中國分稅制下的中央與地方關(guān)系

摘 要：分稅制作為我國的一大創(chuàng)舉，是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和公共財(cái)政理論要求的，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家運(yùn)用財(cái)政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控較為成功的做法。在此條件下，中央與地方間的權(quán)力得到了進(jìn)一步的規(guī)定，其關(guān)系得到了進(jìn)一步的調(diào)整

關(guān)鍵詞：分稅制；中央；地方

分稅制是指在國家各級(jí)政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上，按照事權(quán)和稅制財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，結(jié)合稅種的特性，劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入，并輔之以補(bǔ)助制的預(yù)算管理體制模式。

改革開放以來，我國中央與地方關(guān)系有了較大變化，主要表現(xiàn)為中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化。對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革而言，能否處理好中央與地方的關(guān)系，直接影響到我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是互相封鎖的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。最理想的中央與地方關(guān)系應(yīng)該是平衡與協(xié)調(diào)關(guān)系。在權(quán)力分配上，既能保證中央政府有足夠的力量治理好全國，又能保障地方有適度的權(quán)力建設(shè)好地方。任何一方的權(quán)力過大或過小，都將破壞權(quán)力的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。中央的權(quán)力過大，影響地方的建設(shè)與發(fā)展；地方的權(quán)力過大，則威脅中央的治理。1992年之前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮兩個(gè)積極性，其結(jié)果是以權(quán)力下放、地方分權(quán)為主，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但一定程度上削弱了中央的宏觀調(diào)控能力；之后，為了改變改革開放以來由于實(shí)行行政放權(quán)而帶來的中央宏觀調(diào)控能力削弱和地方保護(hù)主義盛行的狀況，1994年新的財(cái)政體制分稅制及其他管理體制的實(shí)行，使中央與地方關(guān)系的調(diào)整與改革以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向，標(biāo)志著建立新型中央與地方關(guān)系的改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。分稅制的一個(gè)明顯特點(diǎn)，就是擴(kuò)大了地方固定收入的范圍。這有利于促進(jìn)地方合理地組織經(jīng)濟(jì)，有效地利用資源，提高經(jīng)濟(jì)效益，最終做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、稅收上的積極性。分稅制是一次重大的制度創(chuàng)新，它改變了中央與地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方對(duì)于中央財(cái)政的依賴度，明顯強(qiáng)化和改善了中央宏觀調(diào)控能力。

我國在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，既不能走計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那種死氣沉沉的老路子，也不能盲目效仿資本主義國家太過自由散漫的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上國家的宏觀調(diào)控就顯得尤為重要，而分稅制也恰恰適應(yīng)了這種要求，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求財(cái)力相對(duì)分散，而宏觀調(diào)控又要求財(cái)力相對(duì)集中，這種集中與分散的關(guān)系問題，反映到財(cái)政管理體制上就是中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問題。

分稅制的實(shí)質(zhì)主要表現(xiàn)為按照稅種劃分稅權(quán)，分級(jí)管理。其中，稅權(quán)是政府管理涉稅事宜的所有權(quán)利的統(tǒng)稱，主要包括稅法立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)。分稅制就是要將這些稅權(quán)在中央及地方政府間進(jìn)行分配。所以，分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)，就是通過對(duì)不同稅種的立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)在中央和地方政府進(jìn)行分配，以求實(shí)現(xiàn)事權(quán)同財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

一般來說，完善的分稅制要求中央政府和地方政府根據(jù)自己的事權(quán)自主地決定所轄的稅種。中央政府和地方政府有權(quán)根據(jù)自己的事權(quán)自主決定稅法的立法、司法、執(zhí)法事宜；劃歸地方政府征管的地方稅稅種，地方政府可以因地制宜、因時(shí)制宜地決定立法、開征、停征、減稅、免稅，確定稅率和征收范圍。

實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，正確劃分立法權(quán)是首要問題。即必須保證中央政府與地方政府都享有一定的、獨(dú)立的稅收立法權(quán)。能否獨(dú)立行使立法權(quán)，是確定分稅制能否成立的關(guān)鍵。如果作為分稅制一方的政府沒有稅法的獨(dú)立立法權(quán)限，分稅制就不能確立。這是因?yàn)榉侄愔埔蟛煌?jí)次的政府都具有立法主體地位和資格，實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，正確界定立法權(quán)的優(yōu)先權(quán)也是首要問題。盡管實(shí)行分稅制，要求中央和地方都有立法權(quán)。但需要注意的是，中央稅收立法權(quán)的行使優(yōu)先于地方的稅收立法權(quán)，地方的稅收立法權(quán)必須服從于中央的稅收立法權(quán)，地方稅法不能同中央稅法有相悖之處。這也是實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制所必須注意的一個(gè)方面。

中央稅與地方稅的劃分，對(duì)于正確處理中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系和稅收分配關(guān)系，對(duì)于加強(qiáng)稅制建設(shè)有著特殊的含意，主要表現(xiàn)在：通過稅收立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)在不同級(jí)政府之間的劃分和讓渡，能夠體現(xiàn)出一國政府的行政管理方式、法制建設(shè)程度、民主建設(shè)程度、財(cái)政管理體制和稅收管理體制的科學(xué)化程度。

但分稅制也并非萬能，雖然加大了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，但對(duì)于地區(qū)差距問題，不僅未能加以解決，反而進(jìn)一步擴(kuò)大。由于分稅制改革主要是中央主導(dǎo)，自實(shí)行以來，中央和地方的經(jīng)濟(jì)分成比例幾乎年年在變，中央可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要，隨意調(diào)整中央和地方的分配關(guān)系，地方政府只能被動(dòng)接受，從而導(dǎo)致地方上有了不同程度的抱怨和抵觸聲音。再加上在分稅制確立之后，由于中央與地方政府之間事權(quán)劃分得不明確，雙方都會(huì)采取一些機(jī)會(huì)主義行為來實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化。尤其是地方這一層面，過度重視地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致大量低水平重復(fù)建設(shè)，由此又形成地方保護(hù)主義，并進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的腐敗問題。而地方由于承擔(dān)了從中央轉(zhuǎn)移而來的財(cái)政壓力，又必須考慮另外開辟財(cái)源，因而往往集中注意力于土地開發(fā)，導(dǎo)致房地產(chǎn)過熱和房?jī)r(jià)猛漲以及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“政績(jī)工程”。這些問題的存在，既威脅到中國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，又往往使得中央的調(diào)控措施失去應(yīng)有的力度與效果，甚至影響到其權(quán)威與合法性。

綜上所述，我國財(cái)政制度分稅制作為歷史上一大創(chuàng)舉，在一定程度上重新定義了中央與地方關(guān)系，解決了部分矛盾，適應(yīng)了中國發(fā)展中的新階段；但同時(shí)不可否認(rèn)，分稅制的不完善已經(jīng)帶來了諸多問題；只有在平靜的心態(tài)下不斷探索，本著權(quán)力下放的思路，尋求通過制度化、法律化的途徑來達(dá)到中央與地方之間的平衡，跳出“放—亂—統(tǒng)—死”的怪圈，同時(shí)借鑒中國歷史及他國經(jīng)驗(yàn)，尋求政治智慧，達(dá)成良好的中央與地方的分權(quán)關(guān)系，以求建立有效率的政府、國家得到良好治理。

參考文獻(xiàn)

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[2]韓婧：《分稅制改革對(duì)地方稅收的影響及對(duì)策研究》，電子科技大學(xué)，2012年3月

作者簡(jiǎn)介

楊地（1992-），女，漢族，河南南陽人，現(xiàn)為鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生。