價格、GDP與政府對中國稅收收入增長的影響

洪 波

（北京大學 政府管理學院，北京 100871）

改革開放以來，稅收收入快速增長，甚至超過了經濟增長速度。特別是1994 年分稅制改革之后，相比GDP 增長，稅收收入增速更快。稅收收入增長速度與GDP 增長速度的關系可以用稅收彈性來衡量。稅收彈性是描述稅收收入相對于GDP 的彈性的指標，即在現行的稅率和稅法下，稅收收入變動的百分比對GDP 變動的百分比的比值。如果稅收彈性大于1，表明稅收富有彈性，稅收增長速度快于GDP 的增長速度，或者說高于經濟增長速度。對于稅收彈性大于1，研究人員有各自不同的看法。部分人會因為彈性大于1 而擔心稅收增長將拖累經濟增長，相關研究證實，過高的實際宏觀稅負增長與GDP 增長呈負相關。[1][2][3]而其他人則認為不必過于擔憂，因為根據瓦格納定律、平衡預算原則以及參照國際比較，目前的彈性是合理的，而且有關實證研究也證實宏觀稅負提高對經濟增長沒有拖累。[4]

學術界的爭論突顯稅收收入快速增長的重要性。因而，探究稅收收入增長的復雜原因就尤為必要。可以將促進稅收收入快速增長因素分為三類，分別為價格水平、GDP 增長和政府行為。

一、價格水平的影響

價格水平的提高是稅收收入快速增長的重要因素。首先，物價水平的漲落將對稅收收入增長產生拉升或降低的作用。[5]在通貨緊縮的年份，價格因素對稅收收入增長有負的影響，而在其他時期，影響基本都是正的。其次，價格水平因其波動程度不同對稅收收入增長會產生不同影響。在價格波動較大的年份，價格因素對稅收收入增長絕對額的影響更大。[6]例如，與經濟蕭條期或穩定期相比，經濟高漲期價格對稅收收入增加額的正面影響程度更高。不僅如此，在累進稅制條件下，價格的提高將明顯地促進稅收收入增長。[7]

圖1 稅收收入名義增長率與真實增長率（以1978 年為基期）

此外，如圖1 所示，價格水平對稅收收入增長的影響可以通過真實稅收收入增長率與現價稅收收入增長率的比較來觀察。稅收收入是按現價計算征收的，稅收收入增長率也按現價計算。盡管真實稅收收入增長率不能被準確地獲得，但是可以運用GDP 平減指數來近似求得。之所以運用GDP 平減指數來消除價格因素是因為它能夠比較全面地反映國民經濟及各產業部門的整體物價水平，而其他平減指數，包括居民消費價格指數、工業品出廠價格指數和商品零售價格指數只能反映某一方面價格變化水平，難以得出符合實際的結論。相關研究發現真實稅收收入增長率比現價稅收收入增長率減少2-4 個百分點。[8]但是圖1 呈現的結果卻是真實稅收收入增長率比名義增長率低約10 個百分點。

二、GDP 增長的影響

除了受到價格波動的影響，從根本上來說，稅收收入來源于經濟。如果經濟發展停滯，稅收收入就不會有快速的增長。改革開放以來，經濟一直保持快速增長，因而稅收收入增長就具備了堅實的稅源基礎?？墒?，GDP 增長對稅收收入增長的影響又因GDP 的量與結構的不同而有所不同。

（一）GDP 的總量與增量

GDP 總量對稅收收入增長具有決定性影響。張雅麗等（2008）通過對1994-2006 年稅收收入總量與GDP 總量相關性的分析發現GDP 總量增長決定了稅收收入增長。[9]類似的發現是，經濟增長因素是影響稅收收入增長的主導變量。[5]與其他因素相比，2001 年以后經濟增長對稅收收入的貢獻比例更高，盡管其比例有下降的趨勢。[6]

然而，GDP 增量對于稅收收入增量的貢獻以及GDP 增長率對于稅收收入增長率的貢獻卻不大。大量研究發現，稅收收入增長率只有很少部分能被GDP 增長率解釋，它們的相關性很差，經濟以外的其他因素對稅收收入增長做出了相當大的貢獻。[4][10][11][12][13][14]經濟因素對稅收收入增長貢獻的下降說明了稅收收入的增長與經濟發展相互脫離。[15]由此可見，除了GDP 量的影響之外，稅收收入增長必定會受到其他因素的影響。

（二）GDP 的地區結構

除了GDP 總量的影響以外，GDP 地區結構的差異造成了地區間稅收收入增長差異。相關研究發現，東部、中部、西部地區的稅收收入增長呈現明顯的差異。[16]從全國平均水平看，經濟增長對稅收收入增長的貢獻十分明顯，稅收收入的經濟增長彈性是1.536?？墒牵鞯貐^經濟增長對稅收收入增長的貢獻差異卻很大，而且從東到西，稅收收入增長從經濟增長中受益程度存在遞減關系。東部地區稅收收入的經濟增長彈性高出中部地區0.38 個百分點，高出西部地區0.41個百分點。

（三）GDP 的產業結構

GDP 的產業結構也是影響稅收收入增長的重要因素。產業結構的調整和變化將會直接改變稅源結構以及稅收收入的質量。就算在GDP 總量的增長變緩時期，在提高經濟運行質量的前提下，利用產業結構的調整優化，也能夠實現稅收收入的快速增長。1994年稅制改革以來，隨著經濟結構的調整和工業化進程的加快，二、三產業增加值的增長快于GDP 的增長，從而帶來稅收收入增長速度快于GDP 增長；反之亦然，在工業增長速度下滑時，部分年度第二產業的增速會低于GDP 增速，從而造成稅收收入增長低于GDP 增長。[17]

根據三次產業的劃分，不同產業的GDP 增加值對稅收收入增長的貢獻程度各不相同。研究發現，比起第二、三產業，第一產業GDP 增加值對稅收收入的貢獻較小，第一產業GDP 增加值對稅收彈性僅為0.27 個單位。[4]

除了三次產業間的差異之外，不同產業的GDP對稅收收入的影響還會因稅率的不同而不同。高稅率產業的GDP，比如房地產業，對稅收收入增長的貢獻較大；而低稅率產業的GDP 貢獻則相對較小。[7]顯然，提升高稅率產業的GDP 比重有利于稅收收入的快速增長。

由此可見，稅收收入增長不僅僅受到其稅源GDP總量的影響，還受到GDP 的地區結構和行業結構的影響。不同地區和不同行業的GDP 對稅收收入增長的貢獻不盡一致。就地區結構而言，與中西部地區相比，東部地區GDP 對當地稅收收入增長的影響更大。而就產業結構而言，第二、三產業的增加值對稅收收入增長的影響比第一產業要大得多。

三、政府行為的影響

經濟發展是稅收收入增長的基礎，可是，畢竟稅收是政府的職能，是財政收入的重要來源。因而，政府行為對稅收收入增長的影響并不亞于經濟發展。在稅收領域，政府行為具體體現在稅收制度的設計制定，稅收政策的制定與調整，稅收計劃的擬定與執行，稅收征管的落實四個方面。因而，政府行為對稅收收入增長的影響可以從稅收制度、稅收政策、稅收計劃和稅收征管四個方面來考察。

（一）稅收制度

從1978 年到今天，中國經歷了三套不同的稅制，分別為1972 年稅制、1984 年稅制和1994 年稅制。1972 年稅制一直延續到1984 年10 月，它是以工商稅為主要稅種，國有企業只繳納工商稅，集體企業繳納工商稅和工商企業所得稅。從1984 年11 月開始到1993 年12 月結束，這一階段的稅制稱為1984 年稅制。它主要包括產品稅、增值稅、營業稅和所得稅四個稅種。此外，外資企業繳納工商統一稅。

1994 年1 月開始實施新稅制，對經濟進行多層次的調節。它主要包括增值稅、消費稅、營業稅和內外資企業所得稅和個人所得稅等稅種。相關研究發現，各主要稅種按其在1995-2004 年間稅收收入增長中的貢獻大小來排序，依次為國內增值稅、企業所得稅、營業稅、海關代征、個人所得稅和國內消費稅。[13]其中，國內增值稅的稅收收入拉動率最大，年均值達到5.67，占稅收收入增長率的32.0%。

現行稅制體系中很多稅種的重復征稅問題也是導致近年來宏觀稅負水平提高，稅收收入超常增長的主要原因。[18]由于新稅制僅僅是從國家宏觀調控政策和財政收入的角度出發來設計的，而稅負的參照標準沒有被考慮到，所以造成了重復征稅。

（二）稅收政策

稅收政策是政府稅收部門調節稅收收入的工具。由于稅收政策的調整、稅種的開征停征等將直接導致稅率和稅基的變化，所以稅收政策的變化將對稅收收入產生直接的影響。[19]

近些年來，稅收政策的調整促進了稅收收入增長。稅收政策的調整過程可以分為1994-1997 年和1998-2001 年兩個階段。在第一個階段，稅收收入增長屬于制度釋放活力的結果。因為分稅制改革調動了各級財稅部門的積極性，所以稅收收入增長率迅速提高。[20]

第二個階段，政府擴大了財政支出規模。首先，為配合積極的財政政策，實施了稅收收入增收計劃。這一計劃安排對稅收收入增長發揮了重要作用。其次，優惠政策和退稅政策的長期實施，涵養了稅源，為到期之后的稅收收入快速增長奠定了基礎。不但如此，伴隨稅收優惠措施相繼到期，征稅的恢復也促進了稅收收入增長。比如，1994 年開始進行增值稅改革，確定了企業已經入庫的商品存貨可以獲得進項稅額的抵扣，平均每年的抵扣額將近200 多億元。隨著時間的推移，可以抵扣的存貨不斷減少，到1999 年幾乎沒有可以抵扣的庫存了。[19]還有像對產品和勞務出口企業實行的優惠政策和退稅政策，對高新技術企業實行的增值稅超稅負退還政策，對外商投資企業和外國企業實行的稅收優惠政策等等。此外，稅收收入也隨新的稅收政策的出臺而增長。譬如，1999 年取消了儲蓄存款利息所得的免稅規定，開始征收個人所得稅，稅率為20%；2001 年將原來由交通部門收取的車輛購置附加費直接改為車輛購置稅。

（三）稅收計劃

稅收計劃本應該是稅務部門根據國民經濟發展變化情況以及稅收制度、政策，對一定時期（通常為一年）的稅收收入額的測算、規劃與控制。[21]可是，實際上一直沿用“基數法”進行稅收計劃的編制。這種編制方法的弊端是，基數不能準確地反映客觀的稅源。因而稅收計劃容易脫離實際從而導致稅收超收和違法征管。

此外，稅收考核機制造成稅務部門將稅收計劃作為工作的中心任務。[22]因而，無論年度稅收計劃完成的難易程度如何，稅收計劃都將被無一例外地超額完成。即使在稅收計劃增長率低于經濟增長率的前提下，稅收收入仍呈現出連年超經濟增長的態勢。

（四）稅收征管

稅收征管水平的高低決定了法定稅收的實際征收量。稅務部門通過稅收征管水平的提高帶動稅收收入增長，因而稅收征管的加強也是稅收收入增長的重要原因。

稅收征管可以分為一次性征管和持久征管。一次性征管即短暫的應急征管行為。例如，清繳欠稅、緩稅，清理各種違規的優惠政策，查處偷稅騙稅行為等等。而相比一次性征管，持久征管對稅收收入增長的影響具有更加持久的效果。例如稅務部門推廣的“金稅工程”管理系統能夠提高增值稅的征管水平。相關研究發現，1995-2006 年期間以加強稅收征管為主的其他因素對于稅收收入增長的貢獻率大體在23%左右。[5]值得一提的是，稅收征管效率的提高對房地產業企業所得稅收收入增長的促進作用明顯。[7]此外，值得注意的是，必須杜絕提前預征稅款的“寅吃卯糧”，貸款繳稅，集資繳稅，造假賬，以“列收列支”實施“無稅空轉”等非正常的稅收征管行為，盡管有些手段如造假賬、虛填賬單等能夠增加稅收收入總數。[23]因為正是那些硬性的稅收考核機制導致稅務部門征收“過頭稅”、“借稅”等其他違規征稅行為，[24]所以必須革新稅收考核機制。此外，還須加強稅務稽查工作。作為稅收征收管理工作的重要環節，稅務稽查能夠維護稅收秩序，確保稅收收入穩定增長。[25]

因此，在從稅收制度的設計到稅收征管的落實整個過程中政府任何一項行為都將影響稅收的收入情況。

四、結論

誠然，價格水平的提高、GDP 的增長和政府措施的強化能夠促進稅收收入快速增長。然而，對于經濟發展與社會進步來講，并非每個因素的強化都是有益的，有些因素應該強化，而有的因素應該弱化。

盡管對于財政收入主要依賴稅收收入的中國政府來說，出于滿足政府履行各項職能的需要，使得稅收收入增長速度略快于GDP 增長速度是合理的，但是，政府行事的關鍵應該在于遏制稅收收入過快的增長，并保證征稅的公平性。

（一）必須保持物價水平的穩定

價格水平是不可能而且也不可能無限制地升高。一方面是因為價格永遠都是波動的，所以價格水平不可能無限制地上升。另一方面是因為過高的價格水平不僅不利于經濟發展，而且還不利于社會民生。因而，政府就不應該依仗抬高價格水平來增加稅收收入。

（二）應該致力于促進GDP 的增長

一方面，在擴大GDP 總量的同時，必須調整GDP的地區結構和行業結構。不但要保持東部地區GDP增長的勢頭，還要促進中西部地區更快地發展。另一方面，繼續加強第二、三產業的發展，并努力改進第一產業的效率。

（三）改進政府與稅收收入相關的行為

1.提高特定稅種的稅負造成賦稅過重的話就很可能會拖累將來的經濟發展。

2.取消針對部分對象的稅收收入優惠會提高他們經營的成本，將對于他們的生產經營產生負向的激勵。

3.以任務為中心的稅收計劃將給社會帶來過重的稅收負擔。

如果稅收收入增長主要是由這些因素造成的，那么稅收收入增長將會拖累經濟增長。因而，應該堅持實行結構性減稅，通過相關稅收制度改革，減輕企業與個人稅收收入負擔，并通過稅收政策調整，進一步理順收入分配關系，提高經濟增長的穩定性。

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