包容性監管理念的提出及其正當性分析*——以農村金融監管為中心

馮 果 李安安

（武漢大學法學院，武漢 430072）

長期以來，在“法律父愛主義”的觀念束縛下， 我國政府對金融業管制有余而放任不足，以至于金融法缺乏應有的精神氣質和人文情懷，并逐漸蛻變成為工具主義色彩極為濃厚的管制之法。 伴隨著社會經濟變遷和經濟法觀念更新，金融法正在經歷著從管制法到服務法的轉型與嬗變，開放性與包容性亦日趨成為金融服務法的核心概念范疇。 在此背景下，認真對待包容性監管理念的價值意蘊和運作邏輯，并深入發掘其在破解農村金融時代難題中的制度功效，無疑具有重要的學術和實踐意義。

一、從金融排斥到金融包容：包容性監管理念提出的制度背景

金融排斥是從社會排斥中分化出來的概念。1974 年，法國學者勒內·勒努瓦首次提出了“社會排斥”的概念，并用它來闡述那些不能得到社會保障、 受到社會歧視的特定人群的生存狀態，例如精神和身體殘疾者、自殺者、老年患者、藥物濫用者等邊緣人、 反社會的人和其他社會不適應者。基于類推解釋的邏輯，金融排斥則是用來描述特定社會群體在獲取金融資源的機會與能力上存在障礙與困難、不能以合適的方式使用主流金融系統提供的金融服務的狀態。金融排斥的原因包括銀行的拒絕、身份的要求、條款和環境、銀行收費、由于銀行分支機構的關閉導致的無法適時獲得金融服務、心理和文化的障礙、社會安全保險的缺乏等。由于金融資源的稀缺性再加上人們稟賦、能力以及地位的差異，金融排斥的產生具有一定的必然性，即使發達國家也難以避免。 例如，在1995 年的美國，收入在5 萬美元的家庭中，只有1%沒有支票賬戶，而收入在1 萬美元以下的家庭中，該比例卻高達40%。在發展中國家，金融排斥的狀況更加嚴峻。 如在印度，僅有40%的人口擁有銀行賬戶，10%的人口擁有人壽保險，0.6%的人口擁有財產保險，90%的人口無法獲得銀行貸款。

金融排斥踐踏了社會的公平正義，背離了金融法制的人文精神，也是導致收入分配鴻溝的罪魁禍首。 近年來，隨著“法律賦權消除貧困”、“民生金融”等理念日益深入人心，確保社會弱勢群體金融服務的可獲得性、將信貸權視為一項基本人權成為全社會的價值共識。 在此背景下，實現金融法制的結構嬗變與制度轉型，推動金融排斥走向金融包容成為難以阻擋的歷史潮流。 金融包容是與金融排斥相對應的概念，是指個體可以接近適當的金融產品和服務，包括可以獲得能最好地使用這些產品和服務的技能、知識和理解力，其目的在于將“無銀行服務”的人群納入正軌的金融系統，從而使他們有機會得到儲蓄、支付、信貸和保險等金融服務。在推進金融包容的法制建設方面，發達國家已經先行一步，并邁出了實質性步伐。 如美國早在1977 年就通過了《社區再投資法》（The Community Reinvestment Act，簡稱CRA），旨在解決由于市場失靈、種族歧視等原因而導致的“劃紅線”拒貸現象。 該法規定存款性機構“有持續和責無旁貸的責任”滿足整個社區的信貸需求（包括中低收入社區和借款人的信貸需求），美聯儲、聯邦存款保險公司、貨幣監理署和儲貸機構監理署分別負責對相關機構履行CRA 義務進行考核，考核結果在評估上述機構申請開設分支機構、兼并收購等時予以考慮。 英國政府則主要依靠“政府出資推動+依托其他金融伙伴關系拓寬金融服務通道”的模式來推進金融包容。 一方面，英國政府已開始實施一些創新性計劃，如成立“社會基金”、“兒童信托基金”等金融包容基金來幫助貧困人群積累資產，使其能得到基本的金融服務；另一方面，為解決銀行基于降低成本而關閉偏遠地區、人口稀少地區分支機構與居民獲得基本金融服務通道之間的矛盾，英國有關當局重點推動銀行與郵局、信用社等非贏利性組織建立伙伴關系，拓寬金融服務通道。

回歸到中國的本土語境，金融抑制成為社會生活的真實寫照，金融深化與金融發展面臨著繁難的現實障礙，農村地區則成為金融排斥的重災區。 在我國政府主導型的金融資源配置模式下，無論是金融資金資源還是金融機構資源，在配置過程中均采取了偏好城市而忽視農村的不恰當做法，利率、匯率和IPO 等金融工具更是在政府的管制下成為“恃強凌弱”的籌碼和“劫貧濟富”的幫兇。 金融資源配置的扭曲和異化拉大了我國城鄉之間的收入分配鴻溝， 加劇了農村金融的“空洞化”，使得農村地區深陷“貧困惡性循環”的怪圈而難以自拔。 為了破解農村金融困局，我國政府與金融監管機構在近年開始刻意地為農村金融松綁， 采取了諸多富有針對性的制度措施。以2006 年12 月20 日頒布的 《關于調整放寬農村地區銀行業機構準入政策 更好支持社會主義新農村建設的若干意見》（以下簡稱銀監會《若干意見》）為起點，銀監會陸續出臺了《村鎮銀行管理暫行規定》、《貸款公司管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》等規范性文件，為農村地區引入了若干新型金融機構。 2008 年4 月，銀監會又聯合中國人民銀行發布了《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》，從存款準備金、存貸款利率等八個方面為改進和完善農村金融服務獻策建言。2010 年5 月，國務院頒布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》， 為民間資本進入農村金融服務領域打通了制度障礙。 與此同時，由中國人民銀行起草的《放貸人條例》草案已經提交國務院法制辦，“地下錢莊”等民間借貸行為有望通過國家立法形式獲得正當性與合法性。

新型農村金融機構的創設以及民間金融的法制化， 對于治理金融排斥和實現金融包容、促進金融深化和推動金融發展均不無裨益，甚至為掙扎于泥淖中的農村金融成功突圍提供了一縷希望的曙光。 但“冰凍三尺非一日之寒”，基于路徑依賴的制度邏輯，農村金融積重難返的困境還將長期存在并保持一定的穩定性，其能否把握機遇進而實現華麗轉身似乎并不樂觀。 假若沒有科學的理論引導和精密的制度設計，那么本次改革的努力與嘗試勢必再一次淪為制度試錯的犧牲品。 我們認為，新一輪農村金融改革能否取得成功，關鍵在于認清民間金融和新型農村金融機構的特異性問題， 并采取有針對性的監管措施，進而在對農村金融的公共治理中實現善治。 善治本是一個政治概念，其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和公民社會的一種新型關系， 是兩者的最佳狀態。將善治引入到農村金融的公共治理中，意味著將合法性、透明性與可問責性等制度要素融入到農村金融的治理過程， 它是對金融包容的積極回應，亦是改善農村金融監管治理的大膽嘗試。 實現農村金融的善治這一終極理想，需要金融服務法進行深刻的理念更新與制度變革，這正是本文展開研究的邏輯起點。

二、包容性監管理念：農村金融實現善治的一種認知模式

在本文語境下，包容性監管是指在對農村金融進行監管的過程中，通過正式和非正式的制度安排，營造行使公共監管權力、制定和執行監管政策所依賴的良好制度環境和運行機制，以實現對農村金融的有效治理、整合和協調的持續互動過程。 與傳統的金融監管模式相比，包容性監管是一種“新治理”的監管機制，它以監管者的角色為中心， 注重的是監管的社會控制與影響效果，而不是監管權力的來源，具有橫跨公私部門劃分的特性。目前，在金融監管實踐中，雖然包容性監管的概念尚未普及，但秉持這一理念的做法卻是廣泛存在的。例如，OECD 國家在其金融監管過程中普遍采取了非正式咨詢、散發監管提案以供評論、公開的公告與評論、聽證制度、顧問機構等公開咨詢工具，旨在提高其監管的透明度和增強公眾的參與性。 在美國等國家，監管協商作為包容性監管的一種特有手段已經得到廣泛采用，它是指當監管者決定同某些利益集團進行協商時，必須建立一個協商委員會，如果任何個人或利益集團認為自己的意見沒有得到充分反映，那么就必須賦予他們一個成員申請機會。但在我國，包容性監管并未受到應有的學術關注，其內涵與外延均處于模糊不清狀態，其對農村金融改革的價值引導功能亦未得到充分彰顯。 因此，有必要認真發掘包容性監管理念的實質內涵并深刻洞察其對助推農村金融實現善治的價值啟蒙意義。

（一）包容性監管理念的內涵厘定

包容性監管理念的內涵厘定，不能脫離金融排斥與金融包容的制度背景，更不能脫離農村金融的現實語境。 基于這種限定，包容性監管理念的內涵主要表現在以下幾個方面：

首先是差異化監管的理念。 差異化監管本質上是一種融合現代管理理念的多元思維、多元目標的監管，它強調金融環境、金融市場主體等差異性因素，注重要素的關聯互動，并充分考慮各種信息約束，倡導激勵監管相容，追求公正與效率的統一。由于社會經濟發展的嚴重不平衡， 我國的金融業布局呈現出鮮明的二元結構，即使在農村地區也存在著官方金融與民間金融、正規金融與非正規金融的顯著分野，無論是農村的金融機構還是農民的信貸需求均是千差萬別，難以適用統一的監管框架。 以農村金融機構為例， 我國農村地區既聚集著商業性金融機構、政策性金融機構與合作性金融機構等農村正式金融組織，也遍布著民間自由借貸、連接貸款、企業集資、輪轉儲蓄和信貸協會、私人錢莊等正式金融組織的替代機制。從農村的信貸需求來看，我國的農民在改革開放的社會變遷中分化出不同的層次， 既存在貧困型農民和溫飽型農民，也不乏市場型農民，他們對生產性信貸需求和消費性信貸需求會有不同的取舍與偏好。 假如對參差不齊的農村金融機構與多元化的農民信貸需求視而不見而實行無差別的監管措施，則勢必造成監管資源的浪費且難以收到良好的監管效果。當前，在我國農村金融的治理中踐行差異化監管的理念，新型農村金融機構的推出與民間金融的法制化是兩個主要的突破口。 對于村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構而言，應當在機構準入、業務準入、高管任職資格、公司治理等方面作出迥然有別于大型金融機構的制度安排， 盡量降低它們市場準入的門檻。對于游離于法律邊緣的民間金融而言，監管機構不能一味打壓，而應根據各種民間金融組織形式的具體特點采取有差別的監管對策，如對非吸收存款類的民間金融實行更加寬松的監管政策，對吸收存款類的民間金融則實行疏導式的監管規制。

其次是適度監管的理念。 考察金融監管的歷史，不難發現監管者總是徘徊于金融效率與金融安全之間進行艱難的選擇與取舍。 對農村金融是強化安全還是放松管制，是加強監管還是推行金融自由化，理論的迷思與現實的悖論總是讓人倍感困惑。 事實證明，對農村金融無論是監管過度還是監管不足均會引發災難性的后果，監管過度會扼殺農村金融的創新動力進而使其陷入金融抑制的深淵，監管不足則可能導致農村金融秩序的紊亂甚至會誘發民間金融的系統性風險。 在這種“二律背反”的困境下，適度監管就成為農村金融治理的理性圖景。 然而，在社會生活變動不居的情況下，適度監管的邊界并不容易把握，需要引入一種能夠量化的利益衡量標準作為評判監管是否適度的界碑。 在金融服務法視閾下，我們主張用“底線公平”作為評判適度監管的價值標準。 “底線公平”要求不得對低收入人群進行信貸歧視， 確保社會成員能夠得到基本金融服務，消除金融服務的真空地帶，將信貸權視為一項基本人權，讓公民擁有“免于匱乏的自由”。 這些制度性內容可以量化，富有操作性，能夠克服適度監管的價值標準過于抽象與模糊的難題，對于研判實踐中金融監管行為的正當性具有指導意義。例如，自從1991 年最高人民法院頒布《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》后，我國對民間借貸利率就開始了嚴格管制，20 年來未見有松動跡象。 該利率管制規則“對保護消費者而言，其上限過高， 對企業而言又成了無謂的負擔”，其不僅限制了民間資本的自由流動，窒息了民間融資的生機與活力， 而且背離了適度監管的理念，與金融包容格格不入，因此有必要盡快作出調整。 再如，我國金融監管部門長期以來沒有厘清企業的合法集資與非法吸收公眾存款之間的界限，對企業融資的正當性邊界存在諸多模糊認識， 從而使 “集資詐騙罪”、“非法吸收公眾存款罪”、“擅自發行股票、公司、企業債券罪”三個罪名成為懸在民間金融活動參與者頭上的三把利劍。 對企業融資的致命管制，是造成我國中小企業融資難的制度誘因，同樣與適度監管的理念背道而馳，值得反思與檢討。

再次是柔性監管的理念。 金融監管素以剛性的面目出現， 金融監管法體現出法規范的國家性、法邏輯的對抗性和法秩序的強制性，金融監管機構與全能政府聯姻形成了以法控制社會的管理法，與夜警國家聯姻產生了以法控制國家的控權法。但近年來，隨著軟法與公共治理的興起，現代法治應當尋求更多協商、可以運用更少強制、 能夠實現更高自由的觀念日益深入人心， 世界各國都在考慮如何運用誘導的方式，促使監管對象能夠自發地在競爭發展中注意風險的預防和化解，這促使了柔性監管手段的興起和運用， 其不但契合了新一輪放松監管的要求，也體現了政府權力的收縮， 使政府更像一個教練“coaches”，而不是執法者“enforcers”。在此背景下，金融監管的“國家－控制”法范式日益顯示出自身局限性并頻頻遭遇治理危機，亟待升級和轉型。 在我國農村金融的治理中引入柔性監管的理念，必要性與可能性兼備，正當性與合理性并存。 這是因為，一方面，我國農村地區雖然歷經多次規制變革，但以“熟人社會”為特色的穩定組織架構并未發生實質性的改變。 在農村金融的運作邏輯中，法律、行政法規等強制性規范雖然發揮著重要作用，但道德倫理、宗法習慣、鄉規民約等非強制性規范的約束與激勵功能同樣不容小覷，以祖緣、地緣、血緣、情緣為基礎形成的關系契約更是成為調整人們金融交易行為的基本準則。基于農村金融特有的社會傳統與文化背景，必須打破對純粹的國家主義治理觀的盲目崇拜，認真對待鄉土社會中那些鼓勵性、協商性、指導性的軟法規范，將農村社會共同體的制度化、規范化、程序化的自治規則納入到體制內的監管框架中來。 另一方面，在利益多元化的時代，剛性的監管規則容易誘發利益沖突，而柔性監管意味著協商與共識，它強調的是被監管對象的參與，凸顯的是現代民主精神，與哈貝馬斯的“協商民主理論”的價值旨趣一脈相承。 我們必須清醒地認識到，農村之所以成為金融排斥的重災區，農民之所以陷入貧困并淪為社會弱勢群體，并非其稟賦與資質使然， 而是國家體制與政府制度安排的結果，正如諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞森在其名著《以自由看待發展》中所揭示的那樣，貧困本質上來源于“可行能力的剝奪”，即貧困者之所以貧困，根本在于窮人應該享有的基本權利被系統性地剝奪，從而使他們陷入貧困的惡性循環。尤努斯教授在其自傳 《窮人的銀行家》 也指出：“如果我們把與給別人的相同或相似的機會給予窮人的話，他們是能夠使自己擺脫貧困的。 窮人本身能夠創造一個沒有貧困的世界，我們必須去做的只是解開我們加在他們身上的枷鎖。 ”柔性監管用協商取代了對抗， 用民主取代了擅權，用公共治理取代了單一治理，尊重了農民的話語權和參與權，貫徹了以人為本、和諧社會與利益均衡的理念，有利于重構社會弱勢群體的利益表達、利益整合與利益實現機制。

（二） 包容性監管理念與善治理念的價值整合

前文指出，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態。 這一特征決定了公民社會是善治的現實基礎，沒有一個健全和發達的公民社會，就不可能有真正的善治。從這個意義上講， 善治是一種公共治理，即“善治=開放式的公共管理+廣泛的公眾參與”。 從理念追求上看，善治至少涵蓋了合法性、透明性、可問責性等價值秉性。 具體到農村金融語境下，合法性指的是社會秩序與權威被農村居民和企業自覺認可、服從的性質和狀態；透明性指的是對農村金融的監管信息應當保持公開，確保利益相關者享有知情權；可問責性則指的是農村金融的監管機構及其人員負有“善良管理人的注意責任”，當出現監管懈怠或監管濫權時，其應當承擔相應責任。 雖然善治理念與包容性監管理念在內涵與外延上均有所差異，但二者明顯存在很高的契合度， 若通過合理有效的價值整合，包容性監管理念完全有可能成為幫助農村金融實現善治的一條捷徑，而金融監管治理為這種價值整合提供了可行進路。

監管治理這一概念的出現始于上個世紀90年代中期Levy 和Spiller 對電力和公共服務等領域監管的研究， 其是指建立一種結構和機制，使監管機構更好地進行監管決策，從而履行好委托人賦予的監管職責。2002 年，國際貨幣基金組織的Udaibir S. Das 和Marc Quintyn 將監管治理的研究思想引入金融領域，金融監管治理的理念便濫觴開來。同年，國際貨幣基金組織發布了兩份關于良好金融監管治理機制標準的研究報告：《監管的獨立性和金融穩定》和《危機防范和危機管理：監管治理的角色》。 這兩份報告提出了良好金融監管治理的四個標準：監管機構的獨立性、責任性、透明性、監管操守。 獨立性意味著金融監管機構享有充分的自主權，能夠擺脫利益集團的牽制而做出客觀和理性的判斷；責任性意味著金融監管機構不僅要對政府和立法機構負責，還要對被監管機構和公眾負責，其隱含著“協商民主”等柔性監管的意蘊；透明性意味著杜絕暗箱操作與監管尋租，使決策陽光化，確保公眾對監管信息的可獲得性；監管操守意味著監管人員保持良好的職業道德，確保其執行善治的制度目標而不是向他們的自利行為妥協。不難發現，良好金融監管治理的標準既體現了包容性監管理念的要求， 也折射出善治理念的理性光輝，對二者進行了精巧的價值整合。 我國的金融監管機構應當將上述監管治理標準落實到農村金融的監管實踐中， 秉持和踐行包容性監管的理念，正視并重視軟法之治， 嘗試和采行公共治理，不斷完善農村金融實現善治的方法與路徑。

三、從理念走向制度：包容性監管理念的制度訴求

金融服務法的包容性監管理念為農村金融描繪了一幅善治的理想圖景，但理念若不能落實到制度層面， 則理想圖景難免有畫餅充饑之嫌，其理論價值無疑會大打折扣。 我們認為，包容性監管理念的提出不是閉門造車式的臆想，更非一廂情愿式的迷戀，而是具有深厚的人文思想基礎和豐富的社會實踐依據，并至少能夠在農村金融服務的市場準入、市場監管與市場退出三個環節中回應農村金融善治的制度訴求。

（一） 農村金融服務市場準入監管制度的變革

市場準入監管是整個農村金融監管體系的第一個環節，對于保證農村金融機構健康發展和維護農村金融市場秩序起著至關重要的作用。 綜觀我國現行的農村金融服務市場準入監管制度，存在的主要問題是：在監管理念上強調安全而忽視效率、強調發展而忽視公平；在監管制度上強調監管威權而忽視監管治理。 改革我國現行的農村金融服務市場準入監管制度的基本思路是：

首先，打破農村金融機構設立核準主義一統天下的局面，有條件地引入準則主義。 當前，我國對金融機構的設立實行無差別的核準制，無論是村鎮銀行、貸款公司，還是農村資金互助社，莫不如此。 對村鎮銀行的設立采取核準主義尚能理解，對貸款公司與農村資金互助社也強行采取核準主義，則存在正當性疑問。 基于二者的規模與特點，有必要對其設立改采準則主義。 準則主義最為本質的特點在于：一是交易安全的實現借助于客觀的法定條件，而非行政機關的主觀自由裁量； 二是保障交易安全的條件的法定化和公示化。在農村新型金融機構的設立中引入準則主義，有助于控制和降低因片面追求金融安全而支付的沉淀成本，亦有助于控制監管機構行政特權的膨脹。

其次，放寬新型農村金融機構市場準入的具體標準。 新型農村金融機構是在大型金融機構因“嫌貧愛富”而撤離農村地區之后出現的，一般具有規模小、實力弱、競爭力不強等特點，需要在投資主體資格、注冊資本、治理結構、內部控制制度等市場準入標準上對其進行傾斜。 銀監會《若干意見》也從放開準入資本范圍、調低注冊資本、調整投資人資格、放寬業務準入條件與范圍、調整高管人員準入資格、 調整新設法人機構審批權限、 實行簡潔靈活的公司治理等方面為村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融機構進入農村金融服務市場大開方便之門。 但這些市場準入改革措施尚處于試點階段，《若干意見》也因其法律效力層級的低微而難以有效指導金融監管實踐，因此有必要將試點中行之有效的制度經驗進行總結提煉，進而在《銀行業監督管理法》中作出相應規范。

再次，對民間金融進行法制化改造，鼓勵和引導民間資本進入農村金融服務市場。 在政府管制下，我國數萬億的民間資本長期游離于法律的灰色地帶， 對于緩解農村的資金饑渴鞭長莫及。假如能夠為民間借貸松綁，則農村金融的結構性扭曲有望得到根本改變，從這個意義上講，對民間金融進行法制化改造是破解農村金融時代難題的靈丹妙藥，正如有學者所言，“要培育中國的有關資金公平配置的新增長極，必須以規范民間金融為中心”。值得注意的是，國務院于2010年5 月發布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》第18 條規定，鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構，放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行最低出資比例的限制。 該規定雖然宣示意義大于實際意義，但為民間資本進入農村金融服務市場指明了方向。 對民間金融進行法制化改造，短期目標是盡快通過《放貸人條例》，使“地下錢莊”合法化，長遠目標則是制定《民間融資法》，對民間融資進行全面的法律規范。

（二） 農村金融服務市場運營監管制度的變革

長期以來，監管部門對農村金融服務市場的特異性問題缺乏清晰認知，習慣于將城市金融機構的運營監管措施簡單復制到農村金融機構身上，如在適用資本充足率、存款準備金、壞賬與呆賬準備金等方面，農村與城市的金融機構幾乎沒有區別。 此外，我國現行的農村金融服務市場運營監管制度剛性有余而柔性不足，過于強調統一化監管而忽視差異化監管。 秉持包容性監管的理念，我們認為農村金融服務市場運營監管制度至少需要在兩個方面進行調適：一是要對新型農村金融機構的運營實行寬松的監管政策，如相對提高其風險容忍度和呆賬容忍度，盡量調低其存款準備金率等。 這樣的寬松監管措施主要是考慮到農村金融的實際狀況，有利于為新型農村金融機構的發展提供良好的制度環境。 二是要重視民間金融的軟法之治。 在一個“熟人社會”里進行金融監管治理，單靠硬法之治勢必捉襟見肘，唯有發掘民間金融領域非正式規范的理性作用，使之與正式規范保持良性互動并促進適時替代，才能確保農村金融治理機制的規范彈性與應有活力。

（三） 農村金融服務市場退出監管制度的變革

從銀監會頒布的關于村鎮銀行、 貸款公司、農村資金互助社的行政規章來看，我國農村金融服務市場退出的方式主要有接管、解散、撤銷、破產四類， 實踐中還存在責令關閉、 停業整頓、托管、行政重組等市場退出方式。 由于我國尚未建立針對金融機構的破產法律制度，所以實踐中農村金融機構的市場退出主要采取了行政方式。“強行政、弱司法”構成了我國金融機構市場退出權力版圖的基本圖景，農村金融服務的市場退出同樣如此。 行政主導型市場退出模式存在的弊端在于：政府的隱性擔保加劇了問題金融機構的道德風險，使市場退出成本居高不下；政府權力與責任的不匹配會造成行政權力的軟約束，進而會扭曲金融機構的市場退出機制，難以保護相關主體的合法權益。 正如有學者所言：“民間金融組織的市場退出，客觀上損害了民間金融組織的結社權，直接限制了民間金融組織的機會自由和財產自由，故而應當賦予被強制退出民間金融組織以程序性保障，輔之于事前的申辯程序和事后的司法審查程序。 ”由于農村金融機構的市場退出分為主動退出與強制退出，所以監管機構同樣要采取差異化的監管策略。 再造我國農村金融服務市場退出監管制度，主要是確立市場主導型的金融機構退出范式，包括從行政接管走向市場托管、從行政重組走向市場并購、從行政破產走向司法破產。這種范式轉換完成后， 農村金融服務市場的退出機制會更加順暢，農村金融機構的投資者與債權人的利益亦能得到更加周全的保護。

四、包容性監管與審慎監管之關系：一個必要的交待

自從巴塞爾委員會于1997 年發布 《銀行業有效監管核心原則》以來，審慎監管便作為金融業監管的核心原則被確定下來。2008 年席卷全球的金融危機過后，審慎監管存在的價值更是得到了空前強化，表現為在價值追求上重新導向公共利益，并傾向于對消費者權益的有限保護；在監管策略上從偏重微觀監管轉向強化宏觀監管，努力實現宏觀監管與微觀監管的協調統一。在此背景下，提倡包容性監管理念難免受到諸多質疑： 包容性監管理念是否有悖于審慎監管理念？ 包容性監管理念是否會誘發金融風險？ 唯有厘清這些法律迷霧并進行正當性的學理求證，包容性監管理念才能獲得鮮活的學術生命。

我們認為，包容性監管理念不是對審慎監管理念的違反與顛覆，而是修補與超越。 首先，包容性監管理念強調的是放松僵硬的金融管制和推行有限度的監管寬容，金融管制的放松并不意味著金融監管的缺位，監管寬容亦非無原則的姑息縱容，無論是差異化監管還是柔性監管均是以有效控制金融風險為前提。 國內外經驗也一再表明，對于接受審慎監管的小額金融機構采用與傳統銀行嚴厲程度不同的監管工具，對于接受非審慎監管的小額金融機構發布某些穩健性規則以引導其建立良好的內控機制，其金融風險是可以得到有效防控的。其次，包容性監管理念體現出一種公共治理觀，強調監管的參與性和民主性，注重監管的透明性與可問責性，其迎合了從干預主義到監管治理的金融監管新趨勢，破解了片面強調金融安全而忽視金融公平的監管范式危機，是對審慎監管理念的修正與超越。 第三，巴塞爾委員會框架下的審慎監管標準解決的是全球化語境下的一般話題，忽視對轉型國家本土化問題的關注，其對我國的農村金融有多大的適用性，不無疑問。 而包容性監管理念充分考慮了我國農村地區金融抑制和金融排斥的現實境況，深刻關照了“熟人社會”與鄉土秩序的運作邏輯，其所蘊含的軟法之治、協商民主、公共治理等制度稟賦與我國農村地區的社會發展實際狀況存在更多的契合。 因此，在我國農村金融的治理過程中實行包容性監管理念， 不僅不會誘發金融風險，還會有效減少利益沖突和提升監管水平。

五、結 語

農村金融好比是金融監管鏈條中的“戈爾迪死結”，素來是金融監管的難點所在。 當傳統的金融監管模式面臨困境和陷入迷惘，當完善的法典和周詳的判例無法規制日益復雜多變的農村金融社會關系時，我們不得不反思法律的適用性與制度的本土化問題。 在金融排斥向金融包容嬗變、金融管制法向金融服務法轉型的當下，對農村金融采用差異化監管、適度監管和柔性監管等包容性的監管理念或許會收到事半功倍之效。 盡管包容性監管理念為農村金融實現善治描繪的還只是一幅“烏托邦”式的理想圖景，但這極有可能是農村金融從“煉獄”走向“天堂”的關鍵一步。

［1］Silver H， Social exclusion and social solidarity：three paradigms， International Labor Review， 1994（5-6）， pp.531-577.

［2］Panigyrakis G. G， All customers are not treated equally： financial exclusion in isolated Greek islands， Journal of Financial Services Marketing，2002， No. 7， pp.54-66.

［3］Elaine Kempson， Policy level response to financial exclusion in developed economies—lessons for developing countries， Paper for Access to Finance：Building Inclusive Financial Systems， May 30，2006 Word Bank， pp.6-9.

［4］Joseph J. Doyle， How effective is lifeline banking in assisting the “unbanked”? Current Issues in Economic and Finance （Federal Reserve Bank of New York）， Vol 4， No.6， June 1998， p.1.

［5］劉亞南.印度金融行業引領包容性增長：小額信貸服務窮人［N］.經濟參考報， 2010- 10-19.

［6］Scottish Executive， Edinburgh 2005， Financial inclusion action plan， Part of the Scottish Executive’s closing the opportunity gap approach to tackling poverty， http：//www.scotland.gov.uk/Publications/2005/01/20544/50280.

［7］阿爾弗列德，翰尼葛等.金融包容和金融穩定：當前的政策問題［J］.新金融， 2011，（ 3）.

［8］Desmond Rutledge， Social fund - right to residewhether claimant could retain the status of a worker as a self-employed person， Journal of Social Security Law， 2011， 18 （2）， pp. 56-58.

［9］Nick Wikeley， Child trust funds-asset based welfare or a recipe for increased inequality? Journal of Social Security Law， 2004， 11，（ 4）.pp.189-224.

［10］俞可平. 治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社， 2004.

［11］Robert F. Weber， New governance， financial regulation， and challenges to legitimacy： the example of the internal models approach to capital adequacy regulation， Administrative Law Review，2010， Vol. 62， No. 3.

［12］ 經濟合作與發展組織. 陳偉， 譯.OECD 國家的監管政策——從干預主義到監管治理［M］.北京：法律出版社， 2006.

［13］李庚南. 差異化監管：小企業信貸商業化可持續的內在要求［J］.中國農村金融， 2011，（8）.

［14］陳蓉. “三農”可持續發展的融資拓展：民間金融的法制化與監管框架的構建［M］.北京：法律出版社， 2010.

［15］資中筠. 也談羅斯福“新政”［J］.國際經濟評論，1998，（7）.

［16］ 許德風. 論利息的法律管制——兼議私法中的社會化考量［J］.北大法律評論， 2010，（ 1）.

［17］羅豪才，宋功德. 軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治［M］.北京：法律出版社， 2009.

［18］王連昌. 行政法學［M］.北京：中國政法大學出版社， 1997.

［19］費孝通. 鄉土中國·生育制度［M］.北京：北京大學出版社， 1998.

［20］［印］阿瑪蒂亞森. 以自由看待發展［M］.任賾，于真，譯. 北京：中國人民大學出版社， 2002.

［21］ 王曙光. 鄉土重建——農村金融與農民合作［M］.北京：中國發展出版社， 2009.

［22］Levy， B. and Spiller， P.T.， The Institutional Foundations of Regulatory Commitment： A Comparative Analysis of Telecommunications Regulation， Journal of Law， Economics， and Organization， 1994， 10 （2）， pp.33-34.

［23］Das， U.S.， Quintyn， M.， and Chenard， K.， Does Regulatory Governance Matter for Financial System Stability? An Empirical Analysis， IMF Working Paper， No. 89， 2004， pp.4-22.

［24］趙峰等. 金融監管治理的指標體系：因應國際經驗［J］.改革， 2010，（9）.

［25］馮果. 公司法［M］.武漢：武漢大學出版社， 2007.

［26］ 李昌麒. 中國改革發展成果分享法律機制研究［M］.北京：人民出版社， 2011.

［27］黃韜. 我國金融機構市場退出法律機制中的“權力版圖”——司法權與行政權關系的視角［J］.中外法學， 2009，（6）.

［28］馮果，李安安. 問題券商市場退出法律機制之審思——在資本市場法治化的拷問之下［M］//張育軍. 證券法苑， 北京：法律出版社，2010.

［29］郭曉慶等. 審慎監管理論基礎在金融危機中的重大更新［J］.海峽法學， 2011，（1）.

［30］何光輝，楊咸月. 小額金融機構審慎監管的國際最新發展［J］.世界經濟， 2007，（7）.