我國民營養老院發展困局的破解研究

單沈 郭仲捷 毛青 龔朝珍 金文苑 馮祚軍

摘要：隨著我國快速步入老齡化社會，養老問題備受黨和國家各級政府的關注，但是中國的養老現狀依然令人擔憂，僅從公辦養老院嚴重不能滿足日益老齡化的需求就可窺見，民營養老院的大力發展已刻不容緩。然而，廣大民營養老院的發展卻是舉步維艱，面臨一系列的問題亟待解決。為進一步促進與規范我國民營養老院的健康發展，本課題組以養老事業發展較為成熟的南京市鼓樓區為例，通過對該區民營養老院的發展現狀的實地深入調查，剖析困擾該區民營養老院發展的瓶頸難題與制約因素，并基于此嘗試性地探討對策性建議。

關鍵詞：南京市鼓樓區；民營養老院；發展研究

截止2013年6月，全國老齡人口即將突破2億，占總人口的14.8%，且每年以近800萬的速度增加。老齡人口的迅速增加，對我國的社會各方面都提出了嚴峻的挑戰。盡管政府已將養老列入民生工程，但公辦養老院已不能滿足日益增長的養老需要，迫切需要依靠民營養老院的大力發展來彌補社會養老壓力的巨大缺口，但可惜的是，廣大民營養老院卻遭遇多項“瓶頸”的制約，發展滯后。本課題組以養老體系發展較為成熟的南京市鼓樓區為例，在南京市鼓樓區民政局的大力支持下，運用分層抽樣的方法抽取22家民營養老院為調研對象，進行實地問卷調查、訪談，并運用Excel等數據分析軟件進行深入挖掘與整理分析，揭示制約民營養老機構發展的瓶頸因素，并嘗試性提出促進我國民營養老院健康發展的有效實現路徑。

一、鼓樓區民營養老機構發展現狀

1.南京市鼓樓區民營養老院的基本情況

自2003年推動社會化養老服務改革以來，鼓樓區政府高度重視，在全省最早制定并落實扶持社會力量興辦養老服務機構的政策和措施。與此同時，成立老齡辦工作組，專門建立民營養老專項活動經費，扶持民間組織和民營機構成長壯大，提升養老福利服務事業發展水平。目前鼓樓區民營養老院的發展，已是碩果累累。鼓樓區現有正常運營的民營養老院35家，數量已占據了鼓樓區養老服務機構的半壁江山，成為鼓樓區社會養老體系的一個重要組成部分。鼓樓區已作為“全國老齡工作先進區”和“全國社會化養老示范區”，成為全國各省市探索適合我國國情的“中國式城市養老模式”的學習模范樣本。

2.鼓樓區民營養老院發展面臨的問題

（1）民營養老院供求矛盾依舊突出。盡管南京市鼓樓區民營養老院在近年得到了蓬勃發展，數量占據了鼓樓養老機構的半壁江山。但是據統計，截至2012年底，南京市鼓樓區60周歲老年人口已超過10萬人，占全區總人口的16.5%，而且每年還再以5%的數量遞增。現有的35家民營養老院所提供的床位僅為2，868張，僅滿足了其中不足5%的老人的養老需求，就總體而言，鼓樓區社會養老需求依然巨大，民營養老院在數量規模上仍達不到社會養老要求，養老機構供求矛盾依舊存在。除此之外，老年人對不同養老院的需求與不同檔次養老院現存數量不匹配。以中檔養老院為例，在中高低檔養老院之中，老人對中低檔養老院的需求最大，達到89.2%，而中檔養老院的數量只有5家，市場份額僅占2%，難以滿足老人的需求。

（2）民營養老院的設施條件不盡如人意。通過本課題組的調查發現，94.4%的中低檔養老院的房屋為租賃和居民區改建，條件較差，有些房屋年久失修，雖幾經修整，但仍是問題不斷，經常漏雨漏水。在內部設施配備方面，民營養老院的表現令人遺憾。接近85%的入住老人是住在三人間或四人間，房間內非常擁擠，很多老人對居住面積、通風、照明以及衛生洗浴等硬件服務設施方面感到不滿意。隨著老年人歲數的增加，他們越來越關注自身的健康問題。但養老機構將醫療方面的投入壓縮，使配置的醫療設備不足，不能滿足治療需求。在所調研的22家民營養老院中，僅有9.09%的民營養老院配備有基礎醫療類、日常檢查類等四類醫療設施，但9.09%的養老院沒有任何醫療設施，22.73%的養老院沒有配備急救藥箱，老人的健康安全缺乏保障。

而在老人平時的娛樂活動設施配備方面，45.5%的民營養老機構僅能提供的是撲克和麻將。VCD、電腦、卡拉OK等常見娛樂設施尚不能普及。眾仁養老院的劉奶奶對于自己的日常生活這樣描述道：“吃飯、睡覺，沒事了就在屋子里坐著，坐煩了就起來到院子里站一會兒，然后再回來接著坐著。”康壽養老院的負責人表示“我們也想改善養老院條件，讓老人過得更好，可是與公辦養老院動輒投資幾百萬元相比，我們的投資只有三四十萬元，實力相差太多，政府雖然有補貼，可是太少，民營養老院根本沒多少錢改善條件。”

（3）民營養老院運營成本日趨攀升，經營壓力日益增大。由于鼓樓區地處市中心，土地資源稀缺，民營養老院幾乎都是“租房辦院”，大約有13家養老院的房屋年租金集中在35-70萬元之間。近幾年由于受房地產市場影響，房租持續上漲，租房合同要一年一簽，租金還在以每年5%～10%的比例遞增。而與此同時，各種生活用品的物價不斷上漲。為維持養老院的基本生存，22.2%的養老院在老人的入住費用上均有50-100元的漲幅。但盡管如此，不少養老院負責人仍表示，入住價格的漲幅根本追不上物價上漲的步伐，同時養老院每月高達3000多元的水電費以及眾多護工的工資，對民營養老院也是一筆不小的負擔，約占運營成本的28%。民營養老院面臨著“死撐，無錢賺”的困境，運營壓力日益加大。

（4）高素質護工招聘不來，護工專業化素質有待提高。很多民營養老院的門口都貼著招聘護工的廣告，但是來的人少之又少。金色陽光老年公寓的一位管理員介紹，“盡管養老院想建設一支年輕化、專業化護工人才，但是真正實施起來很難，年輕人不愛干，嫌臟，加上工資又少，根本沒人來應聘。即使有人來，護工也基本上是四五十歲的，多為農村婦女，受教育程度偏低。”調查發現，只有10%的民營養老院護工達到高中及以上學歷，但接近60%的護工的教育程度在小學及以下，更有甚者是文盲。一位護工介紹說，盡管養老院對他們進行培訓，但是由于養老院護理人員少，每個人至少要照顧3-4名老人，更有甚者要照顧6-7位老人，工作繁忙，很多人無法抽出時間參加專業培訓。即使參加了培訓，由于普遍文化程度低，年齡偏大，考試通過率也很低。

（5）民營養老院服務方式單一，缺乏特色。據本課題組調查，在入住民營養老院的老人中，以半自理老人和全護理老人為主，分別占到42.97%和47.30%，但21.8%的民營養老機構在老人入住之后，不會從日常生活自理能力、精神行為能力、健康狀況等方面對老人進行評估，將老人分為不同級別，針對每一個類別的老人照護需求制定出相應的細化的服務內容表，通常的做法就是對所有入住老人一概而論，提供相同的服務內容，缺乏對應的分級護理標準與規范。而在服務過程中，大約有56.4%的民營養老院只注重老人日常生活的護養，心理護理非常忽視。老人難以享受到情感需求，內心深處缺乏精神和情感的慰藉，常常是抑郁寡歡。

（6）外部對養老院缺乏理解，養老院發展難獲支持。據調查得知，14%的民營養老院坐落在社區內部或是社區周圍，可以以社區為依托，但它們與所在地的社區衛生服務機構和其他醫療機構的聯系較少，大約32%的醫療機構表示不愿意與民營養老院合作，為老年人提供基本身體健康檢查或是提供醫療咨詢，衛生服務資源得到難以充分利用。養老院本身的建設需要較高的資金投入，為解決資金之困，不少養老院負責人表示他們曾試圖從外部獲得資金，但是養老院需要投入的資金很多，回報低，很多人都愿意去投資房產而不愿意投資養老事業。正由于此，81.8%的機構單憑個人獨資，資金來源渠道過于單一，對其經營風險很大。

二、制約鼓樓區民營養老院發展的深層次因素

雖然鼓樓區民營養老院發展取得驕人的成績，但是在運營管理中仍然受到諸多因素制約，一定程度上阻礙了民營養老院的發展提升。

1.政府對養老產業缺乏總體規劃，政策欠缺全面考慮

作為一項重大民生工程，民營養老院對滿足我國龐大的養老需求具有重要意義，然而政府沒有根據社會投資者的經濟狀況、市場實際需求情況來制定相應養老院的發展規劃，導致很多方面發展不盡如人意，機構普遍反映，政府部門對其過問指導較少，很多單位不知道如何辦手續，不清楚國家行業規范怎樣要求，對政府的社會福利政策和精神了解不多，運營中遇到的一些具體困難、問題很少得到有關部門的幫助和指導。目前，政府對于公辦養老機構和民營非營利機構的要求與標準是一致的，但在服務準入、監督管理、政策扶持等方面卻存在著很大差異，大量資源投入到公辦養老機構當中，對民營的不能一視同仁，民營養老院難以跟公辦養老機構同等享受國家有關優惠政策，不能在平等的基礎上公平競爭、公平起步，造成養老機構發展過程中公辦、民辦苦樂不均的現象。與此同時，政府相關部門人員對民營養老業重視程度不夠，服務熱情低，導致很多現行優惠政策難以得到有效落實，民營養老機構發展仍然舉步維艱。

2.民營養老院品牌質量意識淡薄

民營養老院要想在養老院市場中打出一片天地，必然要打造自身的品牌，而這又與養老院的服務和管理密不可分，但在本課題組的調查中卻發現養老院品牌質量意識淡薄。由于民營養老院所招收的護工大多是下崗工人或者臨退休人員，且幾乎都是農村人員，年齡偏大，文化程度偏低，未接受過專業培訓，對老人的服務質量缺乏有效保證，難以切實為老人提供滿意的服務。專業化的服務需求和專業化的服務供給之間嚴重失衡，養老院的專業隊伍建設遠遠跟不上老年人對專業服務的要求，造成專業服務供給不足。

在管理制度上，雖然養老院有許多規章制度，如財務管理制度、安全管理制度等，但是民營養老院大多未落實到位。對于民營養老院的護工管理這一方面，一些民辦養老院在護工個人素質上的把關很不嚴格，只有少數高檔養老院，比如易發紅日養老院，建立了較為嚴格的考核監督制度，但不夠完善，大多數養老院在這方面都是空白的，缺乏基本的考核，常常導致權責不明的問題。民營養老院的管理不夠到位，想要打造品牌也無從說起。

3.民營養老院市場化經營意識不強，營銷手段乏力

引入市場因素，走市場化、產業化與福利性相結合的道路，有選擇地嘗試發揮市場這只“看不見的手”的力量，是民營養老業走出發展困局的重要途徑。但是許多民營養老機構卻缺乏這種市場化運作意識，市場定位不夠明確。在市場上，部分養老院為了爭奪客源，通常做法就是同行惡性價格競爭，以價格戰進行血拼，而不是仔細分析市場，將市場進行分類，并了解不同市場的需求，為不同的市場制定相對應的養老服務。對于老人，很多養老院只局限于給老人提供最基礎性的服務，而難以擴展自身的業務范圍，依據不同老人的需求為其提供個性化服務。養老院不能滿足不同老人的需求，不能形成自己的特色“招牌”，依靠特色服務吸引老人前來更無從談起。

4.缺少人性化關懷

老人住進養老院需要的不僅是生活上的保障，更需要精神上的關懷，然而民營養老院缺乏對老人精神層面的關懷，不注重解決在院老人的心理問題，也難以把人性化服務和人文關懷貫穿于養老院日常工作中的每一個環節。養老院內情感護理這一工作由養老院負責人、護工來兼職完成，然而由于民營養老院護工人員中農村人員偏多、年齡偏大、日常工作量大，護工很難完成對老人情感護理的工作，即使護工兼職做老人情感護理的工作，但由于護工并無情感陪護方面的專業知識，難以給予老人精神上的關懷，排解老人內心憂郁之情。養老院不能做到定期征詢在院老人意見建議，老人對養老院日常事務尤其是關于他們生活方面的事務的自主權得不到有效尊重，難以讓老人有家一般溫馨的感覺。

5.社會合作與外部溝通意識不強

很多民營養老院不注重拓寬宣傳渠道，加強對自身發展運營的宣傳，以便得到社會民眾對民營養老院的正面認識。但是，令人可惜的是，民營養老院一直以“臟、亂、差”的不良形象出現在人們的腦海里，民眾覺得其不正規，以致不愿入住。更有甚者，社會上關于民營養老院的負面新聞經常出現，比如護工虐待老人。一些不符合規范的民辦養老院進入市場讓一些民營養老機構辛苦積累的良好口碑付諸東流，加深了民眾對民營養老院的不信任。

此外，民營養老院不注重對社會資源的整合，從而導致一些養老院沒有主動與外部機構如醫療機構、慈善機構尋求合作。有些養老院與外部機構達成了協議而機構卻未上門提供服務，簽訂的協議由于各方面的因素成為了一張“空頭支票”。很多社會機構缺乏主動與民營養老院合作的意識，這也常常使養老院陷入兩難的境地。對于高校而言，由于并沒有正確的引導學生參與社會實踐，造成大部分前往養老院探望的學生只是為完成任務而很少與老人溝通的現象。

三、促進我國民營養老院發展的思考與建議

1.政府要制定養老業長期發展戰略，全面考慮優惠政策

政府要給予作為社會養老體系重要組成部分的民營養老院高度重視，加強對民營養老業的規劃和管理，民政部門對發展民辦敬老院要有統籌規劃，地域分布要合理，同時對民營養老院要多予指導幫助和幫助，進行規范管理，辦得好的給予表揚、獎勵，評選先進，以資鼓勵。對于不好的要及時監管。各級政府把推動養老事業的發展納入到擴大內需加快發展的投資項目中，建立公共財政投資機制，增加財政投入，帶動社會投入，各級政府應設立專項養老資金，為養老服務提供公共資金支持。政府對待民營養老院與公辦養老院要一視同仁，如在基本生活設施配備和申請安裝水、電、管道工程等方面，民營養老院應享受與公辦養老院同等的待遇。對于政策落實情況，應透明養老院與政府之間的溝通渠道。在政策落實環節，政府要將責任分解，落實到各級單位甚至個人，以確保發現政策落實不到位時可以迅速找出問題環節并進行后續改善。另外由于民營養老機構政策落實要涉及多個部門，政府各級部門應加強溝通協調，增強服務熱情，切實提高辦事效率，給予民營養老院最大幫助。

2.樹立品牌質量意識，加強自身管理

民營養老院要促進工作人才隊伍建設規范化，培養造就一支數量充足、結構合理、素質優良的社會工作人才隊伍。一方面，養老院應招收接受過專業培訓或相關專業畢業的護工，以他們的專業技能可以更好的照顧老人，提高老人的滿意度。另一方面，養老院在擴大護工專業隊伍的同時，要對管理人員要定期對其進行管理、醫療、護理等多方面的培訓，促進其全面發展。

另外，養老院雖然建立了護工基本行為規范、安全管理規范等規章制度，但是沒有得到有效落實，在養老院經營過程中出現了很多問題。為了促進民營養老院的規范化發展，養老院自身運營必須嚴格按照規章制度執行，以避免一些不該出現的意外狀況。

3.強化市場化經營意識，拓展營銷手段

養老院負責人要融入市場，借助市場機制合理優惠資源，要積極尋求慈善機構、相關企業的人財物各方面的資助，雙方達成一定的協議，互利共贏。在給予養老院社會機構幫助的同時，社會機構可以樹立在社會大眾前的良好形象，也有利于該社會機構的發展。

民營養老院應立足于市場，以百姓需求為導向，通過搭建信息交流平臺，如采取調查問卷以及與社區居民面對面交流的形式，再以平臺為載體和紐帶，了解社區居民對養老院的期望與需求，以便于養老院進行改善和及時創新管理服務項目以符合社區居民的想法，從而吸引更多潛在的老年人。

4.提供人性化、特色化服務

在建設中，民營養老院要注重自身企業文化的建設，形成自己獨特的文化與特色，養老院要將“家”文化深入融入到養老院的工作人員的工作觀念中去，為老人提供“家”一般的關懷。對于護工而言，要讓他們形成歸屬感，讓護工感受到來自養老院的關懷，消除護工的后顧之憂，從而使其全心全意為老人服務。

同時，養老院要以建設養老服務綜合信息平臺為抓手，進一步提高養老服務水平，及時有效地為老年人提供生活照料、護理康復、情感關懷、緊急救援和信息咨詢等服務，讓老人享受到多樣化的需求服務，打造“沒有圍墻的養老院”。在護工培訓上不僅僅局限于如何照顧老年人身體，更要擴展到如何更好地與老年人交流，倡導心理疏導與日常照料相結合，注重解決在院老人的心理問題，為老年人提供陪聊等服務，或提供釣魚、田園勞動等特色體驗。

5.加強與社會合作與外部溝通

養老院要尋求多樣的宣傳渠道，例如電視、廣告、網絡等，著重宣傳養老院的自身特色，樹立良好形象。具體表現為創立養老院官方微博、建立官方網站，將養老院的運營細節、日常生活、舉辦的活動的照片上傳，讓廣大網友充分了解民營養老院的內部環境，改變人們以往對民營養老院的印象。養老院也可以開設老年培訓班，以及增加棋牌、象棋等簡單的娛樂活動，為社區有需要的老年人提供服務，通過這部分老年人增加養老院的口碑宣傳。這樣一方面可以豐富住在養老院的老年人的精神生活，又可以吸引社區內其他老年人的前來，通過交流潛移默化地影響他們的觀念，再借助這些老年人向他們身邊的人宣傳，以擴大影響。

養老院要與各學校、社區、醫療機構建立合作關系，加強社工人才教育和實習基地建設，建立養老院、社會組織、社工聯動機制，拓展吸納社工、義工的工作平臺，吸引社會組織、社工服務機構參與公益服務項目實施，滿足老人服務需求，最終實現“老有所樂，老有所醫，我有所為”。

四、總結與展望

民營養老院是社會養老服務體系的重要組成部分，其發展壯大關乎國計民生。但中國在經濟欠發達的情況下進入老齡社會，探索和實踐并找到最適合中國有特色的養老模式仍需要經過一段時期。本課題組認為政府部門要重視對養老事業的總體規劃，制定長期發展戰略，并與時俱進，不斷創新，同時要解放思想，對“公辦”與“民營”做到一視同仁，享受同等優惠政策，為民營養老院的發展營造有利的環境。與此同時，民營養老院應打造特色品牌，規范自身管理，積極與外界合作。另外，社會各界應正確認識民營養老院，積極幫助扶持養老院，實現民營養老院健康發展。

本課題組相信，在不久的將來，通過政府在政策、法規等方面的完善、民營養老院自身的努力以及社會團體對于民營養老院的理解與支持，民營養老院的發展定會達到一個新的層次，民營養老院必將成為解決我國養老問題的重要支撐力量，實現老人“老有所養”“老有所醫”“老有所教”“老有所樂”的愿望。

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[基金項目：江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目（2010SJB630028）]

（作者單位：南京財經大學營銷與物流管理學院）