重要耕地的劃定與保護

范春芬　羅宇　卞旭宏

摘 要：隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、人口增加，城市化導致耕地非農化，耕地數(shù)量減少，耕地依存的生態(tài)環(huán)境退化，人地系統(tǒng)矛盾日益激化。研究如何更好地進行耕地保護不僅具有理論意義還具有很重要的現(xiàn)實意義。在現(xiàn)行分灶吃飯的財政體制下，各級政府不但是行政主體， 而且是經(jīng)濟主體，各級組織執(zhí)行農地保護政策時往往以自身利益最大化為行動目標。所以，研究如何更好更有效的保護耕地在當今仍具有重要的意義。

關鍵詞：耕地；能力；規(guī)模；保護

隨著人口的增加、社會經(jīng)濟的發(fā)展、耕地面積的減少，糧食安全已成為一個緊迫的問題。從長遠角度來看，糧食安全戰(zhàn)略的核心在于建立糧食生產(chǎn)要素的保障體系，保障糧食安全的重點應從產(chǎn)量安全逐步轉向能力安全。耕地是糧食生產(chǎn)的載體，一定數(shù)量、質量的耕地是糧食生產(chǎn)的自然基礎，是糧食安全的根本保障，耕地資源在數(shù)量和質量上的變化將直接影響糧食安全生產(chǎn)，耕地綜合生產(chǎn)能力是保障中國糧食安全的基礎。立足于中國正在開展的耕地分等研究成果，估算糧食綜合生產(chǎn)能力，加強土地質量、土地生產(chǎn)力和國家糧食安全鏈接相關研究，對于確保國家糧食安全和全面促進經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。通過耕地生產(chǎn)能力核算，掌握宏觀耕地綜合生產(chǎn)能力及其區(qū)域分布和變化規(guī)律，作為基本農田保護區(qū)劃定和基本農田建設的重要依據(jù)，同時協(xié)調糧食安全與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和生態(tài)平衡之間的關系，確保土地資源的可持續(xù)利用。

1 重要耕地概念

耕地保護緣起于城鎮(zhèn)擴張中優(yōu)質農田過快損失、土地生產(chǎn)力退化及無公害食品生產(chǎn)的環(huán)境保護需求。當前，有關耕地和基本農田保護的研究多從規(guī)劃、管理、加強農田基本建設和推進土地整理等角度探討，也有學者從耕地保護的相關利益主體角度研究耕地利用與保護的聯(lián)系[9]。目前耕地保護片面強調數(shù)量平衡，不重視或根本不考慮質量平衡或生態(tài)平衡，從而導致耕地數(shù)量平衡與質量下降錯位、經(jīng)濟效益低下、生態(tài)效益多呈負面的局面。因此，一些學者強調耕地保護要以質量保護為基礎，以數(shù)量保護為基本要求，重新審視耕地保護內涵，這些研究在一定程度上為耕地的質量保護提供借鑒意義。以前的研究對于生產(chǎn)能力核算提供了依據(jù)，目前已形成耕地生產(chǎn)能力核算的完整方法體系，然而基于耕地綜合生產(chǎn)能力核算的耕地保護研究比較少。

溫家寶總理在政府工作報告中莊嚴宣布，保護好18億畝耕地是不可逾越的“紅線”，并要求18億畝耕地要保持到2020年。近年來，國家實施包括基本農田保護區(qū)管理，耕地總量控制管理，耕地占補平衡管理，閑置、荒蕪耕地管理，建設占用耕地管理，耕地質量和環(huán)境保護管理，農地整理等耕地保護管理，但仍有部分耕地遭到了破壞，在現(xiàn)行分灶吃飯的財政體制下，各級政府不但是行政主體，而且是經(jīng)濟主體，各級組織執(zhí)行農地保護政策時往往以自身利益最大化為行動目標。耕地保護的實質是要保護耕地的綜合生產(chǎn)能力，按耕地生產(chǎn)能力等劃定重要耕地是保護耕地資源安全，最終實現(xiàn)耕地綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定的根本舉措。

2 重要耕地的劃定和保護

2.1 大區(qū)域重要耕地的劃定

要從宏觀的角度出發(fā)來劃定重要耕地，本文以沈陽市為例來說明大區(qū)域重要耕地的劃定。考慮到糧食安全及經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，耕地保護達到80%的比例，沈陽市應該把耕地產(chǎn)量高，投入多，易于耕種的耕地確定為重要耕地保護區(qū)來進行保護，對耕地質量相對較差的地區(qū)施加壓力加強耕地保護的力度。具體分析如下：

從圖1可以看出，沈陽市一級保護和四級保護較少，而二級和三級較多，面積較大。保護區(qū)域劃定時，兩個極端數(shù)量較小，中間級別數(shù)量較大，統(tǒng)計的結果符合實際。統(tǒng)計共分四個級別，各級別的具體特征如下：

第一級別，綜合評價分值為>2.0，主要分布在新民市。這一區(qū)域耕地面積共有217473.6 hm2，占耕地總面積的28.16%。本級別耕地面積不大，但是自然質量高，耕地的實際產(chǎn)出能力高。這類耕地主要分布于平原地帶，光熱條件好、土壤水肥狀況及利用系數(shù)較高，是沈陽市耕地糧食生產(chǎn)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)區(qū)。這些區(qū)域劃為沈陽市一級耕地保護區(qū)，應嚴格限制建設用地占用，實施重點保護，充分利用現(xiàn)有的自然和社會經(jīng)濟條件，發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模高效生態(tài)農業(yè)，有利于保障沈陽市的糧食安全和社會經(jīng)濟的發(fā)展。

第二級別，1.75<綜合評價分值≤2.0，主要分布在沈北新區(qū)、于洪區(qū)和法庫縣。這一區(qū)域耕地面積共有246535.6hm2，占耕地總面積的31.92%。說明這一區(qū)域耕地面積大，理論總產(chǎn)能高，是沈陽市糧食生產(chǎn)的主要地區(qū)。這些區(qū)域劃為二級耕地保護區(qū)，加大政府投資和政策傾斜，適當增加農業(yè)投入，培育高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，對保證沈陽市糧食生產(chǎn)、滿足社會需求具有重要意義。

第三級別，1.5<綜合評價分值≤1.75，主要分布在蘇家屯和遼中縣。這一區(qū)域耕地面積共有147409.2 hm2，占耕地總面積的19.08%。該區(qū)域耕地面積較小，但自然質量較低，存在障礙和限制因素，耕地的現(xiàn)實生產(chǎn)能力低。本區(qū)域要加快中低產(chǎn)田改造，進一步提高耕地基本建設水平，降低限制因素的影響力，不斷提高耕地的現(xiàn)實產(chǎn)出率，集中優(yōu)勢力量，實現(xiàn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)；積極調整農業(yè)結構，加快農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營步伐，不斷提高耕地產(chǎn)出水平。

第四級別，綜合評價分值≤1.5，主要分布在東陵區(qū)和康平縣。這一區(qū)域耕地面積共有160945.8 hm2，占耕地總面積的20.84%。該區(qū)域耕地面積不大，生產(chǎn)能力很低，該區(qū)域經(jīng)濟不發(fā)達，農業(yè)投入少、生產(chǎn)條件差，耕作粗放，產(chǎn)量較低，是糧食生產(chǎn)能力最低的地區(qū)。發(fā)展經(jīng)濟，改善粗放的耕作條件，是提高該區(qū)產(chǎn)量的主要方法。

2.2 小區(qū)域重要耕地的劃定

沈陽為大區(qū)域范圍劃定重要耕地，能從宏觀上劃定重要耕地，確定哪一區(qū)域為重要保護區(qū)，不能從微觀角度具體的分析哪部分為重要耕地具體保護，所以，為了具體的劃定重要耕地，要以小區(qū)域為研究對象進行分析。本文選取了康平縣進行分析，分析結果如下：

從圖2可以看出，康平縣一級保護和四級保護面積相對較小，而二級和三級較多，面積較大。保護區(qū)域劃定時，兩個極端數(shù)量較小，中間級別數(shù)量較大，統(tǒng)計的結果符合實際。統(tǒng)計共分四個級別，各級別的具體特征如下：

第一級別，綜合評價分值為>1.9，主要分布在兩家子鄉(xiāng)和東升滿族蒙古族鄉(xiāng)。這一區(qū)域耕地面積共有13169 hm2，占耕地總面積的13.38%。本級別耕地面積不大，但是自然質量高，耕地的實際產(chǎn)出能力高。這類耕地主要分布于平原地帶，光熱條件好、土壤水肥狀況及利用系數(shù)較高，是康平縣耕地糧食生產(chǎn)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)區(qū)。這些區(qū)域劃為康平縣一級耕地保護區(qū)，為了完成沈陽市等下達的耕地保護目標，應嚴格限制建設用地占用，實施重點保護，充分利用現(xiàn)有的自然和社會經(jīng)濟條件，發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模高效生態(tài)農業(yè)，同時要保證農民的經(jīng)濟收入，以調動他們保護耕地的積極性。

第二級別，1.6<綜合評價分值≤1.9，主要分布在東關屯鎮(zhèn)、張強鎮(zhèn)、方家屯鎮(zhèn)、郝官屯鎮(zhèn)、山東屯鄉(xiāng)、沙金臺蒙古族滿族鄉(xiāng)、柳樹屯蒙古族滿族鄉(xiāng)。這一區(qū)域耕地面積共有44567hm2，占耕地總面積的45.28%。說明這一區(qū)域耕地面積大，理論總產(chǎn)能高，是康平縣糧食生產(chǎn)的主要地區(qū)。這一區(qū)域耕地質量低于第一級別，但為了保證一定面積的耕地數(shù)量和質量，仍需加大保護力度。可以加大政府投資和政策傾斜，適當增加農業(yè)投入，培育高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，對保證康平縣糧食生產(chǎn)、滿足社會需求具有重要意義。

第三級別，1.3<綜合評價分值≤1.6，主要分布在小城子鎮(zhèn)、二牛所口鎮(zhèn)、北四家子鄉(xiāng)、西關屯蒙古族滿族鄉(xiāng)。這一區(qū)域耕地面積共有29643hm2，占耕地總面積的30.12%。該區(qū)域耕地面積較大，但自然質量較低，存在障礙和限制因素，耕地的現(xiàn)實生產(chǎn)能力低。本區(qū)域要加快中低產(chǎn)田改造，進一步提高耕地基本建設水平，降低限制因素的影響力，不斷提高耕地的現(xiàn)實產(chǎn)出率，集中優(yōu)勢力量，實現(xiàn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)；積極調整農業(yè)結構，加快農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營步伐，不斷提高耕地產(chǎn)出水平。

第四級別，綜合評價分值≤1.3。這一區(qū)域主要分布在康平鎮(zhèn)和海洲窩堡鄉(xiāng)。這一區(qū)域耕地面積共有11048hm2，占耕地總面積的11.22%。該區(qū)域耕地面積不大，生產(chǎn)能力很低，該區(qū)域經(jīng)濟不發(fā)達，農業(yè)投入少、生產(chǎn)條件差，耕作粗放，產(chǎn)量較低，是全縣糧食生產(chǎn)能力最低的地區(qū)。發(fā)展經(jīng)濟，改善粗放的耕作條件，是提高該區(qū)產(chǎn)量的主要方法。

3 研究結論

（1）本文分別以沈陽市2010年的土地數(shù)據(jù)和社會經(jīng)濟方面的相關數(shù)據(jù)為基礎，從耕地潛在生產(chǎn)能力、農業(yè)投入能力和農業(yè)產(chǎn)出能力三個方面構建了耕地保護級別評價指標體系，通過評價指標的數(shù)據(jù)標準化分析，采用綜合評分的方法確定評價分值，將綜合評價分值劃定為4個級別，并據(jù)此將耕地保護的區(qū)域劃定為4個級別，為建設占用耕地項目選址等土地利用行為與決策提供了依據(jù)，為合理利用耕地資源提供了依據(jù)。

（2）根據(jù)耕地保護等級的劃定，結合數(shù)據(jù)的計算和分析，把一級保護和二級保護確定為重要耕地，應嚴格限制建設用地占用，實施重點保護，充分利用現(xiàn)有的自然和社會經(jīng)濟條件，發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模高效生態(tài)農業(yè)，為地區(qū)糧食安全和社會經(jīng)濟的發(fā)展提供有利保障。

（3）三級保護耕地和四級保護耕地在耕地總量中占據(jù)很大比重，所以也需要提出保護的措施與方法。根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，通過土地整治等手段改善土地自身情況，提高土地質量，加大經(jīng)濟投入，發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模高效生態(tài)農業(yè)。

本文耕地保護研究是在耕地生產(chǎn)能力核算基礎上，綜合采用耕地生產(chǎn)能力、農業(yè)投入能力、農產(chǎn)品產(chǎn)值水平多項指標建立綜合評價模型劃分耕地重點保護區(qū)，確定耕地保有量與保護級別，這樣不但保護了優(yōu)質的耕地，而且通過耕地保護區(qū)域的劃分，明確并突出了不同行政主體的保護職責，科學性更高，可行性更強。因此本文認為通過明確不同行政主體進行劃分耕地保護區(qū)與規(guī)劃修編思想并不矛盾，而是對耕地保護實質即生產(chǎn)能力的更深層次的揭示。

4 討論

（1）由于農用地分等、耕地資源數(shù)量和空間分布一系列成果的基期年、基礎數(shù)據(jù)和相關圖件等有一定的差異，研究空間尺度太大，有關圖件比例尺小，對于疊加分析的數(shù)據(jù)存在一定的誤差和局限性，導致最終評價的相關結果存在一定的誤差。

（2）本研究雖然提出了耕地保護級別劃分的指標體系，但是由于統(tǒng)計資料和采集的數(shù)據(jù)非常有限以及沈陽市和康平縣特有的自然、社會經(jīng)濟條件，致使本研究采用的指標不一定完全適合其他地區(qū)的評價。對于其他地區(qū)的推廣有待進一步研究。

（3）本研究分別以沈陽市區(qū)縣和康平縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別做了分析，但研究的空間尺度仍然偏大，不能具體到每個村和每個地塊，所以要想詳細研究，研究方法可采用此方法，而研究對象仍需細化。