從碎片到整合:災(zāi)害公共預(yù)警管理模式的嬗變*

陶鵬 童星

近年來(lái)，我國(guó)災(zāi)害頻發(fā)，災(zāi)害公共預(yù)警成為重要議題。我國(guó)大陸地區(qū)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域關(guān)于災(zāi)害公共預(yù)警研究時(shí)間不長(zhǎng)，尚處于起步階段，具有代表性的是由張維平領(lǐng)銜展開(kāi)的應(yīng)急管理預(yù)警體制與機(jī)制研究①、郭明霞等針對(duì)重大自然災(zāi)害的災(zāi)前預(yù)警體系構(gòu)建研究②等。在國(guó)外，災(zāi)害公共預(yù)警研究主要依循災(zāi)害社會(huì)學(xué)注重群體災(zāi)變行為的研究傳統(tǒng)，既有宏觀理論敘事也有田野研究支撐，尤其在理解個(gè)體疏散行為過(guò)程、保護(hù)措施選擇、預(yù)警體系建設(shè)等方面有頗多建樹(shù)。德拉貝克(Thomas Drabek)對(duì)家庭成員疏散行為進(jìn)行系列研究，重點(diǎn)分析了群體預(yù)警反應(yīng)的影響因素;③克蘭特利(Enrico L.Quarantelli)④、佩瑞(Ronald W.Perry)⑤、斯托林斯(Robert Stallings)⑥、索倫森(John Sorensen)與美爾蒂(Dennis Mileti)⑦以及尼格(Joanne Nigg)⑧等人針對(duì)預(yù)警及其疏散行為進(jìn)行了研究。這些研究成果深刻影響了政策設(shè)計(jì)者對(duì)災(zāi)害公共預(yù)警的認(rèn)識(shí)。基于國(guó)內(nèi)外的研究成果，筆者認(rèn)為，社會(huì)與組織對(duì)災(zāi)害預(yù)警反應(yīng)行為模式的認(rèn)知應(yīng)成為災(zāi)害公共預(yù)警制度設(shè)計(jì)不可忽視的核心問(wèn)題。在多元交叉的學(xué)科背景下，注重預(yù)警反應(yīng)行為對(duì)于預(yù)警政策制定的意義，有利于建構(gòu)更具整合特征的災(zāi)害公共預(yù)警管理模式。

一、災(zāi)害公共預(yù)警:高度復(fù)雜的社會(huì)與組織過(guò)程

災(zāi)害預(yù)警通常被認(rèn)為是在災(zāi)害危險(xiǎn)發(fā)生前，由相關(guān)部門(mén)發(fā)布的緊急信息，以最大程度地消減災(zāi)害損失。傳統(tǒng)災(zāi)害公共預(yù)警管理強(qiáng)調(diào)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)分析基礎(chǔ)上，通過(guò)完善預(yù)警技術(shù)來(lái)保障預(yù)警信息及時(shí)、準(zhǔn)確傳達(dá)。可以看出，傳統(tǒng)的災(zāi)害公共預(yù)警被視為一種技術(shù)話語(yǔ)，以技術(shù)主義研究路線為主。

關(guān)于災(zāi)害公共預(yù)警管理的這種認(rèn)知在20世紀(jì)60年代以后因兩股重要學(xué)術(shù)力量發(fā)生了改變。其一，災(zāi)害公共預(yù)警的社會(huì)科學(xué)研究認(rèn)為，災(zāi)害公共預(yù)警不僅有技術(shù)分析路線，還應(yīng)當(dāng)存在社會(huì)科學(xué)研究空間，透過(guò)社會(huì)心理、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及組織行為視角來(lái)了解個(gè)體、群體以及組織對(duì)于災(zāi)害公共預(yù)警反應(yīng)行為模式，通過(guò)評(píng)估災(zāi)害公共預(yù)警效果以實(shí)現(xiàn)預(yù)警政策優(yōu)化。其二，風(fēng)險(xiǎn)治理理論認(rèn)為，災(zāi)害公共預(yù)警是針對(duì)災(zāi)前狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)告知與行動(dòng)建議，它亦可作為一項(xiàng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)溝通過(guò)程嵌入社會(huì)背景，無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，還是風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大理論⑨，抑或風(fēng)險(xiǎn)的心理測(cè)量范式⑩，都充分演繹了政府、專(zhuān)家、大眾、媒介、文化、社會(huì)、政治、組織以及個(gè)體共同參與而呈現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)溝通的復(fù)雜性。如此，對(duì)于災(zāi)害公共預(yù)警管理概念的認(rèn)知應(yīng)摒棄純技術(shù)性理念，也即是說(shuō)，災(zāi)害公共預(yù)警并非是一個(gè)純技術(shù)問(wèn)題，還應(yīng)是與社會(huì)背景緊密關(guān)聯(lián)的復(fù)雜管理問(wèn)題。災(zāi)害公共預(yù)警管理是通過(guò)有效災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析，及時(shí)、準(zhǔn)確、有效、無(wú)償?shù)貍鬟f預(yù)警信息，促進(jìn)災(zāi)害脆弱群體與組織的風(fēng)險(xiǎn)消減行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其后果的相關(guān)管理機(jī)制的總和。有效的災(zāi)害公共預(yù)警管理必須具備如下內(nèi)容:一是有效預(yù)警信息。災(zāi)害預(yù)警信息必須在科學(xué)、全面的風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)上得出，并能使預(yù)警內(nèi)容被準(zhǔn)確理解與運(yùn)用。二是高效傳播平臺(tái)。通過(guò)整合相關(guān)主體、技術(shù)與機(jī)制創(chuàng)新來(lái)保障災(zāi)害預(yù)警信息高速有效地傳遞到危險(xiǎn)暴露群體。三是風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度轉(zhuǎn)變。通過(guò)社會(huì)與組織災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)文化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)有效風(fēng)險(xiǎn)溝通。四是預(yù)警反應(yīng)能力培育。通過(guò)資源整合與能力建設(shè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)與組織的預(yù)警反應(yīng)行動(dòng)達(dá)成。

基于上述認(rèn)識(shí)，在復(fù)雜社會(huì)條件下，災(zāi)害公共預(yù)警分析模式應(yīng)當(dāng)改變自上而下的、技術(shù)主義的路線，充分考察社會(huì)預(yù)警反應(yīng)行為，將其作為預(yù)警管理績(jī)效的重要影響變量。所謂災(zāi)害預(yù)警反應(yīng)行為是一個(gè)連續(xù)統(tǒng)過(guò)程，即接受、理解、相信、個(gè)人化、決定行動(dòng)。有學(xué)者將社會(huì)預(yù)警反應(yīng)行為過(guò)程劃分為四個(gè)階段:風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)，即是否存在威脅;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即是否需要防護(hù);風(fēng)險(xiǎn)消減，防護(hù)措施是否可行;防護(hù)行動(dòng)，即采取哪些行動(dòng)。（11）按照這種災(zāi)害預(yù)警反應(yīng)行為的時(shí)序邏輯，本文將災(zāi)害預(yù)警反應(yīng)行為過(guò)程結(jié)構(gòu)化為“感知—態(tài)度—行動(dòng)”，即對(duì)預(yù)警信息接收、認(rèn)知以及行動(dòng)達(dá)成的過(guò)程，并通過(guò)事件樹(shù)分析結(jié)構(gòu)來(lái)揭示從信息接收到預(yù)警期望行為達(dá)成的復(fù)雜過(guò)程(見(jiàn)圖1)。需要指出的是，在此過(guò)程中，每個(gè)環(huán)節(jié)的失敗皆可引致預(yù)警管理失靈。例如，在接收預(yù)警信息階段，預(yù)警信息平臺(tái)無(wú)法覆蓋到災(zāi)害脆弱或危險(xiǎn)暴露群體、人們無(wú)法理解預(yù)警信息、以謠言為代表的信息源干擾或?qū)ο嚓P(guān)組織的缺乏信任致使人們不相信預(yù)警信息、危險(xiǎn)暴露群體誤認(rèn)為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與自身無(wú)關(guān)、采取消極與漠視風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度放棄采取保護(hù)、缺乏制定保護(hù)方案的知識(shí)、確定采取行動(dòng)但缺乏資源與能力支持等，這些方面均可導(dǎo)致預(yù)警失敗。只有在諸多階段均朝積極方向發(fā)展才會(huì)促成災(zāi)害公共預(yù)警所期望的風(fēng)險(xiǎn)消減行為的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在政府災(zāi)害公共預(yù)警管理的組織層面，組織間對(duì)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的溝通與協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)也受組織風(fēng)險(xiǎn)感知、態(tài)度以及應(yīng)急行動(dòng)資源與能力的限制，從而影響預(yù)警管理的績(jī)效。

圖1 基于事件樹(shù)分析結(jié)構(gòu)的災(zāi)害公共預(yù)警反應(yīng)行為過(guò)程

可以看出，在災(zāi)害公共預(yù)警反應(yīng)行為過(guò)程中，預(yù)警發(fā)送者、預(yù)警接受者、預(yù)警信息、行動(dòng)資源等要素受作為宏觀管理環(huán)境的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的形塑。有學(xué)者將影響預(yù)警反應(yīng)行為的要素劃分為接受結(jié)構(gòu)要素與發(fā)送結(jié)構(gòu)要素，前者包括社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)心理、感知等，后者包括信息準(zhǔn)確性、明晰性、充足性、指導(dǎo)性、頻率以及信息渠道等。（12）在復(fù)雜性與不確定性交織的社會(huì)背景下，社會(huì)結(jié)構(gòu)、信任狀況、災(zāi)害事件特征、風(fēng)險(xiǎn)感知、資源可得性等要素可能導(dǎo)致預(yù)警信息扭曲與預(yù)警期望行動(dòng)難以達(dá)成。因此，公共預(yù)警過(guò)程可作為災(zāi)害危機(jī)反應(yīng)階段的基礎(chǔ)機(jī)制，預(yù)警過(guò)程不僅僅是一種技術(shù)分析與信息傳播過(guò)程，還應(yīng)當(dāng)是嵌入復(fù)雜社會(huì)結(jié)構(gòu)中并受多主體特征影響的社會(huì)與組織過(guò)程。

二、碎片化傾向:我國(guó)災(zāi)害公共預(yù)警管理的理論檢視

基于“預(yù)防為主”的基本理念，災(zāi)害預(yù)警已成為我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理預(yù)案啟動(dòng)與行動(dòng)響應(yīng)的基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)不斷提高氣象預(yù)警覆蓋率，構(gòu)建了“綠色通道”以提升災(zāi)害預(yù)警發(fā)布效率，致力于提高監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、預(yù)警發(fā)布、基層預(yù)警傳遞以及預(yù)警聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。但是，我國(guó)災(zāi)害公共預(yù)警在運(yùn)行過(guò)程中仍存在諸多困境，體制、認(rèn)知、管理、價(jià)值理念等方面的斷裂導(dǎo)致災(zāi)害公共預(yù)警管理模式碎片化傾向顯著。

第一，公共政策過(guò)程斷裂，預(yù)警政策效果評(píng)估機(jī)制缺失。考察公共預(yù)警有效性的維度不僅在于技術(shù)評(píng)估話語(yǔ)體系，還在于其公共政策話語(yǔ)分析。災(zāi)害公共預(yù)警作為一項(xiàng)公共政策，應(yīng)著力于預(yù)警政策產(chǎn)出與調(diào)適的全過(guò)程，政策效果評(píng)估至關(guān)重要。一般認(rèn)為，災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)由分析(assessment)與傳播(dissemination)（13）兩部分組成，政府部門(mén)發(fā)出災(zāi)害公共預(yù)警并不意味著政策的終結(jié)，而是預(yù)警管理的開(kāi)始。因此，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)各項(xiàng)管理機(jī)制進(jìn)行反思并予以優(yōu)化，把政府災(zāi)害公共預(yù)警評(píng)估作為應(yīng)急系統(tǒng)優(yōu)化的重要面向。從災(zāi)害公共預(yù)警的政策目標(biāo)來(lái)看，其試圖通過(guò)及時(shí)、全面、準(zhǔn)確發(fā)布預(yù)警信息，達(dá)到人們采取合理措施消減災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與損失的目的，這也意味著，災(zāi)害公共預(yù)警政策還應(yīng)注重預(yù)警反應(yīng)行為的反饋，以便作出符合現(xiàn)實(shí)情況的政策調(diào)適。但是，我國(guó)災(zāi)害公共預(yù)警政策強(qiáng)調(diào)預(yù)警信息制定與發(fā)布過(guò)程，對(duì)于預(yù)警信息利用率、預(yù)警反應(yīng)行為變化等應(yīng)用效果評(píng)估缺乏有效聚焦。這種預(yù)警政策效果評(píng)估機(jī)制的缺失使得災(zāi)害公共預(yù)警政策的有效性難以維持，缺乏彈性適應(yīng)能力的預(yù)警政策在面臨動(dòng)態(tài)變化的外部環(huán)境時(shí)極有可能產(chǎn)生失靈。在災(zāi)害公共預(yù)警語(yǔ)境下，群體心理與行為維度的預(yù)警信息應(yīng)用效果評(píng)估的缺乏，必然導(dǎo)致災(zāi)害公共預(yù)警政策評(píng)估停留在預(yù)警技術(shù)與管理結(jié)構(gòu)層面，難以從社會(huì)背景層面深入審視政策效果，從而使災(zāi)害公共預(yù)警政策過(guò)程呈現(xiàn)碎片形態(tài)。

第二，災(zāi)害公共預(yù)警政策公共性不彰，制度價(jià)值基點(diǎn)扭曲。災(zāi)害管理作為一種針對(duì)公共問(wèn)題的政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、修訂的公共政策過(guò)程，它不僅關(guān)注災(zāi)害管理的過(guò)程性、技術(shù)性、執(zhí)行性、科學(xué)性問(wèn)題，還應(yīng)關(guān)注災(zāi)害管理的價(jià)值問(wèn)題。災(zāi)害公共預(yù)警政策價(jià)值基點(diǎn)乃是公共性，公共品屬性是考察災(zāi)害公共預(yù)警的基本維度。一般認(rèn)為，市場(chǎng)可以高效率地供給私人物品，但對(duì)公共物品供給存在失靈，于是，政府介入其中并起核心作用。災(zāi)害公共預(yù)警信息的技術(shù)性、無(wú)償性使得政府部門(mén)成為其基本配置主體，而政府亦存在失靈情形，如在一些災(zāi)害過(guò)程中災(zāi)害公共預(yù)警信息的有效性、無(wú)償性存在諸多問(wèn)題。在2012年“7·21”北京暴雨災(zāi)害中民眾手機(jī)接收預(yù)警信息率較低，輿論焦點(diǎn)集中于預(yù)警服務(wù)無(wú)償性與預(yù)警技術(shù)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，即為一例。其實(shí)，制度與技術(shù)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)是價(jià)值理念的變化，政府部門(mén)的公共性價(jià)值理念認(rèn)識(shí)決定了災(zāi)害公共預(yù)警制度的發(fā)展。災(zāi)害公共預(yù)警領(lǐng)域若拒斥與市場(chǎng)、社會(huì)的合作，排斥多元主體力量的加入，其結(jié)果會(huì)使災(zāi)害公共預(yù)警政策難以彰顯，公共性價(jià)值目標(biāo)難以有效實(shí)現(xiàn)。

第三，災(zāi)害公共預(yù)警政策缺乏脆弱性分析，社會(huì)服務(wù)性不足。公共政策是對(duì)權(quán)利、資源、政策、服務(wù)以公正、公平、公開(kāi)為導(dǎo)向的價(jià)值分配，它追求公共利益最大化目標(biāo)。但目前政府行為往往具有“趨中性”，即政府出臺(tái)政策、提供服務(wù)時(shí)難以照顧到一些特殊的邊緣群體，或者只考慮到這些群體的一般性需求，難以顧及他們的某些特殊需求。（14）如前所述，災(zāi)害公共預(yù)警過(guò)程是一個(gè)高度復(fù)雜的社會(huì)過(guò)程，“人們的預(yù)警反應(yīng)行為受到人口、社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、心理等多重要素影響”（15），有效的災(zāi)害公共預(yù)警必須考慮群體的個(gè)人與社會(huì)特征以促成預(yù)警期望行為的實(shí)現(xiàn)。但從我國(guó)災(zāi)害公共預(yù)警管理特征來(lái)看，一方面，公共預(yù)警仍強(qiáng)調(diào)以技術(shù)路線為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析，忽視了本地化、群體化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)暴露情形分析。當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系還未實(shí)現(xiàn)與災(zāi)害的社會(huì)脆弱性評(píng)估相結(jié)合，無(wú)法有效“瞄準(zhǔn)”災(zāi)害脆弱性群體，從而影響了災(zāi)害公共預(yù)警效率。另一方面，災(zāi)害社會(huì)脆弱性評(píng)估體系的缺乏影響了災(zāi)害公共預(yù)警的社會(huì)服務(wù)性。當(dāng)前，我國(guó)災(zāi)害公共預(yù)警尚處在擴(kuò)大覆蓋面階段，重點(diǎn)是加強(qiáng)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)預(yù)警信息接收終端建設(shè)以提升基層預(yù)警信息的接收傳遞能力，而針對(duì)老、弱、病、殘、孕等災(zāi)害脆弱群體與邊疆、少數(shù)民族、貧困地區(qū)災(zāi)害脆弱性程度較高地區(qū)，個(gè)性化的預(yù)警服務(wù)制度與技術(shù)尚未納入預(yù)警制度建構(gòu)，災(zāi)害公共預(yù)警的社會(huì)服務(wù)特征有待提升。

第四，人文社會(huì)科學(xué)知識(shí)體系利用度不高，預(yù)警政策的社會(huì)屬性不足。社會(huì)科學(xué)關(guān)于災(zāi)害問(wèn)題的研究尤其是災(zāi)害社會(huì)屬性的分析對(duì)于災(zāi)害認(rèn)知與實(shí)踐意義重大，彌補(bǔ)了災(zāi)害自然科學(xué)——技術(shù)工程研究傳統(tǒng)的不足，為災(zāi)害研究的全面發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。科學(xué)技術(shù)傳統(tǒng)關(guān)注災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其影響強(qiáng)度、范圍、時(shí)長(zhǎng)等問(wèn)題，社會(huì)科學(xué)災(zāi)害研究傳統(tǒng)則著力于人類(lèi)災(zāi)害預(yù)警反應(yīng)行為模式及其深層影響要素。災(zāi)害公共預(yù)警政策作為災(zāi)害自然屬性與社會(huì)屬性相交叉的典型領(lǐng)域，其機(jī)制設(shè)計(jì)并非科學(xué)技術(shù)傳統(tǒng)“獨(dú)占”之領(lǐng)域，還需要社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的知識(shí)支撐。當(dāng)前，我國(guó)災(zāi)害公共預(yù)警政策在產(chǎn)生過(guò)程中，并未充分發(fā)揮社會(huì)科學(xué)研究者的作用，預(yù)警政策中的知識(shí)體系存在斷裂情況。這其中原因比較復(fù)雜:一方面，災(zāi)害管理研究與實(shí)踐在災(zāi)害概念的認(rèn)識(shí)上存在偏誤，使得災(zāi)害被限定為純自然過(guò)程事件，而社會(huì)背景在災(zāi)害結(jié)果產(chǎn)生過(guò)程中的負(fù)面作用被忽視，災(zāi)害的社會(huì)屬性未得到足夠關(guān)注;另一方面，當(dāng)前我國(guó)災(zāi)害社會(huì)科學(xué)研究尚處在起步發(fā)展階段，災(zāi)害基礎(chǔ)理論與相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究還未充分發(fā)展并本土化，使得災(zāi)害社會(huì)科學(xué)研究知識(shí)體系未能較好地服務(wù)于災(zāi)害公共預(yù)警研究、設(shè)計(jì)以及應(yīng)用領(lǐng)域。知識(shí)體系斷裂的影響集中體現(xiàn)在災(zāi)害公共預(yù)警政策難以與社會(huì)文化、預(yù)警反應(yīng)行為、期望預(yù)警行為、預(yù)警社會(huì)服務(wù)性等方面緊密結(jié)合，難以與本地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治背景相適應(yīng)。

第五，災(zāi)害公共預(yù)警與整體應(yīng)急反應(yīng)體系缺乏整合，預(yù)警管理效率不高。災(zāi)害公共預(yù)警具有預(yù)防性與主動(dòng)性，預(yù)警部門(mén)與應(yīng)災(zāi)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)整合問(wèn)題是整體應(yīng)急管理體系成敗的關(guān)鍵。一旦災(zāi)害事件出現(xiàn)，各類(lèi)應(yīng)災(zāi)組織與機(jī)構(gòu)便開(kāi)始啟動(dòng)非常態(tài)運(yùn)作機(jī)制以應(yīng)對(duì)危機(jī)，災(zāi)害預(yù)警信息作為劃分應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別、方式的決策依據(jù)，成為應(yīng)急管理組織在組織結(jié)構(gòu)和功能上與災(zāi)害危機(jī)相適應(yīng)的重要紐帶。而我國(guó)目前災(zāi)害公共預(yù)警與諸多應(yīng)急管理機(jī)制之間缺乏必要的整合與協(xié)調(diào)。一是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)會(huì)商制度尚需優(yōu)化。現(xiàn)代社會(huì)不確定性劇增，災(zāi)害危機(jī)呈現(xiàn)復(fù)雜化特征，很難僅從某一部門(mén)的技術(shù)話語(yǔ)來(lái)推斷整體風(fēng)險(xiǎn)及其結(jié)果，因此，風(fēng)險(xiǎn)溝通成為現(xiàn)代組織協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)的基礎(chǔ)。目前，面對(duì)災(zāi)害危機(jī)事件，我國(guó)公共預(yù)警存在參與部門(mén)范圍不夠廣泛、多領(lǐng)域?qū)W者與專(zhuān)家尚未加入、大眾參與機(jī)制不足等問(wèn)題，這導(dǎo)致部門(mén)間風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知差距加大、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與溝通局面尚未形成、災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)難以被利用。二是預(yù)案管理與災(zāi)害預(yù)警結(jié)合不夠緊密。在災(zāi)害預(yù)警中，預(yù)案管理難以依據(jù)相應(yīng)的預(yù)警級(jí)別并結(jié)合本部門(mén)、本地區(qū)的災(zāi)害影響特征作出風(fēng)險(xiǎn)分析，使得應(yīng)急管理失去預(yù)案基礎(chǔ)。三是謠言控制機(jī)制、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)文化培育機(jī)制以及應(yīng)急資源投入與能力建設(shè)機(jī)制不夠健全。這使得災(zāi)害公共預(yù)警管理失去整體應(yīng)急管理系統(tǒng)的有效支撐，導(dǎo)致災(zāi)害預(yù)警信息低效甚至無(wú)效。

三、整合模式:災(zāi)害公共預(yù)警管理的必然選擇

上述災(zāi)害公共預(yù)警管理的碎片化傾向?qū)е缕涔芾韮r(jià)值、目標(biāo)、模式以及治理結(jié)構(gòu)存在偏差。這種狀況使得基于整合范式的災(zāi)害研究與管理應(yīng)用受到廣泛重視。尤其在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不確定性劇增以及全球治理革命的宏觀背景下，災(zāi)害公共預(yù)警管理的整合模式為災(zāi)害公共預(yù)警走向有效管理提供了基本發(fā)展框架(見(jiàn)圖2)。

圖2 整合式災(zāi)害公共預(yù)警管理機(jī)制構(gòu)成

整合式災(zāi)害公共預(yù)警管理機(jī)制的建構(gòu)是以災(zāi)害預(yù)警反應(yīng)過(guò)程為基礎(chǔ)，充分聚焦復(fù)雜的組織與社會(huì)過(guò)程，針對(duì)預(yù)警信息、感知、態(tài)度以及行動(dòng)的連續(xù)統(tǒng)干預(yù)過(guò)程，體現(xiàn)災(zāi)害預(yù)警作為公共政策的本質(zhì)屬性。首先，從災(zāi)害預(yù)警信息來(lái)看，作為預(yù)警政策制定階段，預(yù)警信息在整合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析與脆弱性評(píng)估的基礎(chǔ)上，科學(xué)全面地分析災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其可能后果，并有針對(duì)性地瞄準(zhǔn)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)、脆弱人群、基礎(chǔ)設(shè)施等。其次，在組織與社會(huì)預(yù)警信息感知階段，分別建構(gòu)組織風(fēng)險(xiǎn)會(huì)商與風(fēng)險(xiǎn)溝通管理機(jī)制，排除由于組織與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)溝通不暢所帶來(lái)的阻滯影響，保障預(yù)警信息及時(shí)、準(zhǔn)確、無(wú)償、有效地傳遞到組織與社會(huì)群體。再次，在風(fēng)險(xiǎn)感知管理基礎(chǔ)上，通過(guò)教育與宣傳機(jī)制建設(shè)推動(dòng)社會(huì)整體災(zāi)害文化的轉(zhuǎn)變以及組織風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與評(píng)估能力的提升，從根本上矯正組織與社會(huì)對(duì)于災(zāi)害預(yù)警信息的認(rèn)知態(tài)度。最后，在預(yù)警反應(yīng)行動(dòng)階段，分別建構(gòu)相關(guān)應(yīng)急能力培育與資源投入機(jī)制，以改進(jìn)組織與社會(huì)群體應(yīng)災(zāi)資源與能力不足現(xiàn)狀，同時(shí)通過(guò)預(yù)警政策效果評(píng)估和反饋實(shí)現(xiàn)災(zāi)害公共預(yù)警政策優(yōu)化。具體來(lái)說(shuō)，整合式災(zāi)害公共預(yù)警管理應(yīng)從管理過(guò)程、價(jià)值目標(biāo)、決策以及應(yīng)急系統(tǒng)層面進(jìn)行整合。

第一，將連續(xù)統(tǒng)、動(dòng)態(tài)性的管理過(guò)程作為整合式災(zāi)害公共預(yù)警管理的本質(zhì)。災(zāi)害公共預(yù)警管理必須服從其管理屬性。傳統(tǒng)預(yù)警管理模式的管理過(guò)程主要體現(xiàn)為危險(xiǎn)源分析、發(fā)布，預(yù)警信息的制定與發(fā)布成為制度的全部，忽視了評(píng)估、反饋對(duì)于管理的意義，割裂了完整的政策過(guò)程。災(zāi)害公共預(yù)警的本質(zhì)目的是消減災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其損失，預(yù)警反應(yīng)作為評(píng)估預(yù)警信息有效性的核心維度，為預(yù)警機(jī)制的完善與創(chuàng)新提供了基本參考。在整合模式下，災(zāi)害公共預(yù)警管理過(guò)程表現(xiàn)為危險(xiǎn)源分析與發(fā)布、預(yù)警反應(yīng)評(píng)估、政策優(yōu)化，其中預(yù)警反應(yīng)評(píng)估聚焦群體與政府部門(mén)的預(yù)警反應(yīng)行為，群體的災(zāi)害預(yù)警信息感知、態(tài)度以及行動(dòng)層面成為管理的重點(diǎn)。如群體從正式渠道接收到的預(yù)警信息是否準(zhǔn)確及時(shí)、是否收到來(lái)自其他信息渠道的信息等，群體在接收到預(yù)警信息后是否理解信息內(nèi)容以及風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度差異如何、在正確有效感知風(fēng)險(xiǎn)并傾向采取保護(hù)行動(dòng)后是否受到資源與行動(dòng)能力上的限制等，這些均為公共預(yù)警管理的重點(diǎn)。在政府部門(mén)的災(zāi)害預(yù)警反應(yīng)層面，在接收到預(yù)警信息后部門(mén)內(nèi)部是否形成相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)消減行動(dòng)，災(zāi)害預(yù)警信息對(duì)于政府應(yīng)急管理體系的支撐效果如何，部門(mén)間在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)會(huì)商、疏散行動(dòng)、資源調(diào)配與供給等方面是否形成協(xié)調(diào)合作等，也是公共預(yù)警管理的重要方面。整合式災(zāi)害公共預(yù)警管理強(qiáng)調(diào)以人為本的理念，將政策評(píng)估機(jī)制納入預(yù)警管理過(guò)程，在全過(guò)程、動(dòng)態(tài)循環(huán)中完成預(yù)警政策與災(zāi)害危機(jī)的適應(yīng)。

第二，以公共性為基礎(chǔ)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提升災(zāi)害公共預(yù)警的社會(huì)服務(wù)與創(chuàng)新能力。在整合模式下，強(qiáng)調(diào)以公共性為制度的價(jià)值基點(diǎn)，可以防止災(zāi)害公共預(yù)警管理出現(xiàn)價(jià)值偏離。因此，要堅(jiān)持預(yù)警服務(wù)公益無(wú)償原則，同時(shí)防止政府失靈情形，充分將市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制吸納到災(zāi)害公共預(yù)警服務(wù)供給體系中。在災(zāi)害需求方面，預(yù)警信息傳播應(yīng)顧及群體的地理、人口學(xué)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征，我國(guó)應(yīng)推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變以增強(qiáng)災(zāi)害公共預(yù)警對(duì)于群體多樣化、個(gè)性化需要的回應(yīng)能力，尤其是對(duì)在預(yù)警信息接收、風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度以及行動(dòng)能力方面欠缺的災(zāi)害脆弱群體需求的回應(yīng)能力。另外，多主體參與模式下的政策與技術(shù)創(chuàng)新能力優(yōu)勢(shì)顯著，對(duì)于公共服務(wù)水平低下的偏遠(yuǎn)地區(qū)，要強(qiáng)化財(cái)政支出的公共特征，同時(shí)發(fā)揮社會(huì)力量參與預(yù)警基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于行動(dòng)能力受限的群體，要通過(guò)與市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新使其能夠有效接收預(yù)警信息并采取相關(guān)行動(dòng)。新媒體技術(shù)則應(yīng)積極引入到災(zāi)害公共預(yù)警服務(wù)中，深化其與通信服務(wù)商的合作，提升災(zāi)害公共預(yù)警效率。作為政府重要公共服務(wù)職能的公共預(yù)警服務(wù)，其作用不能局限于預(yù)警信息的制作與發(fā)布上，應(yīng)將其視為一項(xiàng)公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府主體責(zé)任，充分利用多元合作供給優(yōu)勢(shì)，為大眾提供有效的災(zāi)害公共預(yù)警服務(wù)。

第三，開(kāi)展脆弱性評(píng)估，彌合科學(xué)分析與政策產(chǎn)生間的差距，為災(zāi)害公共預(yù)警管理提供全面的決策支撐。目前，人們對(duì)于災(zāi)害問(wèn)題的認(rèn)知已經(jīng)從超自然事件、純自然事件階段步入自然——社會(huì)互動(dòng)影響的階段，自然災(zāi)害損失已被視為自然危險(xiǎn)源與社會(huì)互動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)背景要素對(duì)于災(zāi)害動(dòng)力學(xué)演進(jìn)及其影響有著重要影響。災(zāi)害脆弱性研究便是基于以上認(rèn)知而發(fā)展完善起來(lái)，如今已成為災(zāi)害研究領(lǐng)域的重要范式。在自然災(zāi)害研究中，脆弱性一般被定義為暴露于自然危險(xiǎn)源之下而沒(méi)有足夠能力來(lái)應(yīng)對(duì)其影響，這種影響包括環(huán)境、社會(huì)、文化、政治、經(jīng)濟(jì)等方面。脆弱性評(píng)估是基于本地社會(huì)特征強(qiáng)調(diào)宏觀災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)本地社會(huì)影響結(jié)果的分析。傳統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析是以科學(xué)與監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)作出的區(qū)域影響評(píng)估，對(duì)災(zāi)害影響的范圍、強(qiáng)度、時(shí)間等基本信息作出判斷。這種科學(xué)分析結(jié)果與本地預(yù)警管理政策的產(chǎn)生之間存在一定的差距，即宏觀風(fēng)險(xiǎn)分析與本地化政策實(shí)踐之間聯(lián)系性不足。由此，脆弱性評(píng)估可以作為彌合該差距的基本分析工具。在災(zāi)害公共預(yù)警管理中，地方政府及部門(mén)應(yīng)結(jié)合災(zāi)害預(yù)警信息與脆弱性評(píng)估，有效識(shí)別社會(huì)脆弱群體、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域等，為災(zāi)害公共預(yù)警管理決策提供本地知識(shí)支撐，有針對(duì)性地進(jìn)行預(yù)警與行為干預(yù)。另外，鑒于脆弱性評(píng)估強(qiáng)調(diào)社會(huì)背景要素對(duì)于災(zāi)害預(yù)警的影響，整合模式下的脆弱性評(píng)估需要社會(huì)科學(xué)的知識(shí)參與，力求通過(guò)科學(xué)、全面、客觀的分析框架完善災(zāi)害公共預(yù)警管理。

第四，以全系統(tǒng)建設(shè)視角，整合災(zāi)害公共預(yù)警管理相關(guān)機(jī)制，提升預(yù)警制度績(jī)效。災(zāi)害公共預(yù)警管理作為災(zāi)害管理過(guò)程中的一項(xiàng)重要機(jī)制，其有效運(yùn)行離不開(kāi)災(zāi)害管理系統(tǒng)中其他機(jī)制的支撐與協(xié)調(diào)。實(shí)現(xiàn)災(zāi)害預(yù)警管理目標(biāo)需要經(jīng)歷信息感知、態(tài)度以及行為轉(zhuǎn)化等幾個(gè)階段，在每一個(gè)階段皆受到社會(huì)與組織過(guò)程的深刻影響。因此，在全系統(tǒng)建設(shè)視角下，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害公共預(yù)警管理目標(biāo)必須建立并完善相關(guān)的管理機(jī)制。在預(yù)警信息感知階段，為保障預(yù)警信息及時(shí)準(zhǔn)確傳遞，應(yīng)通過(guò)預(yù)警服務(wù)的治理機(jī)構(gòu)，在多元主體參與背景下，提升預(yù)警傳播平臺(tái)的傳播廣度與深度，同時(shí)通過(guò)謠言控制機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)雙向溝通過(guò)程，及時(shí)回應(yīng)大眾對(duì)于災(zāi)害信息的動(dòng)態(tài)需求，維持正式溝通渠道的有效性。在應(yīng)災(zāi)組織層面，為使更多組織參與，實(shí)現(xiàn)流暢多元溝通，達(dá)到預(yù)警系統(tǒng)功能的有效性，要完善統(tǒng)一預(yù)警與災(zāi)情信息系統(tǒng)，構(gòu)建多層級(jí)、多部門(mén)參與的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)商機(jī)制。在預(yù)警信息態(tài)度干預(yù)階段，要通過(guò)社會(huì)災(zāi)害文化宣傳教育，使人們正確理解災(zāi)害預(yù)警信息，增強(qiáng)災(zāi)害認(rèn)知能力;通過(guò)改善災(zāi)害公共預(yù)警信息結(jié)構(gòu)，為大眾提供包括災(zāi)害信息特征、行為指引、疏散場(chǎng)所等全面信息;通過(guò)改善政府應(yīng)急管理組織的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析方式與工具，增強(qiáng)組織識(shí)別與評(píng)估脆弱性水平的能力，使組織能夠有效感知風(fēng)險(xiǎn)存在并積極應(yīng)對(duì)。在行動(dòng)轉(zhuǎn)變階段，要通過(guò)干預(yù)社會(huì)群體應(yīng)災(zāi)社會(huì)資本、個(gè)體資本、自然資本以及公共資本的自然與社會(huì)分配過(guò)程，提高社會(huì)服務(wù)水平，改變?nèi)后w應(yīng)災(zāi)能力與資源可得性差的問(wèn)題（16）。另外，要把災(zāi)害預(yù)警信息作為應(yīng)急組織協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)，加大應(yīng)急管理的財(cái)政投入，提升組織應(yīng)災(zāi)資源水平，通過(guò)有效預(yù)案編制、應(yīng)急演練及組織適應(yīng)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害公共預(yù)警管理消減災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的政策目標(biāo)。

注釋

①?gòu)埦S平:《政府應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制建設(shè)創(chuàng)新研究》，《中國(guó)行政管理》2009年第8期。②郭明霞、張江波:《重大自然災(zāi)害的災(zāi)前預(yù)警體系構(gòu)建研究——5·12汶川大地震的深刻啟示》，《社科縱橫》2009年第7期。③Thomas.E.Drabek.Understanding Disaster Warning Responses.The Social Science Journal，1999，No.3，pp.515—523.④Enrico L.Quarantelli.Evacuation Behavior and Problems:Findings and Implications from the Research Literature，Columbus.OH:Disaster Research Center，Ohio State University，1980.⑤Ronald W.Perry.Evacuation Decision － making in Natural Disasters.Mass Emergencies，1979，Vol.4，pp.25—38.⑥Robert Stallings.Evacuation Behavior at Three Miles Island.International Journal of Mass Emergencies and Disasters，1984，Vol.2，pp.11—26.⑦John Sorensen，Dennis Mileti.Warning and Evacuation:Answering Some Basic Questions.Industrial Crisis Quarterly，1989，Vol.2，pp.195—210.⑧Joanne M.Nigg.Risk Communication and Warning Systems，in T.Horlick － Jones，A.Amendola，R.Casale(eds.)，Natural Risk and Civil Protection.London:E＆FN Spon，1995，pp.369—382.⑨R.E Kasperson，O.Renn，P.Slovic，H.S Brown，J.Emel，R.Goble，J.X.Kasperson，S.Ratick.The Social Amplification of Risk:A Conceptual Framework.Risk Analysis，1988(2)，pp.177—187.⑩P.Slovic，E.U.Weber.Perception of Risk Posed by Extreme Events，Http://www.Ideo.columbia.edu/CHRR/Roundtable/slovic_wp.pdf. （11）Michael Lindell，Ronald Perry.Behavioral Foundations of Community Emergency Planning.Washington:Hemisphere Publishing Company，1992，pp.117—120. （12）Collen Fitzpatrick，Dennis S.Mileti.Public Risk Communication，in Russell R.Dynes，Kathleen J.Tierney(eds.)Disaster，Collective Behavior，and Social Organization.London:Associated University Presses，1994，pp.71—84. （13）Joanne M.Nigg.Risk Communication and Warning Systems，in T.Horlick －Jones，A.Amendola，R.Casale(eds.)，Natural Risk and Civil Protection.London:E＆FN Spon，1995，p.370. （14）嚴(yán)新明、童星:《市場(chǎng)失靈和政府失靈的兩種表現(xiàn)及民間組織應(yīng)對(duì)的研究》，《中國(guó)行政管理》2010 年第 11 期。 （15）Havidán Rodríguez，Walter Díaz，Benigno Aguirre.Communicating Risk and Warnings:An Integrated and Interdisciplinary Research Approach.University of Delaware，Disaster Research Center，Preliminary Paper，2004，No.337. （16）陶鵬、童星:《分布與消減:災(zāi)害的群體脆弱性探析——兼論我國(guó)災(zāi)害社會(huì)管理的構(gòu)建》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第4期。