政府回應性視域中環境群體性事件成因及對策

余 茜

（北京大學 政府管理學院，北京 100871）

“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”。[1]黨的十八大關于大力推進生態文明建設的指導思想是對當前嚴峻環保形勢的積極回應。據介紹，自1996 年來以來，環境群體性事件一直保持年均29%的增速。環保領域重大特大環境事件呈高發頻發趨勢，2005 年以來，環保部直接接報處置的事件共927 起，重特大事件72 起，其中2011 年重大事件比上年同期增長120%，特別是重金屬和危險化學品突發環境事件呈高發態勢。[2]在剛剛過去的2012 年，四川什邡、江蘇啟東和浙江寧波等地仍接連爆發了三起環境群體性事件。環境群體性事件與違法征地拆遷、勞資糾紛一起，已成為國內引發群體事件的“三駕馬車”。

環境群體性事件在學界有嚴格的定義，一般指因環境問題而引發的群體性事件。從行動爆發的時間角度，可分為“事后救濟型”和“事前預防型”環境群體性事件。前者是指因環境污染造成對人的生命健康權、財產權的侵害，如尾礦庫事故、塵肺病等引發的群體性事件，針對的都是權益已受侵害后的維權。后者“事前預防型”環境群體性事件是指環保項目尚未啟動或未建成，獲知信息的公眾基于預期利益受損而聚集抗議，如2007 年的廈門PX 事件。概括而言，如果說以前的環境群體性事件是“要糖有糖吃”的“抗爭—物質賠償”模式的話，如今因環境問題而引發的群體性事件則凝聚了更為寬泛的訴求：公眾不僅僅需要救濟性的物質賠償，而需要更高的環境權和健康權，要求地方生態環境的改善和經濟的可持續發展。從發展趨勢來看，因為地方政府對環境群體性事件的重視和回應力度不夠，環境群體性事件正陷入“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的中國式循環。這種惡性循環無益于環境問題的徹底解決，無法形成“共贏”局面，而只會形成一種“多輸”局面：即類似的生態環境問題不斷凸顯與蔓延，容易導致公眾與企業、公眾與政府之間的對抗，嚴重的甚至會威脅社會秩序和穩定。那么，該如何走出政府應對環境群體性事件的“多輸”局面？這個問題一直困惑著人們，因此需要我們在深入了解現實的基礎上，從理論高度去探尋問題背后的深層次癥結，找到根本的化解之策。

一、政府對民意的回應是民主政治的本質要求

在政府公共管理過程中，政府針對公眾的需求和面臨的問題，做出積極、靈敏的反應和回復，完成政府提供公共服務的過程稱為政府回應。回應性是政府民主性的體現，是建設服務型的必然要求。回應性是構建和完善良好公眾與政府關系的渠道和方法，增強政府的回應性對預防和化解社會矛盾具有積極重要意義，也是加強和創新社會管理的內在要求。現代政府對民意需求的回應形成一個完整的閉合回路（如下圖），即“民意需求的形成—民意被輸入進政治體系—利益整合—政府制定特定政策回應民意”。縱觀政府回應的全過程，可看出政府的敏感性和有效性、公民社會的成熟度以及民意表達渠道的通暢性這三方面決定了政府能否有效地回應民意。

圖1 政府回應民意過程圖

回應性反映了政府組織內部的民主化取向以及政府與公民的民主合作關系。如果政府組織內部關系不以民主化為主要取向，在民意需求的強大壓力下，若政府對民意反應遲鈍，且沒有能力解決民意所指向的具體問題，那么這將導致政治系統的不穩定和崩潰，嚴重破壞政府與社會持續的互動和動態的平衡。同時，為了準確地應對和回復社會需求，政府需要從公眾那里獲取連貫且準確的信息，政治參與能夠傳遞這種信息，將其注入政治系統中。若政治體系對社會需求不予回應或是回應不利，將會導致日益緊張的國家社會關系。

同時，從“主權在民”的思想基礎來看，政府作為執行國家意志、實現人民利益的權力載體，其權力來源于人民。人民通過社會公約（憲法和法律）等授權并委托政府行使行政權力，履行公仆的職責和義務，因此，回應民眾的訴求和意愿是民主政府的本質要求，政府回應性同民主政治有著內在的一致性。“如果說‘民治’是不可能的，那么，借用利普哈特的話說，民主意味著“要為民享，也就是說，政府要與人們的偏好一致”。在其“共識民主”模式中，回應是民主的重要原則。在民主的回應原則上，民主理論的各家各派似乎空前一致。達爾說民主的根本在于回應民眾需求。薩托利也說民主說到底是為了回應選民的訴求。民享首先是一種政治價值，又不失工具意義。在工具意義上，民享就是政府在民眾的壓力性輸入下滿足民眾利益訴求的政治過程。回應只是民主政治的一項原則，也是一個政治過程。但是，政府的回應應該是有選擇的、負責任的，否則就是民粹主義政治，民主也就真的變成了“多數暴政”。[3]因此，在公共管理實踐中，只有將政府回應性與民主政治建設有機結合起來，才能更好地實現以民主政治為前提的回應性政府的職能和責任。

在中國，隨著政治民主化程度的逐漸提高，加強政府回應性建設的呼聲也日益高漲。歷史上長期管制型行政模式的慣性，政府回應總體上是單向性的、滯后的、低水平的，尤其是在環境領域的政府回應仍然處于一種偏低水平的狀態：地方政府忽視與民眾的溝通，對民眾的需求不予以積極回應造成溝通渠道不暢，導致群體性事件不斷增多，其中有些直接升級為暴力事件。這必然不利于政治民主化進程的推進。因此有必要從政府回應性的視角來探討政府回應失范與環境群體性事件爆發的內在聯系，以便找出解決此類問題的根本之策。

二、環境群體性事件的政府回應失范及其表征

內部回應和外部回應是政府回應性的兩種基本形式。一般而言，在政府內部，因科層制體制而產生的下級官員對上級官員、下級政府部門對上級政府部門的回應視為政府的內部回應。而所謂的外部回應，則對應的是政府體制之外的社會公眾，是政府機構和政府官員面對公眾利益的需求和表達所作出的反映和回復。其中，職能性回應、責任性回應和前瞻性回應是政府外部回應的三個重要層面。當前，中國政府在對待環境群體性事件的回應性失范主要體現在以下三方面的回應不足。

（一）政府對環境群體性事件的責任性回應不足

現代政府承擔著社會、政治、行政、法律等方面的綜合責任，責任性回應就是指政府基于這些綜合責任而對這些重大事項和問題發展進行的回應。“從新公共管理和治理理論的觀點來看，現代政府首先應該是責任政府，表現為政府的一種責任性（Accountability），強調政府管理人員及管理機構要對其承擔的職務負責，必須履行一定的職能和義務。沒有履行或不恰當地履行其應履行的職能和義務，就是失職，或者說缺乏責任性”。[4]從契約論的角度而言，正因承擔著對社會公共事務管理的責任，政府才被授予了相應的權力。政府通過行使公共權力來回應各項社會需求，正是其政治責任、行政責任、法律責任和社會責任的綜合反映。從回應性的角度來透視，當前正是因為政府未擔負起環保責任，在環境問題上的責任性回應不足，才導致了環境問題日益惡化進而演變為群體性事件。

1.政府回應意識薄弱，未擔負起環境污染問題的責任。“環境群體性事件一般都有一個長期累積和發展的過程。直觀上看，這些事件往往由于事發區域環境污染的不斷加重或者惡化，社會成員的正當環境權益受到了嚴重侵害。同時，社會成員為維護正當的環境權益，在群體性事件發生前，一般都經歷了合理訴求、理性維權的過程，但這些訴求沒有得到及時和有效的回應，因此其環境權益并沒有得到滿足，由此不滿情緒開始累積，而后在一定的時間和場景下爆發”。[5]由此可見，表面上看環境群體性事件的爆發，有著千差萬別的直接原因，但本質上是有著深刻的歷史和社會矛盾內在累積根源的。事實上，隨著經濟的發展，環境污染問題是普遍且長期存在的，但只要環境問題不是惡化到嚴重威脅社會成員的基本生存權利的地步，環境受損者也不會奮起抗爭，將普通的環境問題演化為群體性事件。從政府責任的角度，政府是必須承擔起環境保護責任的。政府的環境保護責任要求政府必須制定相應的環保政策，切實地履行好環境執法職能，以杜絕此類事件的發生，若實在無法避免，在環境群體性事件醞釀之際，政府就應該明確政府對環境治理承擔著不可推卸的責任，在責任意識的帶動下，去增強回應環境群體性事件中公眾利益訴求的意識，深入群眾中去查明根本的原因，進而為利益受損民眾的合理訴求找到可操作的解決途徑。

而現實中，事前政府對日趨惡劣的環境問題不予重視，未給予積極回應，沒有通過制度化的渠道對利益受損的民眾進行補償，未對企業的排污和侵害行為進行有效制止。政府部門及其行政人員對于一些涉及到公眾環境利益的事件，往往采取環境行政不作為的做法，如拖延行動甚至聽之任之、不予回應。在這樣一種情況下，越來越多的環境群體性事件給求救無門的民眾傳遞出一個錯誤的信號：不鬧不解決，一鬧就解決。只要鬧，危及環境的污染項目就會被叫停，如浙江東陽市畫水鎮事件。該事件是在畫水鎮竹溪工業功能區舊有的環境污染問題沒有得到解決，有毒工廠還在遷入、污染有加劇之勢的情況下發生的。再如浙江新昌縣京新藥業污染新昌江事件，該地在發展化工醫藥產業的同時，環境問題逐漸凸顯，但一直都未得到解決。日積月累的污染嚴重影響著下游居民的生產生活。2005 年，恰逢該地多年未遇的“枯霉”季，加上連日高溫，河水干涸，在污染物散發的刺鼻氣味令居民實在無法忍受的情況下，長期飽受上游污染之苦的村民沖擊京新藥業，砸掉圍墻，造成京新藥業的廠房停產。此外還有“電動自行車鉛蓄電池之鄉”的浙江長興縣的蓄電池廠污染、舟山定海和邦化工在生產時的恐怖大氣污染事件。在上述地方發生的環境群體性事件，盡管表面的原因和表現形式不一樣，但本質上都是因為嚴重的污染危及到該區域居民的基本生存權利，才導致環境問題由潛伏狀態演變為難以控制的群體性事件。

2.政府維護環境公平的責任感不強，導致回應失衡。中國的環境問題，不是一個專業問題，而是一個政治問題。環境問題與公共管理、法制建設、社會公平和政治文明等都有著緊密的聯系。“環境問題在當前政治環境中難以解決，這也被多年的環境治理實踐所證實。只有實現政治變革，改變社會治理的方式，環境問題才能得到有效治理”。[6]在環境領域，政府公共管理的職能就是為了改善符合社會公眾健康和生活條件的環境質量、服務和增進公共環境利益、維護環境正義。這就要求政府及其行政人員針對社會中各種組織、各階層群體、個體的正當訴求，給予不偏不倚的回應。而且鑒于政府回應客體的廣泛性、復雜性等特點，政府在回應過程中應始終秉持公平、公正的原則。但正如斯蒂格勒所提出的“俘獲理論”認為：“擁有社會資源分配權的政府往往成為各種特殊利益集團追逐的對象，通過合法的利益訴求和非法的政治交易，少數利益集團最終將政府俘獲，變成他們追求各自私利的工具，繼而必然導致嚴重的政府腐敗。政府的終極目的是最大限度增進社會的公共福利，而政府被少數利益集團‘俘獲’所導致的種種腐敗現象和社會正義的喪失是政府最大失靈”。[7]

所以，在環境決策過程中，地方政府容易借維護環境公共利益之名謀取部門利益之實，或過多地向環境領域的強勢群體傾注環境利益，實施有損于弱勢群體利益的行為。政府越是缺乏回應的責任感，就越是疏于同公眾進行充分的溝通與交流，在環境問題的治理過程中，便難以顧及或有效吸納公眾尤其是弱勢群體的環境利益訴求。“權力是作為權利現實性的邏輯產物而獲得自身的正當性”，[8]公權力正當性的首要標志是全體社會成員的基本權利得以普遍實現，公民失去了權利，政府也就失去了其公權力存在的必要條件和客觀基礎。如果政府在環境領域行使公共權力時，長期難以對公眾的期待做出負責任的有效回應，不能達到公眾所預期的效果，其存在于環境領域的合法性基礎以及權威力量就會受到侵蝕并逐漸喪失，隨之將面臨嚴峻的信任危機。

3.責任性回應制度基礎薄弱。在環境領域的管理過程中，隨時都會面臨一些新出現的重大事項和問題，僅僅依賴于現行法律政策是無法對這些新事項和新問題做出有效回應的。這就需要政府以政策創制和制度創新的方式予以響應，這類政策性響應就構成政府責任性回應的一系列制度基礎。目前，中國政府環境政策責任性響應的制度基礎薄弱，主要體現在：首先，在環境決策相關的制度上，一是缺乏有效的環境決策信息公開制度，在環境決策過程中，政府對信息資源的壟斷導致了公眾對環境政策的制定過程不了解，政府回應的前提條件缺失；二是缺乏有效的環境決策聽證制度，長官意志、權力精英的個人價值觀念仍對環境決策施加影響或加以牽制，不符合政府回應的精神理念；三是缺乏有效的環境決策審議與復決制度，公眾是政府回應的主要對象，缺乏相應的環境決策審議和復決制度，公眾就無法針對環境政策方案中的問題與政府進行廣泛的討論、質疑和協商；四是缺乏有效的環境決策責任制度，政府的環境政策性響應效果不受檢視，也就意味著其政策性響應行為過程不受制約。其次，在中國的環境影響評價制度中，上級對下級環保部門、環保部門對環評機構的監督，主要依靠行政手段，法制性不強，制衡性欠缺，公眾參與程度低，沒有為社會監督搭建可靠的制度平臺，導致一些項目審批或建成后環境糾紛不斷，甚至引發大規模群體性事件。環評過關的企業污染事故頻發，環評造假事件不時出現，民間環保組織對環評報告頗多質疑，公眾將環保部門和違法企業告上法庭……這些問題使環評制度遭遇越來越嚴重的信任危機。由此可見，正是因為責任性回應的制度基礎薄弱，政府在環境領域的行政過程中，就難以對缺乏機會或渠道來表達自身環境政策意見的公眾擔負起責任來。

（二）政府職能性回應不充分，未能有效解決環境群體性事件

政府職能是指政府機構本身具有的功能或應起的作用。政府職能性回應是指針對政府職能范圍內的各種社會問題和社會需求，政府從自身職能出發予以關注、答復和應對處理。

1.政府職能回應行為僵化。當前地方政府在應對環境群體性事件中，回應行為存在僵化的傾向，最為突出的表現就是執行僵硬的不合時宜或存在缺陷的行政規制。環境群體性事件往往裹挾著各種利益訴求，有學者將環境群體性事件描述為“最近的宣泄口”。如2012 年浙江啟東事件中，遭到反對的建設項目實質上牽扯到征地拆遷、漁業受損等諸多復雜利益，而環保最終以具有正當性與合理性而充當了各種利益訴求的集中爆發點。因此，在夾雜著多種利益訴求的環境突發事件中，政府就應該采取更為靈活、更具針對性能解決核心問題的應對策略。否則，根本的問題未得到解決，再加上其他的各種附加利益訴求，就更容易導致公眾與政府、公眾與企業之間的對抗性增強，甚至出現暴力對抗的趨勢。

從2007 年廈門市民為反對PX 項目自發“散步”、2011 年大連市民游行反對PX 項目，再到2012 年的四川什邡、江蘇啟東、寧波鎮海，多個投資巨大的化工或資源開發項目因民眾擔心污染環境而被迫下馬。以上引起海內外關注的環境群體事件多以政府和企業讓步、民眾“獲勝”結束。然而，僅僅是為了平息群體性事件而中止企業項目，這種簡單粗放的處理問題的方式，也不利于地方經濟的長遠發展，如何緩解公眾的環境恐懼癥以及對政府和企業的不信任感，如何上馬類似的大項目來帶動地方經濟發展？這些問題的解決還需要政府采取靈活的方式予以回應，并力爭在制度層面尋找妥善解決的“雙贏”方案。

2.政府回應低效和失效。政府回應的有效性要求政府在獲知公眾的意愿信息后，能夠針對其反映的問題，采取有效措施妥善處理并解決，使公眾各種形式的訴求都能夠得到滿意的回饋和答復。通過有效的政府回應，不僅能夠使公眾的環境利益要求得到持續滿足，而且也有助于政府鞏固其在環境領域行使公共權力的正當性與合法性。然而，目前中國地方政府對公眾的回應仍處于低效狀態，對公眾環境利益密切相關的部分環境問題，地方政府并未切實地履行好其在環境領域的職能，給予公眾滿意且有效的回應。如在環境經濟政策制定的過程中引入聽證制度，政策初衷是讓政府充分了解公眾、企業、社會組織各方的意愿，并將其有效地吸納進環境政策方案當中，最終作出符合各方環境利益的決策，以此促進環境決策的科學化和民主化水平，更好地為公眾服務。然而，在實踐操作過程中，環境決策聽證會卻時常名不副實，聽證結果往往預先知曉，“逢聽證必漲”的怪現象引發公眾猜疑并爭議，其結果難以令人信服。政府以此種形式對公眾訴求的回應是低效的，甚至是無效的。無效的回應不僅無法解決問題，反而會影響政府績效和公眾對政府自身能力的質疑，這種對哪一方都沒好處的結果和狀態被有關學者稱為“三輸”：即“地方經濟失去合法、合規的項目、審批機構的公信力遭遇挑戰、公眾的抗爭也并未爭得更優的環保效果”。[9]如2012 年的環境群體性事件中，什邡項目僅投資就損失4 億多元，寧波事件中投資損失為60 多億。企業虧本、政府公信力下降，而且當地的環境也未見立竿見影的改善。

3.職能性回應的制度基礎薄弱，政府是環境領域的管理主體，其自身應承擔相應的環境管理責任，一旦公眾在環境問題上產生強烈的訴求，且這種訴求往往是政府本身環境職責范圍內應當承擔或履行的義務時，政府應依據既有的法律政策回應，予以解決并處理，這是政府職能性回應的基本要求。然而長期以來，政府的科層制有著先天缺憾，一些政府部門表現出官僚形態，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的現象依然時有發生，管理過程中仍存在著集權、命令色彩，政府本位、官本位、權力本位等不可避免地導致政府職能性回應失效。從環境領域職能性回應機制的制度基礎來看，環境行政信息公開制度缺乏，造成環境行政過程的封閉性與政府回應性之間的沖突；區域性環境行政協作制度缺乏，導致政府回應的低效性；環境行政獎勵制度缺乏，降低了政府及行政人員積極回應的動力；環境行政責任追究制度缺乏，容易使政府及行政人員在意識層面松懈責任；而環境評價制度中盡管設計了信息公開和公眾參與的內容，但在一些地方的實踐中，其效用仍存疑。如四川什邡，鉬銅礦從立項到審批通過至少有兩年時間，但直到開工儀式的新聞報道出現后，大部分居民才知道它的存在。浙江啟東排污項目歷時更久，但相關民眾稱并未參與環評過程。

（三）政府前瞻性回應缺乏，對環境群體性事件預防不足

現代政府要提高自身治理能力必然要求政府在治理過程中具有前瞻性。前瞻性的本質就是要求政府提高管理的科學性，具有戰略眼光和預見性，能夠統籌眼前和長遠。“前瞻性回應”是政府對民意的一種高層次的回應，增強政府回應的前瞻性對預防和化解社會矛盾具有積極作用。

1.事前未預防，事后被動回應。針對公眾在環境領域所表達的意愿和所反應的問題，政府及其行政人員不僅要在第一時間、第一地點及時、負責地應對，而且最好是能提高對問題的敏感度和警惕性，掌握問題的主動權，防患于未然，妥善化解環境領域的沖突和矛盾。在一些環境群體性事件中，政府一開始極力對公眾隱瞞事實真相，直到造成嚴重的環境影響，新聞媒體頻頻曝光之后，方才被動介入。對待危及公眾生命財產的環境問題要么熟視無睹；要么對公眾的求助信號不以為然無動于衷。同時，由于體制性的障礙，司法救濟途徑也無法救濟民眾的環境權益。“即使環保部門錯位，環評制度存在漏洞，作為行政程序，其應受到司法程序的監督。然而，通過司法程序審視在建項目的個案鳳毛麟角。無論是行政訴訟程序，還是民事訴訟程序，環境訴訟都面臨諸多困難。環境污染事實與受害者的受害事實之間建立因果關系，需要科學專業知識支撐，而且環境案件一般涉及大項目，影響人數眾多。即使勝訴，又面臨定損鑒定等諸多難題”。[10]民眾從制度化的渠道得不到有效回應，就不得不選擇集體抗爭的形式保護自己的生存權利了。

2.前瞻性回應的方式和手段需要完善。傳統政府回應民意的方式，主要是“內部閉環運行方式”，通過下基層調研、座談會、聽證會和開展民意調查，形成“一致意見”后，再來回應出現的問題。傳統回應方式是在特定的社會背景下產生，有其特定的優勢，但在當今錯綜復雜，瞬息萬變的社會背景下，如此漫長的回應過程就難免拖延了時間，延緩了效率，無法適應回應過程中的動態變化或預先、早期主動回應。這種民意信息采集方式就決定了只能在事情發生或問題出現后，民意反映強烈的情況下，政府才被動倉促地予以回應，無法滿足現代社會公眾需要及時、有針對性和不斷變化的回應要求。從政府回應民意的技術性環節看，傳統政府回應民意的局限性體現在：行政透明度低，信息不對稱，信息公開量小；應答具有選擇性、單向性、滯后性，缺少互動性；個案特征強，普遍意義弱，反應時間長，回應速度慢，問題反映要等到重大負面事件發生才引起重視；有些信息在向上層層傳導中容易失真，缺乏真實有效信息勢必導致政府回應不到位。

綜合政府應對各類環境群體性事件的方式和手段來看，政府表現出回應意識薄弱，行為僵化低效，制度基礎缺乏等弊端，這說明中國政府在環境領域的回應水平處于偏低狀態。政府回應水平低的直接后果就是導致了環境群體性事件數量增多、發生頻率加快。更為嚴重的是會限制公眾在環境領域的知情權、參與權和監督權，民意得不到充分反映，無法達成政策共識，政府在環境問題上行使公權力得不到有效監督。如果政府長期難以對公眾的環境意愿作出有效回應，其介入環境領域的行政權力就容易肆意膨脹并失去存在的意義，政府存在的意義與合法性將遭受質疑，不利于政府公信力的維持與社會的穩定和諧。

三、增強政府回應性，促進環境群體性事件的解決

增強政府的回應性，是預防和解決當前環境群體性事件的一個重要渠道和路徑。只有增強政府的回應意識，強化回應職能、提升政府回應能力，增進回應效率，建立制度化的回應“渠道”，才能妥善地預防和解決環境群體性事件，才能使政府真正做到回應民意，為民眾服務。

（一）樹立強烈的責任回應意識，做到“有求必應”

相比于環境群體性事件，歷年的大多數群體性事件在發生前夕無任何征兆，因此也就無法預測和判斷。而環境群體性事件則不同，除突發環境事故外，環境群體性事件一般有一個較長的醞釀及持續過程，且與環境污染的影響度正相關，有一個矛盾累積的過程。因此政府在其職能范圍內，是比較容易察覺這些利益糾紛的，而且事實上，地方政府本就應該對這類事件的指向對象、危害性和規模等有一定的預見性。如在近些年發生的反對大項目建設的環境群體性事件中，除四川什邡事件，從項目啟動到發生群體性事件只有兩年左右時間外，其余的事件，一般都在兩年以上。在長達數年的時間里，反對項目建設的人士通過各種渠道表達自己的意見和利益訴求，卻未能得到重視，直至爆發大規模的群體性事件。因此，這里的關鍵還是要求地方政府切實、清晰地認識到自身對本地區環境問題肩負的責任，在“導火索”被點燃前及時地去預防，沒有爆發的沖突自然就可化解或減緩。“回應可以是政府首先主動提出解決問題的方案，甚至是首先確定問題的性質”。[11]政府在整個回應過程中，應當首先表現出關注事態的主動性，表達出政府對事情的關注程度，積極地做好“有求必應”的準備。這就要求政府在環境問題上，實現“以政府為本”的行政理念向“以民為本”行政理念的轉變。

在責任意識驅動下，樹立“以民為本、積極回應民意”的理念，政府才會真正重視公眾的環境利益、愿望與要求，尊重公眾的首創精神，尊重公眾的實踐經驗，吸取公眾的聰明才智，以公眾意愿的滿足為目標和歸宿。如日本的環保實踐中，調動公眾積極性來治理環境污染就是典型的例子。人口資源環境結構非常緊張的日本，在20 世紀中葉的工業化進程中遭遇了嚴重的環境污染，從19 世紀60 年代起，日本公民發動了大規模的法律訴訟，新聞媒體與日本的行業協會、環保社會組織等也針對污染企業進行大規模的斗爭。1970 年，反對“經濟至上”的市民人數第一次以45%對33%占據社會主流，這便促使日本政府召開了首次“公害國會”來有針對性地討論環境污染問題，會議頒布了一系列環境保護和建設循環型社會的法律。10 年后，受工業污染嚴重的日本逐漸形成了人口資源環境文化相互協調的循環型社會。這給我們的啟示是，政府樹立“以民為本”的環境治理理念，充分發揮公眾參與可持續發展進程的主人翁角色，負責任地回應公眾的環境利益訴求，才能防患于未然，避免環境問題的持續惡化。

（二）提高政府職能回應的能力，做到“有回應必有效”

地方政府自身職能不完善是政府回應不足的根本性障礙，因此必須提高政府職能回應的能力。需要做好以下幾點：

1.在環保管理體制上，必須切實發揮地方環保部門的作用，不能僅僅充當“糾紛調解部門”，而要發揮其主動監督地方政府保護環境的功能，在環境問題出現端倪之際，就要聽到各級環保部門提前發出“擔憂”、“警告”之聲。這就要保障地方環保部門在環境監測處理上的獨立性，避免在地方權力指揮棒的影響下，為了配合所謂的“地方大局”而說好話，說假話。

2.要完善官員的政績考核制度，探討社會穩定風險評估機制的建立和完善。當穩定超越GDP 成為更重要的政績考核指標時，地方政府更需要考慮周全的地方經濟和社會發展之策了。其中社會穩定風險評估機制的引入，就是期望能在前端控制風險。事實上，早在2012 年之前，各地方的黨政系統就已初步形成社會穩定風險評估機制。而十八大報告中也明確提出了建立健全重大決策社會穩定風險評估機制。這里必須要認識到，引發群體性事件或導致社會不穩定的眾多因素中，環境問題僅僅是一個層面，其他還有征地拆遷、勞資糾紛等問題夾雜其中。因此，對于進行社會穩定風險評估的重大項目，要有更為細致的規定。

3.要強化政府在職能范圍內的監管和回應，加強政府各部門間的合作。同時還要積極探索區域環保合作機制、豐富和發展區域環保督查制度，以便最大程度地整合環保系統優勢資源，增強環保工作合力。如目前環境保護部西南環境保護督查中心與川、渝、黔、滇、藏西南5 省（直轄市、自治區）環保廳（局）正式簽訂的全面合作框架協議。這樣就能提高地方政府環境經濟政策的一致性、協調性和預見性，提高環境工作效率和服務質量。

4.在環境決策職能層級方面，應強化省級環境決策職能，增強縣域政府的回應職能。在中國，當前必須規范政府的環境決策權力范圍，強化省級政府環境決策制定職能，也就是確立省級政府才具有相應的環境決策制定權限；增強縣級政府的回應職能，其主要任務是回應公眾的環境利益需求，解決公眾問題，執行國家和省級環境政策法規，并以此作為基本責任，實現政府與公眾的良性互動。如2005 年的圓明園防滲工程事件，最大的收獲就是公眾的參與，正是公眾積極參與該項目建設才保證了聽證會的成功。

（三）提升政府前瞻性回應能力，完善前瞻性回應制度機制

政府要做好環境群體性事件的前瞻性回應，就必須防患于未然，在環境問題出現但未引發群體性事件之前，就要先建立和完善各種預防和前瞻性的制度，從戰略性、超前預防性和統籌規劃方面來研究和解決環境問題的任務，以便從更長遠、更廣泛的角度來回應公眾的環境利益要求。而且，環境群體性事件的預警時間長、有明確的利益訴求等顯著特征，使得地方政府完全有可能提前進行多方有效溝通，進而使得前瞻性回應更有可能和更具操作性。

1.盡快建立并完善環境公益訴訟制度，擴大環境訴訟的主體范圍，使環保NGO 組織等更廣泛的公眾主體都能發揮自身力量，通過司法渠道來提前預防和解決環境糾紛。對待破壞環境的行為，僅依靠環境行政處罰是遠遠不夠的。環境司法保護同樣是生態文明建設的基礎和重要手段。環境公益訴訟即有關環境保護方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。[12]于2011 年10 月24 日審議通過的《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》就賦予有關機關和社會團體提起公益訴訟的資格。近幾年隨著環保法庭在貴陽、昆明、無錫等地的成立，其所在省也先后出臺了辦理環境公益訴訟的政策文件，規定社會組織可以提起公益訴訟。如在2011 年云南鉻渣污染的立案中，“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯合會就獲得了環境公益訴訟的原告資格，這在環境公益訴訟中具有“里程碑式”意義。

2.要建立環境問題的協商對話機制。從國際發展經驗來看，市場向來在環保等公共事務上是失靈的，僅靠政府來管理日益繁雜的公共事務會力不從心，這就需要依賴公眾的力量。公眾是環境最大的利益相關人，他們有很強烈的動機來保護環境。在中國當前的局勢下，良性的公眾參與不僅能補政府力量之不足，還能逐漸提高公眾對政府政策的認同度，提升民眾政治參與的水平。因此，在環境決策中引入協商對話機制是十分緊要的。如早在2006 年，原國家環保總局就發布《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，要求相關建設項目公開環境信息，征求公眾意見。該辦法規定了公眾參與環評的具體范圍、程序、方式和期限。調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會，是五種公眾參與環評的具體形式。信息公開和公眾參與，貫穿于環評開始階段、環評進行階段和環評審批階段。2012 年8 月6 日，國家環保部退回新疆紫光永利精細化工有限公司年產5 萬噸氰化鈉的項目環評報告書，原因就是該項目環境影響評價公眾參與代表性不充分，環境保護目標調查不全面。[13]就在四川什邡風波剛剛平息、浙江啟東風波乍起的8 月中旬，環保部就發文要求：“更好地保障公眾對環境保護的參與權、知情權和監督權，自2012 年9 月1 日起，建設單位向各級環保部門報送環境影響報告書，應同時提交報告書簡本”。[14]這種將環境政策實施的影響對象以及更大范圍的公眾意見，納入環境決策征詢范圍的工作機制，有利于在政府的帶動下，充分調動公眾參與環境決策的積極性，進而有利于環境決策最后的共識與妥協。

從治理的一般原則和意義而言，政府治理應積極、主動，政府治理的目標應是實現善治，是政府與公眾的良性互動。然而目前中國政府的環境治理遠未達到理想效果，而更多體現了“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的適應性，具有預想式和預備性的特征。在環境群體性事件的處置和應對中，目前的政府回應都帶有明顯的問題化解特征，是被動、滯后、低效能的。政府處置環境群體性問題的“適應”特性，注重的是技術，忽略的是基本原則。因此，更需要從增強政府回應的責任意識和能力層面入手，理智地分析環境問題、客觀地看待因環境問題而引發的各類事件，只有這樣，才能從這一現象中收獲治理經驗和智慧，并借助此契機來轉變政府職能，提升政府治理績效，促進民主政治的發展。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[R].人民日報，2007-10-25.

[2]王姝.中國近年來環境群體性事件頻發年均增速達29%[N].新京報，2012-10-27.

[3]楊光斌.政體理論的回歸與超越——建構一種超越“左”“右”的民主觀[J].中國人民大學學報，2011，（4）.

[4]李偉權.“互動決策”：政府公共決策回應機制建設[J].探索，2002，（3）.

[5]鐘其.環境受損與群體性事件研究——基于新世紀以來浙江省環境群體性事件的分析[J].法治研究，2009，（11）.

[6]三木.環境問題也是個政治問題[EB/OL].法律人，（2011-05-26）[2013-01-20].http://www.21ccom.net/articles/gsbh/article_2011052636278.html.

[7]〔美〕斯蒂格勒.產業組織和政府管[M].上海：上海三聯書店，1989.

[8]莫紀宏.現代憲法的邏輯基礎[M].北京：法律出版社，2001：276.

[9]馮潔，汪韜，“開窗”求解環境群體性事件[N].南方周末，2012-11-29.

[10]鄢建彪.求解環境群體性事件[EB/OL].（2012-08-28）[2013-01-20].http://news.hexun.com/2012-08-28/145-240 753.html.

[11]〔美〕格羅弗斯塔林.公共部門管理[M].陳憲，等譯.上海：上海譯文出版社，2003：132.

[12]環境公益訴訟.[EB/OL].百度百科，（2012-08-28）[2013-01-20].http：//baike.baidu.com/view/2423549.htm.

[13]鄢建彪.求解環境群體性事件[N].財經，2012-08-28.

[14]關于發布《建設項目環境影響報告書簡本編制要求》的公告[EB/OL].中華人民共和國環境保護部，（2012-08-15）[2013-01-16].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201208/t20120823_235124.htm.