支出進度是個坎

朱靜

時間到了2013年的最后一個季度，支出進度成了關(guān)注焦點。財政部門忙著催進度，各預(yù)算單位忙著趕進度，媒體到了這個時候也在忙著關(guān)注支出進度。無論如何，財政支出進度都是躲不過的話題。

財政部門催進度

某市財政局S主任剛和記者談起支出進度的話題，臉上頓時有了焦慮的神態(tài)。他告訴記者，現(xiàn)在從局里“一把手”到下面各個科室的工作人員都在抓緊支出進度的工作。由于局長每天都要問支出情況，所以現(xiàn)在各個科室的工作狀態(tài)就是，人人都在打電話給各單位催進度，一天當(dāng)中，不僅是通話的聲音此起彼伏，而且還時不時地能聽到幾句“急赤白臉”的話。S主任告訴記者，這是到了關(guān)鍵時候，大家都著急。

就全國來看，像該財政局這樣催支出進度的情況應(yīng)該是個普遍狀況。對于支出進度緩慢的原因當(dāng)然有很多，不過最主要的應(yīng)該是這三種。

第一種是預(yù)算編制時間不盡合理。一是預(yù)算編制時間與年度工作計劃時間脫節(jié)。根據(jù)預(yù)算法實施條例的有關(guān)規(guī)定，我國財政年度的起止時間為每年的1月1日至12月31日。為早編細編預(yù)算，各級財政部門一般在上一年度的10月份或者更早一點時間開始編制部門預(yù)算，由于這一時段各部門（單位） 下一年的工作任務(wù)、目標(biāo)計劃等尚未確定，預(yù)算編制時間與工作任務(wù)確定時間存在差異，因此財政預(yù)算難以與部門（單位）的年度工作任務(wù)緊密結(jié)合；二是預(yù)算下達時間較晚。根據(jù)規(guī)定，財政部門將自人民代表大會批準(zhǔn)本級政府預(yù)算之日起30日內(nèi)批復(fù)本級各部門預(yù)算，而人代會一般在2—4月份召開，這就出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行先于人代會審批的現(xiàn)象，導(dǎo)致每年一季度的財政支出主要撥付經(jīng)常性經(jīng)費，項目支出一般在預(yù)算下達后才開始撥付，最終影響全年支出進度。

第二種是政府各部門項目推進快，支出預(yù)算執(zhí)行進度就快，反之就慢。項目支出預(yù)算編制細化程度決定各部門項目推進速度，項目預(yù)算的編制需要做大量的前期工作，一些部門和單位預(yù)算基礎(chǔ)工作薄弱，預(yù)算編制不合理，根本很難執(zhí)行。在報送預(yù)算時，未能將項目預(yù)算按資金性質(zhì)，落實到具體項目和實施單位，從而影響財政預(yù)算支出進度，還有一些有預(yù)算分配權(quán)力的部門為了增強部門的調(diào)控能力，過于專注于設(shè)立項目爭取財政資金，有些項目可能就是拍腦袋拍出來的項目，有錢了再想怎么辦，而未將資金落實到具體項目單位，在預(yù)算執(zhí)行時再進行二次分配，這往往會擠占挪用，滯留應(yīng)撥未撥資金，從而影響支出進度。

第三種是受工程計劃、進度和配套資金的到位情況等多種因素影響，具體實施達不到年初確定的目標(biāo)，或者未達到資金撥付的要求，從而使資金撥付滯后，影響支出進度。

當(dāng)然，S主任還告訴記者一個觀念上的規(guī)律，就是前緊后松。年初總是怕財政資金不夠，花多了手里沒錢了。如果領(lǐng)導(dǎo)要做一些事情來要錢，那么手頭沒錢是沒法交代的問題，因此前期就會花得很謹慎。

預(yù)算單位慢執(zhí)行

近年來，隨著國家財政收支規(guī)模的不斷擴大和對科教事業(yè)經(jīng)費投入的增加，預(yù)算執(zhí)行進度問題引起了越來越多地關(guān)注。記者從某高校財務(wù)處L處長那了解到，高校預(yù)算執(zhí)行進度滯緩確實是一個現(xiàn)實存在的問題。

L處長認為，影響支出預(yù)算執(zhí)行進度的原因有外部因素，諸如主管部門年中追加預(yù)算資金下達時間較晚，專項資金的年度預(yù)算與項目當(dāng)年的合理執(zhí)行額度不符等原因，但主要的原因來自高校內(nèi)部。

高校上報預(yù)算要經(jīng)過“二上二下”的過程，如教育部所屬高校當(dāng)年預(yù)算批復(fù)已是3、4月份，大多數(shù)高校校內(nèi)預(yù)算編制和下達的時間晚于上報預(yù)算。一般年底才開始征集下一年度預(yù)算建議，待預(yù)算草案編制完成和幾經(jīng)相關(guān)決策機構(gòu)審議通過，下達時間一般都在4月份左右，這時當(dāng)年預(yù)算的執(zhí)行期已經(jīng)過去了三分之一，有的高校甚至在上報預(yù)算批復(fù)后再下達校內(nèi)預(yù)算，預(yù)算下達的時間明顯遲緩，對于人員經(jīng)費和日常維持運轉(zhuǎn)費用尚可預(yù)支，但對于非經(jīng)常性的項目經(jīng)費，無法正常開展。而且預(yù)算下達后，很多需要二次分配的“打捆”項目還需要一定的時間來細化，這樣把項目資金真正落實到單位和可執(zhí)行項目已歷時半年，甚至更長時間，嚴重阻礙了預(yù)算執(zhí)行進度。

高校預(yù)算編制基本上都建立在總體目標(biāo)及其分解的各部門目標(biāo)基礎(chǔ)上，但在實際操作過程中，預(yù)算的編制過程往往缺乏與相關(guān)執(zhí)行部門的必要溝通，預(yù)算編制難以做到自下而上，預(yù)算不能滿足用款單位的實際需要，造成了總體預(yù)算平衡、局部預(yù)算失衡的隱患，從而導(dǎo)致預(yù)算和執(zhí)行相脫節(jié)，預(yù)算充裕的部門或業(yè)務(wù)占用了預(yù)算指標(biāo)而預(yù)算緊張的部門或業(yè)務(wù)又無錢可用，預(yù)算執(zhí)行的均衡性和總體進度都會受到影響。對于項目資金而言，由于儲備項目不足或沒有根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃制定詳細的實施方案，在申報專項資金時倉促填報，使得預(yù)算不符合項目實際用款需求，或者項目前期論證不充分，預(yù)算指標(biāo)下達后項目承擔(dān)單位無法組織實施，只能頻繁調(diào)整預(yù)算，拖延了項目執(zhí)行時間。對于通過學(xué)校自主安排的項目，缺乏對項目實施的詳細計劃，下達的預(yù)算指標(biāo)與項目年內(nèi)可完成進度不符，當(dāng)年預(yù)算不能全部執(zhí)行的情況時有發(fā)生，其中分配給科研、教學(xué)人員的項目，在項目篩選和評審中缺乏對資金執(zhí)行能力的考慮，這些都會影響到執(zhí)行進度。

另外預(yù)算執(zhí)行責(zé)任是財務(wù)部門的觀念還普遍存在，導(dǎo)致財務(wù)部門無力推進執(zhí)行進度，而各業(yè)務(wù)部門和項目責(zé)任人沒有被賦予嚴格預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任，預(yù)算意識不強。還有預(yù)算執(zhí)行沒有相關(guān)的組織管理機構(gòu)，財務(wù)部門與其他業(yè)務(wù)部門同級，對項目執(zhí)行中存在的問題無法單方面做出整改和處理。

解決方案

為了趕進度而加快進度，其實對于財政部門和預(yù)算部門都是很累很煩的事情。但是每年就是繞不過去，每年的最后一個季度都要面對。S主任告訴記者，其實問題雖然棘手，但解決的途徑是很明確的。

首先是要細化部門預(yù)算，提高支出預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。準(zhǔn)確編制預(yù)算，提高部門預(yù)算到位率是影響財政支出進度的主要因素，這就要求在編制部門預(yù)算時，項目預(yù)算符合實際的用款需求，沒有虛報預(yù)算，項目預(yù)算盡可能細化到部門可執(zhí)行項目，避免執(zhí)行過程中因“分解”預(yù)算指標(biāo)，而影響項目的組織實施，影響預(yù)算執(zhí)行進度。

其次是上級財政部門應(yīng)提前下達項目計劃和項目資金分配方案。通常上級補助縣市的項目資金方案和資金同時到達，項目方案到達后，執(zhí)行項目單位才根據(jù)資金方案做計劃，實施方案、采購、招標(biāo)等，往往在資金到位1-2個月后才開始實施及支付資金，使得項目資金滯留縣市財政，影響財政支出進度。提前下達項目計劃及資金方案，項目執(zhí)行單位可提前做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，項目資金到位后立即實施，保證財政資金不滯留，提高財政支出進度，提高資金使用效率。

另外要改革人大預(yù)算審批制度，確保預(yù)算執(zhí)行時間的完整。預(yù)算必須經(jīng)人大審批后才能執(zhí)行，完成審批一般在2 月底以后，1—2 月能夠執(zhí)行的只能是保機構(gòu)運轉(zhuǎn)的基本支出，因此預(yù)算實際執(zhí)行時間只有10個月。應(yīng)改革人大的預(yù)算審批制度，實行預(yù)算的上年審批，或者改變財政預(yù)算年度起止時間，確保預(yù)算年度開始時，預(yù)算已經(jīng)人大審批通過，從而保證預(yù)算執(zhí)行時間的完整，以改善支出預(yù)算執(zhí)行的均衡性。