歐盟海事局檢查評估海員培訓(xùn)和發(fā)證體系的內(nèi)容、特點及借鑒

遼寧海事局 饒滾金

根據(jù)交通運(yùn)輸部海事局與歐盟海事局（European Maritime Safety Agency，以下簡稱EMSA）雙邊檢查評估協(xié)商計劃，2012年10月15日至24日，EMSA對我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證進(jìn)行了為期8天的檢查評估，審核了交通運(yùn)輸部海事局、遼寧海事局、大連海事大學(xué)、上海海事大學(xué)四個單位。EMSA審核組由其第二個部門（Department B）下屬的海員培訓(xùn)部的兩名官員組成，其中一名高級項目主管擔(dān)任此次檢查評估的組長，另一名項目官員擔(dān)任審核員，檢查評估的工作語言為英語。筆者作為我國迎接EMSA檢查評估的工作組成員，參與了相關(guān)準(zhǔn)備及檢查評估工作。為進(jìn)一步了解歐盟EMSA檢查評估工作程序和特點，提高應(yīng)對外部評估和審核的能力，完善我國海員培訓(xùn)和發(fā)證體系，本文對EMSA及其檢查評估的相關(guān)情況及其特點進(jìn)行總結(jié)，其中一些好的做法可以借鑒吸收為我所用。

一、歐盟海事局簡介

EMSA成立于2002年，是歐盟的32個政策機(jī)構(gòu)之一，總部位于西班牙的首都里斯本，工作人員200多人。EMSA的職責(zé)是在海上安全、防止船舶造成污染以及海上保安方面為歐盟及其成員國立法及歐盟法律的實施提供技術(shù)援助和支持，同時在防止溢油和溢油響應(yīng)、船舶監(jiān)控以及船舶遠(yuǎn)程識別和跟蹤（Longrange Identification and Tracking，LRIT）方面也承擔(dān)職責(zé)。EMSA的使命是減少海上事故、船舶造成海洋污染以及海上人命損失的風(fēng)險。

二、EMSA檢查評估的背景、依據(jù)及意義

（一）檢查評估的背景

在歐盟登記的船舶上服務(wù)的船員約75%來自非歐盟國家，在50多個非歐盟國家的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)取得任職資格。從保證其船舶的安全和歐盟水域安全與清潔的角度出發(fā)，歐盟對其船舶這種配員現(xiàn)狀予以考慮，以便確定一種好的方式來確保在歐盟船舶上服務(wù)的船員受到適當(dāng)教育和培訓(xùn)。而評估這些船員的教育、評估和任職資格是件困難的事情。為了有效地監(jiān)控這種情況，經(jīng)修正的《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》（以下簡稱STCW公約）允許船旗國對提供海員勞務(wù)的締約國如何履行國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗證。過去，每個歐盟成員國都獨立開展這類檢查評估。為了避免每個歐盟成員國重復(fù)檢查，歐盟立法引入了一種基于由歐盟委員會代表歐盟成員國對非歐盟成員國符合STCW公約標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查評估的特定程序，由EMSA根據(jù)STCW公約評估非歐盟成員國的海員發(fā)證程序以及航海教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，以便歐盟所有成員國對該非成員國簽發(fā)適任證書廣泛的認(rèn)可。每個已被歐盟認(rèn)可的國家需要EMSA每隔5年進(jìn)行定期的評估。可以看出，歐盟對我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證進(jìn)行檢查評估是從其自身利益出發(fā)的，既有安全的因素，同時也有海員資源減少、需要尋求更多的海員勞務(wù)輸入的因素。

這種檢查評估是一件雙向的事情，一方提出要求，另一方愿意接受這種要求才可行，否則這種檢查評估就無法實施。我國接受檢查評估也有相應(yīng)的基礎(chǔ)和特定的背景，符合我國的自身利益。近年來，我國船員隊伍發(fā)展引起了國際社會的關(guān)注，在總體上滿足國內(nèi)需求的同時，也為國際航運(yùn)界輸出了大量高級船員，其中歐盟就是一個較大的市場。我國一直將海員勞務(wù)外派作為對外勞務(wù)輸出的高端產(chǎn)品，是一項高附加值的“綠色產(chǎn)品”。進(jìn)一步開拓歐盟海員勞務(wù)市場無疑將有效改善當(dāng)前外派海員總體就業(yè)環(huán)境，也將提升我國海員的國際競爭力。2005年，EMSA也曾對我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與STCW公約的符合性進(jìn)行過類似的考察評估，歐盟最終批準(zhǔn)了EMSA提交的符合報告，該報告有效期為5年。此次檢查評估的結(jié)果將作為歐盟成員國延續(xù)承認(rèn)我國海事主管機(jī)關(guān)簽發(fā)的有關(guān)適任證書的前提條件。歐盟共有27個成員國（另有挪威、冰島兩個聯(lián)系會員）。如果歐盟最終批準(zhǔn)此次EMSA的符合報告，則歐盟所有成員均認(rèn)可我國簽發(fā)給船長、高級船員的適任證書，無須每一成員國單獨認(rèn)可，有利于我國海員勞務(wù)外派產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）檢查評估的依據(jù)

根據(jù)STCW公約規(guī)則“第I/10條證書的承認(rèn)”的規(guī)定，“一締約國可以承認(rèn)另一締約國簽發(fā)給船長、高級船員或無線電操作員的證書，但需要對該締約國進(jìn)行評價，其中可包括對設(shè)施和程序的檢查，確認(rèn)STCW公約有關(guān)適任標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)、發(fā)證以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求得以完全遵守”。因此，STCW公約規(guī)則第I/10條成為各締約國相互承認(rèn)彼此簽發(fā)適任證書的國際基本準(zhǔn)則，成為一締約國檢查評估另一締約國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是否完全滿足STCW公約要求，以及另一締約國接受檢查評估的共同依據(jù)。同時，STCW公約正文第I條“公約的一般義務(wù)”還規(guī)定，“各締約國承擔(dān)義務(wù)頒布一切必要的法律、法令、命令和規(guī)則，并采取一切必要的其他措施，使公約充分和完全實施”。歐盟議會和歐盟委員會以立法的形式將STCW公約要求的檢查評估作為強(qiáng)制性要求，并于2008年11月19日頒布了經(jīng)修訂的2008/106/EC號行政指令（on the Minimum Level of Training of Seafarers），規(guī)定在歐盟成員國認(rèn)可某一非歐盟成員國簽發(fā)的船員適任證書前，需要接受EMSA組織的檢查評估，以確保該國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)符合STCW公約的相關(guān)要求。因此，EMSA對我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估和發(fā)證以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對STCW公約的符合性進(jìn)行檢查評估既是依據(jù)STCW公約的要求，同時也是歐盟行政指令的強(qiáng)制性要求。

（三）檢查評估的意義

此次檢查評估有利于增進(jìn)中國海事與EMSA相互間的了解與信任，進(jìn)一步加強(qiáng)交流與合作，提升與國際接軌的能力；有利于提升我國航海教育和船員培訓(xùn)與國際接軌的能力，從而加快實現(xiàn)從海員大國到海員強(qiáng)國的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

此次檢查評估結(jié)果有利于我國與歐盟各成員進(jìn)一步推進(jìn)高級船員證書互認(rèn)和單邊認(rèn)可，有利于拓展歐盟區(qū)域內(nèi)中國籍高級船員就業(yè)市場，有效改善當(dāng)前外派海員總體就業(yè)環(huán)境。

通過EMSA檢查評估為我國履行STCW公約馬尼拉修正案。向IMO遞交國家履約報告做好準(zhǔn)備。STCW公約馬尼拉修正案已于2012年1月1日生效，按照該公約STCW規(guī)則第A-I/7節(jié)“資料交流”的規(guī)定，各締約國在規(guī)則第I/7條生效后1年內(nèi)將采取的使公約充分和完全實施的有關(guān)措施向IMO秘書長提交報告。也即在2013年1月1日之前，我國尚需向IMO秘書長提交履約報告。此次EMSA的審核無疑給我們提供了一個很好的學(xué)習(xí)研究公約、交流經(jīng)驗、準(zhǔn)備履約材料的平臺和機(jī)會。

（四）檢查評估的現(xiàn)狀

EMSA自2006年起開始為承認(rèn)適任證書而對相關(guān)締約國的海員培訓(xùn)和發(fā)證體系進(jìn)行全面檢查，檢查組每年開展檢查10～12次。本次檢查是我國第一次接受其他締約國為證書承認(rèn)而進(jìn)行的全面檢查。截至2012年5月，歐盟已對包括歐盟成員國和菲律賓、新加坡、泰國、馬來西亞、越南、巴西、智利、以色列、埃及、摩洛哥、斯里蘭卡、美國、俄羅斯等眾多非歐盟成員國在內(nèi)的80多個國家的海事管理機(jī)構(gòu)及其船員教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了檢查評估和認(rèn)可，覆蓋了在歐盟水域航行船舶和服務(wù)于歐盟國家登記船舶的海員總量的90%。

三、EMSA檢查評估的內(nèi)容

在溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，歐盟對一個國家進(jìn)行檢查之前，EMSA審核員對該國履行STCW公約的國家立法進(jìn)行詳細(xì)的分析。在來中國之前，兩位審核員針對我國海事主管機(jī)關(guān)和抽取的教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)用電子郵件提出了兩份預(yù)審問卷。該預(yù)審問卷經(jīng)過精心設(shè)計和不斷總結(jié)完善，積累了41個國家的檢查評估經(jīng)驗，內(nèi)容全面，其中海事主管機(jī)關(guān)的預(yù)審問卷涵蓋了組織機(jī)構(gòu)、直屬海事機(jī)構(gòu)、授權(quán)的履行公約的其他機(jī)構(gòu)、立法、證書樣本、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、船員教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、證書和簽證、簽發(fā)的適任證書等詳細(xì)內(nèi)容，船員教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的預(yù)審問卷涵蓋了立法、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、教員、教學(xué)計劃、學(xué)生和文憑、設(shè)備和設(shè)施等方面。同時，EMSA還通過電子郵件將其檢查評估方案預(yù)通知對方。EMSA檢查評估中國海事局、遼寧海事局、航海院校的檢查評估方案分別見表1、表2和表3。

表1 EMSA檢查評估中國海事局的方案

表2 EMSA檢查評估遼寧海事局的方案

四、EMSA檢查評估的特點及借鑒

EMSA為承認(rèn)其他國家簽發(fā)的適任證書而對締約國海員培訓(xùn)和發(fā)證體系進(jìn)行的檢查評估一向以嚴(yán)格著稱。其檢查人員對STCW公約相關(guān)條款十分熟悉，且具有豐富的海員培訓(xùn)經(jīng)驗，檢查評估前準(zhǔn)備充分，檢查過程中思路清晰、工作嚴(yán)謹(jǐn)，值得我們借鑒。

一是檢查評估思路非常清晰，時時刻刻都體現(xiàn)了體系閉環(huán)的原理。檢查評估的整體思路是：STCW公約要求——是否轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法——是否納入質(zhì)量體系控制——驗證相關(guān)記錄。具體檢查評估某一項內(nèi)容時（如認(rèn)可和批準(zhǔn)航海院校的培訓(xùn)課程），往往依照是否有標(biāo)準(zhǔn)（工作依據(jù)）——如何執(zhí)行的——查看相關(guān)記錄——是否有不足——是否采取了糾正和預(yù)防措施——是否驗證了糾正效果的思路進(jìn)行審核，找一個切入點沿著各個環(huán)節(jié)“一條線”一查到底。也即EMSA審核員更關(guān)注“點”和“線”。這和我們的習(xí)慣思維和做法不太一樣，我們審核時往往習(xí)慣于請受審方把一個時間段內(nèi)的記錄統(tǒng)統(tǒng)都拿出來，自己隨意抽查一份。也即我們習(xí)慣于關(guān)注“面”。

二是審核員非常專業(yè)且經(jīng)驗非常豐富。組長Mircea-Tinel UDREA先生已經(jīng)審核了14個國家，具有18年的海員教育和培訓(xùn)的經(jīng)驗。Ana Catarina RAMOS女士是一名船舶駕駛員，具有船上工作經(jīng)驗。審核員對公約有深入的研究，能做到了然于心，對發(fā)現(xiàn)的問題能直接指出不符合STCW公約具體的條款，對公約熟悉和掌握程度超出我們的預(yù)料。正因為審核員具有豐富的經(jīng)驗和對公約駕輕就熟的能力，在檢查評估交通運(yùn)輸部海事局、遼寧海事局、大連海事大學(xué)以及上海海事大學(xué)時，能較為準(zhǔn)確地預(yù)測在哪個環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)問題，審核時能抓住要領(lǐng)、直奔主題。

三是檢查評估之前的準(zhǔn)備工作做得非常足。前文已闡述，兩位審核員用電子郵件通過預(yù)審問卷的方式提前了解了我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估、發(fā)證、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和主要法規(guī)的基本情況，對一些疑問也提前做好了標(biāo)識。審核員提前準(zhǔn)備了檢查清單，對要檢查的問題都列得非常清楚。審核現(xiàn)場時，審核目標(biāo)清晰，任務(wù)明確，審核的節(jié)奏和進(jìn)度控制得較為合理。這種預(yù)審問卷的方式也可以借鑒到我們的質(zhì)量體系管理之中。

四是檢查評估的層次非常清晰。EMSA審核員對我國海員教育、培訓(xùn)、考試、評估、發(fā)證和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的檢查評估層次非常清晰，審核內(nèi)容分為質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，培訓(xùn)計劃和課程的批準(zhǔn)，培訓(xùn)和評估的監(jiān)控、測量和評價，評估員、教員和監(jiān)督員的資格，適任評估、考試，評估員任職資格和培訓(xùn)，在船培訓(xùn)，證書簽發(fā)和簽注等審核模塊，并分別列明了對應(yīng)的STCW公約條款。每一模塊審核結(jié)束后，審核組長對審核發(fā)現(xiàn)都有一個小結(jié)，以便提請注意。這種做法是我們體系審核所缺乏的，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

五是檢查組非常敬業(yè)，充分體現(xiàn)出嚴(yán)謹(jǐn)、一絲不茍的工作作風(fēng)。審核時審核員不受干擾，不偏離主題，不浪費時間，有時就某一關(guān)注的問題會刨根問底，如我國航海教育的層次、一年航海教育情況、高級船員培訓(xùn)課程的認(rèn)可和批準(zhǔn)、評估員資格等。