭成員疏散行為進行系列研究，重點分析了群體預警反應的影響因素;③克蘭特利(Enrico L.Quarantelli)④、佩瑞(Ronald W.Perry)⑤、斯托林斯(Robert Stallings)⑥、索倫森(John Sorensen)與美爾蒂(Dennis Mileti)⑦以及尼格(Joanne Nigg)⑧等人針對預警及其疏散行為進行了研究。這些研究成果深刻影響了政策設計者對災害公共預警的認識?；趪鴥韧獾难芯砍晒?，筆者認為，社會與組織對災害預警反應行為模式的認知應成為災害公共預警制度設計不可忽視的核心問題。在多元交叉的學科背景下，注重預警反應行為對于預警政策制定的意義，有利于建構更具整合特征的災害公共預警管理模式。

一、災害公共預警:高度復雜的社會與組織過程

災害預警通常被認為是在災害危險發生前，由相關部門發布的緊急信息，以最大程度地消減災害損失。傳統災害公共預警管理強調在災害風險科學分析基礎上，通過完善預警技術來保障預警信息及時、準確傳達?？梢钥闯?，傳統的災害公共預警被視為一種技術話語，以技術主義研究路線為主。

關于災害公共預警管理的這種認知在20世紀60年代以后因兩股重要學術力量發生了改變。其一，災害公共預警的社會科學研究認為，災害公共預警不僅有技術分析路線，還應當存在社會科學研究空間，透過社會心理、社會結構以及組織行為視角來了解個體、群體以及組織對于災害公共預警反應行為模式，通過評估災害公共預警效果以實現預警政策優化。其二，風險治理理論認為，災害公共預警是針對災前狀態下的風險告知與行動建議，它亦可作為一項災害風險溝通過程嵌入社會背景，無論是風險社會理論，還是風險的社會放大理論⑨，抑或風險的心理測量范式⑩，都充分演繹了政府、專家、大眾、媒介、文化、社會、政治、組織以及個體共同參與而呈現的風險溝通的復雜性。如此，對于災害公共預警管理概念的認知應摒棄純技術性理念，也即是說，災害公共預警并非是一個純技術問題，還應是與社會背景緊密關聯的復雜管理問題。災害公共預警管理是通過有效災害風險分析，及時、準確、有效、無償地傳遞預警信息，促進災害脆弱群體與組織的風險消減行動，實現減少災害風險及其后果的相關管理機制的總和。有效的災害公共預警管理必須具備如下內容:一是有效預警信息。災害預警信息必須在科學、全面的風險分析基礎上得出，并能使預警內容被準確理解與運用。二是高效傳播平臺。通過整合相關主體、技術與機制創新來保障災害預警信息高速有效地傳遞到危險暴露群體。三是風險態度轉變。通過社會與組織災害風險文化建設，實現有效風險溝通。四是預警反應能力培育。通過資源整合與能力建設實現社會與組織的預警反應行動達成。

基于上述認識，在復雜社會條件下，災害公共預警分析模式應當改變自上而下的、技術主義的路線，充分考察社會預警反應行為，將其作為預警管理績效的重要影響變量。所謂災害預警反應行為是一個連續統過程，即接受、理解、相信、個人化、決定行動。有學者將社會預警反應行為過程劃分為四個階段:風險確認，即是否存在威脅;風險評估，即是否需要防護;風險消減，防護措施是否可行;防護行動，即采取哪些行動。（11）按照這種災害預警反應行為的時序邏輯，本文將災害預警反應行為過程結構化為“感知—態度—行動”，即對預警信息接收、認知以及行動達成的過程，并通過事件樹分析結構來揭示從信息接收到預警期望行為達成的復雜過程(見圖1)。需要指出的是，在此過程中，每個環節的失敗皆可引致預警管理失靈。例如，在接收預警信息階段，預警信息平臺無法覆蓋到災害脆弱或危險暴露群體、人們無法理解預警信息、以謠言為代表的信息源干擾或對相關組織的缺乏信任致使人們不相信預警信息、危險暴露群體誤認為災害風險與自身無關、采取消極與漠視風險的態度放棄采取保護、缺乏制定保護方案的知識、確定采取行動但缺乏資源與能力支持等，這些方面均可導致預警失敗。只有在諸多階段均朝積極方向發展才會促成災害公共預警所期望的風險消減行為的實現。同時，在政府災害公共預警管理的組織層面，組織間對于災害風險的溝通與協調應對也受組織風險感知、態度以及應急行動資源與能力的限制，從而影響預警管理的績效。

圖1 基于事件樹分析結構的災害公共預警反應行為過程

可以看出，在災害公共預警反應行為過程中，預警發送者、預警接受者、預警信息、行動資源等要素受作為宏觀管理環境的政治、社會、經濟、文化的形塑。有學者將影響預警反應行為的要素劃分為接受結構要素與發送結構要素，前者包括社會結構、社會關系、社會心理、感知等，后者包括信息準確性、明晰性、充足性、指導性、頻率以及信息渠道等。（12）在復雜性與不確定性交織的社會背景下，社會結構、信任狀況、災害事件特征、風險感知、資源可得性等要素可能導致預警信息扭曲與預警期望行動難以達成。因此，公共預警過程可作為災害危機反應階段的基礎機制，預警過程不僅僅是一種技術分析與信息傳播過程，還應當是嵌入復雜社會結構中并受多主體特征影響的社會與組織過程。

二、碎片化傾向:我國災害公共預警管理的理論檢視

基于“預防為主”的基本理念，災害預警已成為我國災害應急管理預案啟動與行動響應的基礎。近年來，我國不斷提高氣象預警覆蓋率，構建了“綠色通道”以提升災害預警發布效率，致力于提高監測預報、預警發布、基層預警傳遞以及預警聯動機制等。但是，我國災害公共預警在運行過程中仍存在諸多困境，體制、認知、管理、價值理念等方面的斷裂導致災害公共預警管理模式碎片化傾向顯著。

第一，公共政策過程斷裂，預警政策效果評估機制缺失。考察公共預警有效性的維度不僅在于技術評估話語體系，還在于其公共政策話語分析。災害公共預警作為一項公共政策，應著力于預警政策產出與調適的全過程，政策效果評估至關重要。一般認為，災害預警系統由分析(assessment)與傳播(dissemination)（13）兩部分組成，政府部門發出災害公共預警并不意味著政策的終結，而是預警管理的開始。因此，政府部門應對各項管理機制進行反思并予以優化，把政府災害公共預警評估作為應急系統優化的重要面向。從災害公共預警的政策目標來看，其試圖通過及時、全面、準確發布預警信息，達到人們采取合理措施消減災害風險與損失的目的，這也意味著，災害公共預警政策還應注重預警反應行為的反饋，以便作出符合現實情況的政策調適。但是，我國災害公共預警政策強調預警信息制定與發布過程，對于預警信息利用率、預警反應行為變化等應用效果評估缺乏有效聚焦。這種預警政策效果評估機制的缺失使得災害公共預警政策的有效性難以維持，缺乏彈性適應能力的預警政策在面臨動態變化的外部環境時極有可能產生失靈。在災害公共預警語境下，群體心理與行為維度的預警信息應用效果評估的缺乏，必然導致災害公共預警政策評估停留在預警技術與管理結構層面，難以從社會背景層面深入審視政策效果，從而使災害公共預警政策過程呈現碎片形態。

第二，災害公共預警政策公共性不彰，制度價值基點扭曲。災害管理作為一種針對公共問題的政策制定、執行、評估、修訂的公共政策過程，它不僅關注災害管理的過程性、技術性、執行性、科學性問題，還應關注災害管理的價值問題。災害公共預警政策價值基點乃是公共性，公共品屬性是考察災害公共預警的基本維度。一般認為，市場可以高效率地供給私人物品，但對公共物品供給存在失靈，于是，政府介入其中并起核心作用。災害公共預警信息的技術性、無償性使得政府部門成為其基本配置主體，而政府亦存在失靈情形，如在一些災害過程中災害公共預警信息的有效性、無償性存在諸多問題。在2012年“7·21”北京暴雨災害中民眾手機接收預警信息率較低，輿論焦點集中于預警服務無償性與預警技術實現問題，即為一例。其實，制度與技術轉變的基礎是價值理念的變化，政府部門的公共性價值理念認識決定了災害公共預警制度的發展。災害公共預警領域若拒斥與市場、社會的合作，排斥多元主體力量的加入，其結果會使災害公共預警政策難以彰顯，公共性價值目標難以有效實現。

第三，災害公共預警政策缺乏脆弱性分析，社會服務性不足。公共政策是對權利、資源、政策、服務以公正、公平、公開為導向的價值分配，它追求公共利益最大化目標。但目前政府行為往往具有“趨中性”，即政府出臺政策、提供服務時難以照顧到一些特殊的邊緣群體，或者只考慮到這些群體的一般性需求，難以顧及他們的某些特殊需求。（14）如前所述，災害公共預警過程是一個高度復雜的社會過程，“人們的預警反應行為受到人口、社會、文化、經濟、心理等多重要素影響”（15），有效的災害公共預警必須考慮群體的個人與社會特征以促成預警期望行為的實現。但從我國災害公共預警管理特征來看，一方面，公共預警仍強調以技術路線為基礎的災害風險分析，忽視了本地化、群體化災害風險暴露情形分析。當前風險評估體系還未實現與災害的社會脆弱性評估相結合，無法有效“瞄準”災害脆弱性群體，從而影響了災害公共預警效率。另一方面，災害社會脆弱性評估體系的缺乏影響了災害公共預警的社會服務性。當前，我國災害公共預警尚處在擴大覆蓋面階段，重點是加強農村偏遠地區預警信息接收終端建設以提升基層預警信息的接收傳遞能力，而針對老、弱、病、殘、孕等災害脆弱群體與邊疆、少數民族、貧困地區災害脆弱性程度較高地區，個性化的預警服務制度與技術尚未納入預警制度建構，災害公共預警的社會服務特征有待提升。

第四，人文社會科學知識體系利用度不高，預警政策的社會屬性不足。社會科學關于災害問題的研究尤其是災害社會屬性的分析對于災害認知與實踐意義重大，彌補了災害自然科學——技術工程研究傳統的不足，為災害研究的全面發展作出了貢獻。科學技術傳統關注災害風險及其影響強度、范圍、時長等問題，社會科學災害研究傳統則著力于人類災害預警反應行為模式及其深層影響要素。災害公共預警政策作為災害自然屬性與社會屬性相交叉的典型領域，其機制設計并非科學技術傳統“獨占”之領域，還需要社會科學領域的知識支撐。當前，我國災害公共預警政策在產生過程中，并未充分發揮社會科學研究者的作用，預警政策中的知識體系存在斷裂情況。這其中原因比較復雜:一方面，災害管理研究與實踐在災害概念的認識上存在偏誤，使得災害被限定為純自然過程事件，而社會背景在災害結果產生過程中的負面作用被忽視，災害的社會屬性未得到足夠關注;另一方面，當前我國災害社會科學研究尚處在起步發展階段，災害基礎理論與相關經驗研究還未充分發展并本土化，使得災害社會科學研究知識體系未能較好地服務于災害公共預警研究、設計以及應用領域。知識體系斷裂的影響集中體現在災害公共預警政策難以與社會文化、預警反應行為、期望預警行為、預警社會服務性等方面緊密結合，難以與本地社會、經濟、文化、政治背景相適應。

第五，災害公共預警與整體應急反應體系缺乏整合，預警管理效率不高。災害公共預警具有預防性與主動性，預警部門與應災部門之間的協調整合問題是整體應急管理體系成敗的關鍵。一旦災害事件出現，各類應災組織與機構便開始啟動非常態運作機制以應對危機，災害預警信息作為劃分應急響應級別、方式的決策依據，成為應急管理組織在組織結構和功能上與災害危機相適應的重要紐帶。而我國目前災害公共預警與諸多應急管理機制之間缺乏必要的整合與協調。一是災害風險會商制度尚需優化?，F代社會不確定性劇增，災害危機呈現復雜化特征，很難僅從某一部門的技術話語來推斷整體風險及其結果，因此，風險溝通成為現代組織協調應對災害危機的基礎。目前，面對災害危機事件，我國公共預警存在參與部門范圍不夠廣泛、多領域學者與專家尚未加入、大眾參與機制不足等問題，這導致部門間風險認知差距加大、風險認知與溝通局面尚未形成、災害經驗難以被利用。二是預案管理與災害預警結合不夠緊密。在災害預警中，預案管理難以依據相應的預警級別并結合本部門、本地區的災害影響特征作出風險分析，使得應急管理失去預案基礎。三是謠言控制機制、災害風險文化培育機制以及應急資源投入與能力建設機制不夠健全。這使得災害公共預警管理失去整體應急管理系統的有效支撐，導致災害預警信息低效甚至無效。

三、整合模式:災害公共預警管理的必然選擇

上述災害公共預警管理的碎片化傾向導致其管理價值、目標、模式以及治理結構存在偏差。這種狀況使得基于整合范式的災害研究與管理應用受到廣泛重視。尤其在風險社會不確定性劇增以及全球治理革命的宏觀背景下，災害公共預警管理的整合模式為災害公共預警走向有效管理提供了基本發展框架(見圖2)。

圖2 整合式災害公共預警管理機制構成

整合式災害公共預警管理機制的建構是以災害預警反應過程為基礎，充分聚焦復雜的組織與社會過程，針對預警信息、感知、態度以及行動的連續統干預過程，體現災害預警作為公共政策的本質屬性。首先，從災害預警信息來看，作為預警政策制定階段，預警信息在整合災害風險分析與脆弱性評估的基礎上，科學全面地分析災害風險及其可能后果，并有針對性地瞄準高風險地區、脆弱人群、基礎設施等。其次，在組織與社會預警信息感知階段，分別建構組織風險會商與風險溝通管理機制，排除由于組織與社會風險溝通不暢所帶來的阻滯影響，保障預警信息及時、準確、無償、有效地傳遞到組織與社會群體。再次，在風險感知管理基礎上，通過教育與宣傳機制建設推動社會整體災害文化的轉變以及組織風險認知與評估能力的提升，從根本上矯正組織與社會對于災害預警信息的認知態度。最后，在預警反應行動階段，分別建構相關應急能力培育與資源投入機制，以改進組織與社會群體應災資源與能力不足現狀，同時通過預警政策效果評估和反饋實現災害公共預警政策優化。具體來說，整合式災害公共預警管理應從管理過程、價值目標、決策以及應急系統層面進行整合。

第一，將連續統、動態性的管理過程作為整合式災害公共預警管理的本質。災害公共預警管理必須服從其管理屬性。傳統預警管理模式的管理過程主要體現為危險源分析、發布，預警信息的制定與發布成為制度的全部，忽視了評估、反饋對于管理的意義，割裂了完整的政策過程。災害公共預警的本質目的是消減災害風險及其損失，預警反應作為評估預警信息有效性的核心維度，為預警機制的完善與創新提供了基本參考。在整合模式下，災害公共預警管理過程表現為危險源分析與發布、預警反應評估、政策優化，其中預警反應評估聚焦群體與政府部門的預警反應行為，群體的災害預警信息感知、態度以及行動層面成為管理的重點。如群體從正式渠道接收到的預警信息是否準確及時、是否收到來自其他信息渠道的信息等，群體在接收到預警信息后是否理解信息內容以及風險態度差異如何、在正確有效感知風險并傾向采取保護行動后是否受到資源與行動能力上的限制等，這些均為公共預警管理的重點。在政府部門的災害預警反應層面，在接收到預警信息后部門內部是否形成相關風險消減行動，災害預警信息對于政府應急管理體系的支撐效果如何，部門間在災害風險會商、疏散行動、資源調配與供給等方面是否形成協調合作等，也是公共預警管理的重要方面。整合式災害公共預警管理強調以人為本的理念，將政策評估機制納入預警管理過程，在全過程、動態循環中完成預警政策與災害危機的適應。

第二，以公共性為基礎，優化治理結構，提升災害公共預警的社會服務與創新能力。在整合模式下，強調以公共性為制度的價值基點，可以防止災害公共預警管理出現價值偏離。因此，要堅持預警服務公益無償原則，同時防止政府失靈情形，充分將市場與社會機制吸納到災害公共預警服務供給體系中。在災害需求方面，預警信息傳播應顧及群體的地理、人口學以及社會經濟特征，我國應推動治理結構轉變以增強災害公共預警對于群體多樣化、個性化需要的回應能力，尤其是對在預警信息接收、風險態度以及行動能力方面欠缺的災害脆弱群體需求的回應能力。另外，多主體參與模式下的政策與技術創新能力優勢顯著，對于公共服務水平低下的偏遠地區，要強化財政支出的公共特征，同時發揮社會力量參與預警基礎設施建設。對于行動能力受限的群體，要通過與市場機制的結合實現技術創新使其能夠有效接收預警信息并采取相關行動。新媒體技術則應積極引入到災害公共預警服務中，深化其與通信服務商的合作，提升災害公共預警效率。作為政府重要公共服務職能的公共預警服務，其作用不能局限于預警信息的制作與發布上，應將其視為一項公共服務，強調政府主體責任，充分利用多元合作供給優勢，為大眾提供有效的災害公共預警服務。

第三，開展脆弱性評估，彌合科學分析與政策產生間的差距，為災害公共預警管理提供全面的決策支撐。目前，人們對于災害問題的認知已經從超自然事件、純自然事件階段步入自然——社會互動影響的階段，自然災害損失已被視為自然危險源與社會互動的結果，社會背景要素對于災害動力學演進及其影響有著重要影響。災害脆弱性研究便是基于以上認知而發展完善起來，如今已成為災害研究領域的重要范式。在自然災害研究中，脆弱性一般被定義為暴露于自然危險源之下而沒有足夠能力來應對其影響，這種影響包括環境、社會、文化、政治、經濟等方面。脆弱性評估是基于本地社會特征強調宏觀災害風險對本地社會影響結果的分析。傳統的災害風險分析是以科學與監測為基礎作出的區域影響評估，對災害影響的范圍、強度、時間等基本信息作出判斷。這種科學分析結果與本地預警管理政策的產生之間存在一定的差距，即宏觀風險分析與本地化政策實踐之間聯系性不足。由此，脆弱性評估可以作為彌合該差距的基本分析工具。在災害公共預警管理中，地方政府及部門應結合災害預警信息與脆弱性評估，有效識別社會脆弱群體、關鍵基礎設施、區域等，為災害公共預警管理決策提供本地知識支撐，有針對性地進行預警與行為干預。另外，鑒于脆弱性評估強調社會背景要素對于災害預警的影響，整合模式下的脆弱性評估需要社會科學的知識參與，力求通過科學、全面、客觀的分析框架完善災害公共預警管理。

第四，以全系統建設視角，整合災害公共預警管理相關機制，提升預警制度績效。災害公共預警管理作為災害管理過程中的一項重要機制，其有效運行離不開災害管理系統中其他機制的支撐與協調。實現災害預警管理目標需要經歷信息感知、態度以及行為轉化等幾個階段，在每一個階段皆受到社會與組織過程的深刻影響。因此，在全系統建設視角下，實現災害公共預警管理目標必須建立并完善相關的管理機制。在預警信息感知階段，為保障預警信息及時準確傳遞，應通過預警服務的治理機構，在多元主體參與背景下，提升預警傳播平臺的傳播廣度與深度，同時通過謠言控制機制來實現雙向溝通過程，及時回應大眾對于災害信息的動態需求，維持正式溝通渠道的有效性。在應災組織層面，為使更多組織參與，實現流暢多元溝通，達到預警系統功能的有效性，要完善統一預警與災情信息系統，構建多層級、多部門參與的風險會商機制。在預警信息態度干預階段，要通過社會災害文化宣傳教育，使人們正確理解災害預警信息，增強災害認知能力;通過改善災害公共預警信息結構，為大眾提供包括災害信息特征、行為指引、疏散場所等全面信息;通過改善政府應急管理組織的災害風險分析方式與工具，增強組織識別與評估脆弱性水平的能力，使組織能夠有效感知風險存在并積極應對。在行動轉變階段，要通過干預社會群體應災社會資本、個體資本、自然資本以及公共資本的自然與社會分配過程，提高社會服務水平，改變群體應災能力與資源可得性差的問題（16）。另外，要把災害預警信息作為應急組織協調聯動的基礎，加大應急管理的財政投入，提升組織應災資源水平，通過有效預案編制、應急演練及組織適應能力建設，實現災害公共預警管理消減災害風險的政策目標。

注釋

①張維平:《政府應急管理預警機制建設創新研究》，《中國行政管理》2009年第8期。②郭明霞、張江波:《重大自然災害的災前預警體系構建研究——5·12汶川大地震的深刻啟示》，《社科縱橫》2009年第7期。③Thomas.E.Drabek.Understanding Disaster Warning Responses.The Social Science Journal，1999，No.3，pp.515—523.④Enrico L.Quarantelli.Evacuation Behavior and Problems:Findings and Implications from the Research Literature，Columbus.OH:Disaster Research Center，Ohio State University，1980.⑤Ronald W.Perry.Evacuation Decision － making in Natural Disasters.Mass Emergencies，1979，Vol.4，pp.25—38.⑥Robert Stallings.Evacuation Behavior at Three Miles Island.International Journal of Mass Emergencies and Disasters，1984，Vol.2，pp.11—26.⑦John Sorensen，Dennis Mileti.Warning and Evacuation:Answering Some Basic Questions.Industrial Crisis Quarterly，1989，Vol.2，pp.195—210.⑧Joanne M.Nigg.Risk Communication and Warning Systems，in T.Horlick － Jones，A.Amendola，R.Casale(eds.)，Natural Risk and Civil Protection.London:E＆FN Spon，1995，pp.369—382.⑨R.E Kasperson，O.Renn，P.Slovic，H.S Brown，J.Emel，R.Goble，J.X.Kasperson，S.Ratick.The Social Amplification of Risk:A Conceptual Framework.Risk Analysis，1988(2)，pp.177—187.⑩P.Slovic，E.U.Weber.Perception of Risk Posed by Extreme Events，Http://www.Ideo.columbia.edu/CHRR/Roundtable/slovic_wp.pdf. （11）Michael Lindell，Ronald Perry.Behavioral Foundations of Community Emergency Planning.Washington:Hemisphere Publishing Company，1992，pp.117—120. （12）Collen Fitzpatrick，Dennis S.Mileti.Public Risk Communication，in Russell R.Dynes，Kathleen J.Tierney(eds.)Disaster，Collective Behavior，and Social Organization.London:Associated University Presses，1994，pp.71—84. （13）Joanne M.Nigg.Risk Communication and Warning Systems，in T.Horlick －Jones，A.Amendola，R.Casale(eds.)，Natural Risk and Civil Protection.London:E＆FN Spon，1995，p.370. （14）嚴新明、童星:《市場失靈和政府失靈的兩種表現及民間組織應對的研究》，《中國行政管理》2010 年第 11 期。 （15）Havidán Rodríguez，Walter Díaz，Benigno Aguirre.Communicating Risk and Warnings:An Integrated and Interdisciplinary Research Approach.University of Delaware，Disaster Research Center，Preliminary Paper，2004，No.337. （16）陶鵬、童星:《分布與消減:災害的群體脆弱性探析——兼論我國災害社會管理的構建》，《蘇州大學學報》(哲學社會科學版)2012年第4期。