我國公共事業民營化面臨的問題及解決措施

摘 要：在公共服務的供給上更多地依賴于市場，更少地依賴于政府是我國公共事業民營化的核心理念。在中國公共事業民營化在眾多領域得到了廣泛的實踐。但是，民營化優勢的發揮有其特定的需求，政府能力的不足、市場發育的不成熟和第三部門發展的不充分成為制約中國公共事業民營化改革的重要障礙。為此，需要在中國公共事業民營化改革中引入新的發展戰略，即核心戰略、競爭戰略，以便有效地發揮民營化的優勢，同時更好地彰顯出公共服務的公共性價值。

關鍵詞：公共事業；民營化；問題；解決辦法

0 前言

民營化指通過減少或限制政府當局在使用社會資源生產產品和提供服務中的職責來增加私營企業在這些事務中的職責的一切行為和倡議。國內學者認為這場聲勢浩大的民營化浪潮體現了全球范圍內公共行政改革的主旨即“政府的退縮和市場價值的回歸”。當前，這股民營化浪潮已波及并影響到中國公共部門改革，成為推進中國公共事業改革的一條重要路徑。然受制于多種因素的制約，中國公共事業民營化的成效總體上不太理想。為此，有必要審視和厘清中國公共事業民營化改革所面臨的障礙，通過導入新的戰略，尋求突破，以期更好地推進中國公共事業民營化改革的進程。

1 我國公共事業民營化面臨的問題

民營化的興起帶有強烈的功利色彩，民營化是西方國家為應對“管理危機、信任危機與財政危機”的背景下選擇的改革策略，民營化為改善公共部門的績效帶來了希望，但是，民營化改革并不必然帶來管理效率的提高和公共服務品質的改善，因為民營化有其特定的適用條件。

西方國家改革的經驗表明：成功的民營化不僅需要有強有力的政府，而且還要求有成熟的市場以及發達的第三部門。相形之下，中國公共事業民營化改革所面臨的外部條件存在著明顯的缺陷與不足。

1.1 政府能力不足

（1）政策與法規失衡。公共事業的改革涉及到一系列權力和利益關系的調整，改制后公共事業又面臨著新的運營方式下的整體協調問題，需要政府進行新的制度設計，并憑借國家權威強制性地推行。這種新的制度安排首先表現為制定完善的政策與法規。我國政府在法規與政策層面的作用還遠未發揮出來，突出的表現為：法規政策不到位，法規、政策滯后現象嚴重；法規、政策的規定過于寬泛，不夠具體，缺乏應有的可操作性等。以前的《鐵路法》 《電力法》 《郵政法》 《航空法》 《電信法》和《城市供水條例》等法規均無法適應當前形勢發展的需要，必須盡早制定和修改各壟斷行業的法律法規，出臺《水法》 《煤氣法》等專門法律，否則，法規與政策的失衡與缺失必將成為民營化的絆腳石。

（2）政府監管能力薄弱。政府監管是公共事業民營化后政府亟待加強的職能，也是政府能力的集中體現。如果民營化后政府監管職能出現缺位或越位的話，其結果不但會損害到社會公眾（消費者）的切身利益，而且也會損害到民營化后企業的利益，因為政府監管不力會導致市場競爭的無序，市場的無序競爭最終又會損害到企業的利益，最終會轉嫁給無辜的公眾。

1.2 市場發育不夠成熟

民營化的局限要求必須建立一種真正的競爭機制，因為經濟效率更取決于競爭，而不僅僅取決于所有制的性質。如果競爭不夠充分，就要擴大競爭，這并不是一件容易的事，而競爭的充分與否顯然與市場發育的成熟與否有著密不可分的關系。一個健全、完善的市場是公共事業民營化推行的必備條件，這不僅有其理論上的依據，也被西方國家民營化改革的實踐所廣為證實。我國市場的發育較之西方發達國家顯然還存在較大的差距，這種差距無疑會影響到我國公共事業民營化改革的推行，并容易導致現實操作過程中種種違規與腐敗現象的

出現。

我國市場經濟體制的建設只有短短的二十幾年的時間，許多方面尚處在發展與完善之中，遠未成熟。所以，要本著一種審慎的態度推行公共事業民營化改革，不能冒然的一哄而上。正如Osborne所指出的那樣：如果民營化不夠謹慎的話，民營化計劃就會遇上負面環境，民營化的結果將可能會適得其反。

1.3 第三部門發展不充分

公共事業民營化改革的核心做法是把政府的部分職能剝離出來，轉而尋求政府以外的其他組織來承擔相應的職能，以期實現低成本、高效率地提供公共物品。但是，這一改革目標的實現有賴于一個健康、成熟的市場和發達的第三部門。改革開放以來，我國第三部門進入了一個快速發展的時期。但是，數據增長的背后卻掩蓋不了我國第三部門發展的艱難處境：一方面，大量的非營利組織還很難真正成為獨立于政府的自治組織，尤其進入法律登記體系的非營利組織，許多還保留著政府或事業單位的色彩；而一些具有獨立性的社會自發組織，被排除在法律體系之外，生存空間受限。另一方面，管理和社會監督機制很不健全，存在較嚴重的非營利組織的營利行為，影響了非營利組織的社會公信度。

2 我國公共事業民營化的戰略

2.1 核心戰略：明確民營化改革的根本目標

重塑公共事業民營化的首要戰略就是要明確公共事業民營化的根本目標——改善公共服務的品質，提高公共服務的績效。不論公共事業改革采用何種民營化的形式，都必須始終以這個目標為中心，永遠不能背離這個目標。政府在公共事業民營化過程中必須保持清醒的認識：民營化本身不是目的，民營化只是一個手段而已，衡量公共事業民營化成功與否的標準不在于民營化之于公共事業部門產權的變更，而在于民營化之于公共服務品質與效率的改善。因此，核心戰略是民營化發展戰略體系中的關鍵之所在。

2.2 競爭戰略：用競爭驅動公共服務

民營化的過程常常伴隨著產權的變更，以至于很多人把民營化的優勢歸功于產權的安排。事實上，這是一種錯誤的認識，民營化的成功與否不在于產權的公共對私有，而取決于公共服務供給中的壟斷與競爭。傳統公共服務模式的失敗在相當程度上得歸咎于公共服務安排中公共部門的壟斷地位，解決和根治這些問題的根本出路在于打破傳統公共服務模式中的壟斷格局，通過引入競爭機制，利用市場的力量迫使公共服務部門專注于成本的降低、效率的提高和服務態度的

改善。

參考文獻

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作者簡介

黃凌梅（1992—），男，漢族，籍貫河南省汝州市，現為鄭州大學公共管理學院公共事業管理專業專業2010級本科學生。